第一章 绪论

第一节 研究问题及研究意义

一 选题缘由及研究问题

（一）高等教育机会公平是当今中国不可回避的话题

1977年中国正式恢复高考制度，打破了阶级、社会地位的限制，分数面前人人平等，无数中国青年重新获得接受高等教育的机会。不仅推进了中国教育制度的重建与创新，也重建了社会的公平与公正。30多年来，随着高等教育和社会的发展，在分数之外却又有了太多的利益牵绊。

在基础教育公平受到全社会关注和政府政策性支持、制度性实现之时，高等教育公平性也备受瞩目。每年总有一些与高等教育入学有关的社会热点事件：已经引起人们关注多年的 “高考移民”、高校教师子女降分入学现象，各省体弱的“体育特长生”、浙江“三模三电”加分事件，东南沿海大批的高考“假华侨”。究竟是哪些利益群体、什么样的人在分享着高考政策的红利，哪些群体的利益又在受到损害？最近几年的“两会”上，代表们关注的热点总也少不了高等教育机会公平问题。2008年温家宝总理提议设立国家奖学金，并在教育部直属师范大学实行师范生免费教育；2009年，“教育公平”被评为“两会”热词；2010年“两会”上，18名法学家更直指高等教育机会平等，联名呼吁取消高考分省命题。

所有国民都有平等地接受教育包括高等教育的权利，高等教育资源为全体国民所共有，接受高等教育、接受优质的高等教育不是少数人的特权，“高等教育机会是最重要的公共资源，理应按照机会平等原则公平分配给所有公民，……公民接受高等教育的权利应受到国家的平等保护，而不应该因户籍地等不相关因素而受到歧视”。^[1]北京大学宪法与行政法研究中心促进高等教育平等权课题组《大学招生考试制度改革调研报告》指出，部属重点院校的分省招生指标制度“违背宪法原则，剥夺平等机会”。高等教育公平已经是当今中国一个不可回避的话题。

（二）教育政策是实现高等教育资源社会分配的重要途径

如何要“分好社会财富这块‘蛋糕’，促进社会公正和谐，让人民更幸福、更有尊严地活着”（2010政府工作报告），这是一个政治问题，也是政府执政的重要目标。人类进入文明时代以后，自然延续的生存差距已经所占不多，公共资源的社会配置是通过制度化分配来实现的，绝大多数的社会不公是由于制度性安排引起的。根据戴维·伊斯顿的观点，政治和政策的本质是“社会价值的权威性分配”。^[2]制度性安排多由不同的政策话语实现。公共政策的主要功能就是调整全社会的利益关系、规范行为、维护社会公正、促进社会的发展。“话语不仅反映和象征社会实体和社会关系，还建造和‘形成’他们”，^[3]政策话语更是对社会分配方式有直接引导和决定作用。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010—2020年）明确提出“把促进公平作为国家基本教育政策”，考察教育政策话语中的公平因素对研究教育公平有着重要意义。

高等教育机会是重要的公共资源。高考制度恢复以来，我国教育政策对不同区域、不同社会阶层、不同利益群体的高等教育机会是如何进行分配和调节的？国家、地方和院校在对待这些资源配置上主导思想和现实情况如何？政策这个高等教育资源分配的“指挥棒”是如何影响了高等教育入学机会的公平性问题？这些问题的答案对于厘清当前我国高等教育入学机会分配上存在的问题和行为方向大有裨益。

