前言

经济增长并不会自动地惠及全体社会成员，政府收入再分配政策的作用也应当得到足够重视。在再分配效果上，大多数发达国家在调节收入分配差距过程中的作用似乎相当有效；而在许多发展中国家，政府财政政策往往是导致收入不平等的重要原因之一，而不是缓解或解决不平等的措施。

转型期的中国在经济上取得了巨大成就，但是不断扩大的收入分配差距对社会和谐发展以及社会公平产生了不利影响，并日益成为集结多种社会矛盾的重要根源，它已经成为当前中国最主要的社会问题之一。为了增进社会公平，近些年来中国政府进一步加大了一系列财政政策的力度来强化收入再分配功能；不幸的是伴随着财政再分配力度的加强，收入分配差距依然呈现出逐渐拉大的态势。哪些因素在弱化政府的财政再分配功能，如何设计和完善政府财政政策才能有效地逐步扭转中国居民间收入分配差距不断扩大的趋势？

社会分割结构、经济分权和政治集权体制，以及关系型社会合约履行模式，构成转型期中国长期存在的三大社会经济特征，同时它是诱发财政体制失衡和弱化财政再分配功能的制度性根源。中国经济体制正经历着深刻的变革，但是政治和社会制度依然如初，这构成转型时期的中国最主要的特征。以社会（城乡）分割结构、经济分权与政治集权的分权体制以及关系型社会合约等特征构成的社会经济模式，在中国转型初期很好地保障了资本的积累和经济的增长；然而伴随着中国渐进式转型的日益推进，这些社会经济特征成为诱发和形成间接税为主税制体系、政府间财力不平衡、财政资源配置低效以及财政偏向性政策等问题的制度性根源，并直接或间接地影响着中国财政再分配功能的发挥。

伴随着中国税制改革的不断调整和推进，强调财政收入和经济效率的间接税主体税制体系继续发挥调节收入分配差距作用的空间日益缩小，向直接税主体税制结构转变将是继续发挥再分配功能的有效路径。本书构建了一种识别和测度中国税制调整边际效应的数量方法，并基于1998—2011年中国县市一级经验数据定量分析了现行税制结构下税负的实际承担主体，通过跨期分析捕捉了税制调整对社会收入分配状况的影响效应。研究发现：第一，从平均效应上看，农业税、营业税以及非税收入更多地被贫困及低收入地区和群体所负担；个人所得税大致呈“中性”特征；增值税、城市维护建设税、企业所得税以及契税的税负被经济发达地区及高收入群体承担更多。第二，伴随着税制的不断调整，中国税制渐趋公平，税制改革的红利更多被贫困地区及低收入群体所享受。第三，在发挥税制改革“红利”进行收入再分配空间日益缩小的背景下，调整和减少非税收入规模，以及从以间接税为主体的税制向以直接税为主体税制的税制结构转变将是两种有效的途径。

转型期强调关系型社会合约履行模式下，中国地方政府基于不同的“关系资本”能力影响着政府间财政转移支付资金的流向和配置效率。本书基于2004—2007年中国地市一级市委书记、市长任职经历构建了各地市年度关系资本指数，实证检验了地方官员关系资本对财政纵向转移支付补助的影响效应，揭示了这种影响效应在不同制度环境中的差异性，并对具有关系资本的地方政府所获得的财政转移支付补助的有效性进行了检验。研究结果表明：在其他条件相同的情况下，拥有关系资本的辖区能够得到相对于无关系资本辖区更多的财政转移支付补助；关系资本的这种补助效应在制度环境较差的地区表现得更为显著；关系资本在不同类型转移支付中的作用机制不尽相同，从而带来了不同的公共财政资源配置效率，在一般性转移支付中可以有效地起到信号反应机制作用；而在专项转移支付中对上级政府决策则起到了干扰作用，并导致公共财政资源配置效率偏失。

转型期中国的分权模式既导致地方政府间的财力横向不平衡，又导致财权层层向上集中的中央与地方间的财力纵向不平衡；在这一分权体制下，资金层层向下划拨和基层政府执行的扶贫模式“资金漏出”严重；在扶贫政策选择上，救助式扶贫在微观机制上也不利于发挥减贫功能。由于存在“资金漏出”和“瞄准偏误”，通过扶贫资金层层下拨，由基层政府甄别和救济贫困被证实不是一种完全有效的扶贫方式。因此，本书构建了一个理论分析框架，并基于1989—2009年“中国健康与营养调查”（CHNS）八次入户调查数据研究进一步发现：即便是贫困居民获得的政府救济资金，由于挤出了私人救助资源并“诱导”贫困居民更加依赖政府救济，而未能有效地发挥减贫作用。平均而言，1个单位政府救济将挤出0.39个单位私人救助资金，并诱导贫困群体降低2.71个单位工作收入；同时对于贫困程度更深的居民户，“挤出效应”和“诱导效应”都更加严重。政府覆盖性提供社会医疗保险、自来水服务以及公共卫生等保障性公共服务及基础设施，不仅有效地直接缓解贫困，而且能够增强居民工作收入能力，间接发挥防御贫困的作用。这两种作用机制在分城乡、绝对贫困群体等异质环境下依然稳健存在。因此，由瞄准区域的贫困救济模式转变为以瞄准个体、政府有效提供保障性公共服务和基础设施为主的保障扶贫模式，是政府帮助贫困群体走出“低收入困境”的有效选择。

在转型期中国，分割的社会结构带来针对不同社会群体的差别性公共服务政策，这在城乡之间、地区之间以及不同社会群体之间普遍存在，实际上阻隔了弱势阶层代际向上流动的渠道，使贫弱在代际传承和延续。“中国梦”应当总是给底层人民以希望，使他们能够有平等的机会通过努力实现向上层社会流动，中国政府的公共服务政策在多大程度上营造了一个“机会均等”的社会？本书基于“中国健康与营养调查”1989—2009年八次微观入户调查数据，对中国代际社会流动状况进行分析，并实证检验了公共服务机会在代际阶层流动中的作用机制和渠道。研究结果表明：中国代际社会阶层固化严重，中间阶层也面临着较大地位恶化风险，值得庆幸的是，在这20多年间整个社会阶层固化程度在弱化，弱势群体向上流动的概率在增加；诸如教育、医疗等公共服务能够通过增进人力资本积累这一间接渠道，帮助个体实现代际向“上”流动；然而，中国政府并未为弱势阶层提供平等的公共服务机会，这种差别性政策阻隔了其向上流动的渠道，导致贫弱在代际传承和延续。为了促进社会公平，营造一个机会平等的社会，需要政府公平、一视同仁地为全体居民提供各项公共服务。

综上所述，转型期中国的财政政策实际上并未有效地发挥调节收入再分配的功能，而其根源在于传承并得以延续的转型期特定的社会经济制度环境。本书最后给出了调整和完善现行制度安排和财政政策的建议：第一，完善转型期社会经济结构：从分割到整合，从关系型合约到规则型合约转变。第二，调整和规范税制结构：间接税主体税制向直接税主体税制转变。第三，规范政府间纵向财政转移支付关系：加大财力性转移支付力度。第四，调整和完善扶贫模式，实现扶贫政策从救助型向保障型转变，逐步实现城乡、区域及不同群体间的公共服务均等化供给；等等。