（三）社会分配背后的利益关系是公共政策研究的重要内容

利益总是集中或扩散于特定团体中，政策进行利益分配和调整通常存在两个层次：一是获得利益的可能性，即受教育权利和机会的问题；二是获得利益的条件，即教育资源的分配问题。政策决策者在如何分配社会资源时不存在绝对的客观选择。决定社会利益分配和再分配的决策受社会成员和决策主体的价值观影响，决定高等教育资源分配的教育政策也是如此。改革开放30多年来，在阶级概念模糊之后，政治学的基本理论研究也从“阶级政治学”范式转向“利益政治学”范式，利益分析成为社会科学研究的重要内容，更是政策研究的立足点之一。进行利益分配的公共政策特别强调“选择性”意义，从问题认定、政策信息筛选、决策，到政策手段、政策评估标准确立的整个政策过程都是政策主体价值选择的过程，政策文本则是这种选择的产物。对政策文本进行基本事实研究，及在此基础之上对政策背后的价值选择及其引发的权力变迁和社会利益分配状态的变化进行分析是研究公共政策的重要内容。

中国的教育公平是这些年民众的热议话题之一，高等教育在国民生活中地位的提升也使高等教育入学机会公平问题成为社会热点。作为社会资源的权威分配途径，国家、地方、院校的政策在高等教育入学机会分配上究竟呈现何种状态，背后是什么样的价值观主导了这样的分配，是我们需要思考也值得研究的问题。

（四）高等教育政策的经验研究是目前教育政策研究之所需

虽然政策科学的概念提出不过60多年的历史，人们意识到政策可以研究也需要研究并逐渐形成公共政策学也仅有近50年的时间，但毋庸置疑，政策科学和政策分析是20世纪60年代以来发展最快的学科领域之一。在我国的教育研究领域中，教育政策研究正成为新的生长点。“由于教育活动本身的公共性以及与政府的关系，近年来对教育政策的分析和研究几乎成为了一门‘显学’”。^[4]由于高等教育对社会、经济发展的特殊意义，20世纪90年代开始，高等教育政策研究异军突起，成为教育政策研究非常活跃的一个重要领域。作为一个新生的不成熟的领域，中国的高等教育政策研究乃至整个教育政策研究都表现出对西方的政策理论和教育政策研究内容过度迷恋，缺乏本土化关怀，疏于构建本土化的教育政策理论和方法，常以发达国家的教育政策为研究蓝本来比照中国的教育问题。整个的教育政策研究呈现出理论研究多，经验研究少；讲“主义”的多，研究“问题”的少；信奉西方教育政策理论多，开发本国教育政策理论、研究本国教育政策问题的少。即便是对本国教育政策的经验性研究，也大多停留在对具体政策的解读上，采用适当的理论、方法进行研究的较少。经验性研究的缺失必然导致对教育政策缺乏系统、深入的认知。

胡适当年说：“凡‘主义’都是应时势而起的”，“主义初起时，大都是一种救时的具体主张。后来这种主张传播出去，传播的人要图简便，使用一两个字来代表这种具体的主张，所以叫他做‘某某主义’”。^[5]今日的高等教育政策研究也同样需立足于中国的现状，“观察这种现象、想出某种救济的法子”。^[6]已有的政策理论、政策研究成果、研究方法都是我们汲取科研养分的土壤，但决不可以为那就是研究中国政策问题的良方。中国的教育政策研究者需要对本国的高等教育政策做大量扎实的、经验性的研究，不断积累经验，以构建本土化的政策理论、提出能够解决实际问题的政策建议。

（五）民间力量在推动政策变迁中发挥的作用值得关注

在任何社会，普通民众都希望提升自己的生活品质和生活幸福感。一旦他们觉得自己的权利或利益被侵犯，各种维护自身权益的行为就可能产生。在大部分情况下，不违背基本伦理价值的对私人福利的追求均被认为是正当的。而在当今时代，民众对社会秩序和利益分配的关注与介入不仅源自对自身福利的关切，还基于不断增长的对自身所负社会责任的强烈意识。当前关注高等教育入学机会公平问题的民间话语由关切自身利益的话语力量与关切社会公平正义的话语力量共同组成。他们有着强烈的愿望，希望制度变革和通过权威分配改变现有的利益格局，或实现个人福利，或看到社会进步。来自民间的意愿对政治决策和教育政策过程产生了无形的影响，推动着国家、地方教育决策机构、高等院校变革高等教育入学机会的分配规则。

虽然一些研究者认为不同的政治环境给公民权的实现提供不一样的可能，^[7]但总体来说，现代社会更关注公民权和公民权的培育，公共决策也更倡导公民讨论与参与。有学者认为最好的民主是非冷漠的话语，公民进入话语的条件是政治意向。^[8]特定道德和政治语境下的个体形成了社群，在我国的高等教育入学机会公平问题上，民间力量的言说正具备了这样的特征。从话语角度思考民间力量是如何行使话语权，如何发挥作用，如何影响政治决策和教育政策是适切的研究途径，对政策话语与民间话语互动状况的考察也有利于理解我国的高等教育入学机会公平问题和教育政策变迁。

基于以上几个方面，本书的研究问题是：作为教育资源和利益关系的权威调配手段，近30年来我国教育政策对高等教育入学机会公平的关注状况和特点怎样，这一议题对教育政策的话语结构和社会话语秩序产生了怎样的影响，各利益群体的话语权变化对政策制定产生了什么影响，政策调配怎样影响了利益关系的重塑。

二 研究意义

（一）从话语分析角度丰富高等教育政策研究

话语是社会生活的重要物质形式。作为个人的言说行为，话语体现了个体性和偶然性，但是，对于说话者，语言形式主要是作为代表说话者态度的“永远变化着的和灵活的符号”，言说者的意图和目的是在“对他所说的这一具体话语的指向中得到实现的”。^[9]所以，个人的言说永远受制于社会：说话者所处的时代环境、个人境遇和内心的态度。不仅如此，近几十年来，人们更坚信个人的言说行为并非仅消极的折射社会，更在积极意义上改变和建造社会结构和社会关系，话语双向反映和介入社会生活。言说行为的产品——话语必然是社会的。

因而，从话语角度研究高等教育入学机会问题，是将这一问题置于社会生活和社会变迁之中。对于当前多学科导向的高等教育研究来说，是引入其他学科理论与方法的一次尝试；对于我国当前集中于哲学、心理学、社会学、文化研究等领域的话语研究来说，是在教育学领域运用该理论的一次尝试；对于多关注理论研究的我国当前的批判话语分析研究来说，是一次将话语分析理论与方法用于实证研究的一次尝试。这种尝试将丰富话语分析研究和高等教育政策研究。

（二）以对特定问题的系统政策研究丰富当前的教育公平研究

高等教育政策研究是新兴的研究领域，从政策理论、研究规范到研究方法都在不断地发展之中。中国目前的高等教育政策研究不仅需要理论研究，大量基础性的经验研究可以丰富本土化的中国高等教育政策研究、深化对高等教育政策的了解，为高等教育领域的政策制定、改善、执行提供学术支持。本书属对高等教育政策的实证性研究。研究试图通过对恢复高考以来教育政策的分析研究，描绘30多年来国家在高等教育入学机会分配上的基本导向、政策传导和变迁情况，以及背后隐藏的社会权力和利益变迁，希望在众多阐述高等教育政策“应该如何”的研究之外，回头观察我国高等教育政策公平性的实际状况“是怎样”、“为何如此”，并作出学理上的解释。经验研究正在引起教育政策研究者和决策者的重视，相关的研究案例正在不断出现，做这样的研究希望能够丰富这一领域，同时为政策的制定和政策研究提供参考案例和借鉴。

在已有对高等教育机会公平的研究中，大多都提到了政策对入学机会的影响，对这一问题的系统政策研究却难得一见。公共政策主导着社会分配，系统地研究政策对高等教育入学机会公平的影响是十分有必要的。本书通过对高等教育入学机会公平政策进行系统研究，揭示民间力量是如何影响教育政策、教育政策又是如何影响高等教育机会分配并重塑社会关系的，希望这样的工作能丰富当前的教育公平研究。