二　以民意为导向实现规划共谋

对一个城市来说，做好规划设计关乎城市的发展和进步，而城市规划作为政府行政活动中的重要一环，与社会公众的生产和生活息息相关，政府需要结合当地实际情况，广征民意，聆听民众声音，以民意为导向做好规划设计，这样不仅能减少“官与民”的矛盾和冲突，而且通过聚集民众的智慧和发挥民众的监督作用，能有效地促进城市规划设计的科学化发展。在“美丽厦门·共同缔造”战略规划实施过程中，海沧区政府坚持认为，缔造工程的规划设计既是一个理性推进过程，也是一个民主决策过程，“共同缔造”的规划建设说到底是为了民众的共同利益，必须要践行群众路线，尊重民意，柔性研究，决不“拍脑袋”决策。通过发挥“共谋”的精神理念，区政府鼓励更多的公众参与规划进程和提供反馈意见，在充分听取民意吸收民智的基础上，才最终决定缔造项目的总体规划和具体的操作方案，让海沧成为老百姓自己规划建设的“新城”。

（一）平衡政民意愿，形成改造规划

城市规划作为一项综合性的系统工程，涵盖管理、规划、建筑、设计等众多学科，单靠政府的力量是远远不够的，因此需要政府建立有效的沟通渠道，让更多社会力量加入进来，重视民众的意愿，让民众积极发表自己的意见和看法，表达多元利益主体的不同诉求和实际需要，从而获得更多的信息资源和有价值的建议，最大限度地避免城市规划的结果脱离实际，促进城市规划方案的合理化和科学化。

1.搭建沟通桥梁

由于长期缺乏畅通政民意见的对话平台和机制，官民意见相左的情况时有发生，政府官员总是下意识地无视来自民众的意见或质疑，而民众对于政府官方的回应也总是表现出“不予信任”的态度，双方各自为战、曲调不一的“拉锯战”，在隔空对话中不了了之。海沧区政府在共同缔造活动开展过程中，基于居民需求，谋划搭建政民相互沟通的桥梁，建立多元的社会组织，让民众有了表达意见和建议的“传话筒”，让政民双方的不同意愿和想法得以交流。

在社区，政府积极引导居民成立各类不以营利为目的、从事公益事业、为居民服务、具有社团和民办非企业性质的群众性自治组织。兴旺社区的“居民理事会”和“社企理事会”，主要负责就社区管理和服务事项，广泛征求各方面的意见和建议，反映民情，关注舆情；海虹社区的“同心合议厅议事会”，在社区居委会的基础上扩大了居民的民主参与，让社区成员有了共同商讨解决公共事务的平台。如家住海虹社区的董老先生退休前是一名建筑设计师，在征求海沧湾公园改造意见时，他对长凳的改造提出了非常专业的意见，还画出若干种样式图供工程设计队参考。

而在东孚镇的三个试点村，为了激发乡村治理的活力和农民的参与热情，让农民发出自己的声音，成立了乡贤理事会，协助推动群众参与农村基层社会建设及管理。如山边村村民针对新老山边人日益增长的精神文化需要，通过乡贤理事会，提出改造、提升山边公园的想法，希望把山边公园打造成新老山边人最常去的休闲之所，并进一步提出结合文化设施建设打造山边“文化长廊”的建议，通过图片展览的方式展现中国传统文化以及山边的历史发展历程，充实山边公园的文化内涵。

2.重视民众意愿

“政民共谋”形成最优的规划改造方案，除了抓好政府“听取意见”的环节外，还要通过实打实的行动让群众的声音“不失真”，让群众的意见“说了不白说”，杜绝社会治理组织走向形式化和空心化。如海沧区政府为了打造城市人的“慢生活”，提出了建设公共自行车系统的宏伟蓝图，结合岛外城区公交系统尚不发达的情况，从群众生活习惯及需要出发形成了初步规划。

为了不断完善前期规划和听取各方意见，全区动员民众参与，在站点、线路怎么设，功能怎么定位等问题上，通过网络、调查问卷、座谈会等多种形式向群众征求意见与建议，得到群众的热烈响应，数万人次参与，最后经梳理得到700多条有效意见。其中，有的群众提出站点要设到小区门口、1小时内要免费、以凤凰木的花色作为自行车的主打色等意见，在一期建设中均被采用。二期建设中，群众共谋的热情更加高涨，海沧街道维多利亚小区的热心业主姚女士牵头在小区征集意见，提出在小区2号门东侧增设站点的要求，现该站点已投入运行，小区居民特别满意。此外，部分参加体验的居民提出增加双人车、母子车的意见也均被吸纳，现在运行后受到众多群众青睐。

由此可见，海沧公共自行车系统建设项目从蓝图的形成、前期的策划到实际的运营都充分尊重了群众的主体地位，重视民众意愿，坚持发挥群众智慧，以共谋为主要手段，以民众意愿为“标尺”，避免了政府在惠民缔造中“一厢情愿”、“一意孤行”的行为。

（二）协调公私利益，确立规划目标

作为一种公共权力，城乡规划权必须以公共利益为重，维护大多数人的利益，但不同社会主体有着不同的利益诉求，“公利是一个不确定多数人的利益”[8]，公共利益属于不确定性的概念。海沧区积极推进“官民共谋”的社会治理新形式，听取“来自八方”的群众声音，促进了对“美丽厦门”规划的深入探讨，提出的方案更科学，从而更好地界定“美丽厦门”的具体改造规划是否真正体现公共利益，实现群众利益的最大化。同时，政府将制定规划的过程“公之于众”，能确保公共权力的运作处于群众的共同监督之下，防止由于腐败造成私益受损，有助于公益实现和私益保护方面找到平衡，保障城乡规划目标的正确导向。

1.信息的公开透明

“互信才能互利，互利才能共赢”，政府与群众之间若要相互信任，双方互相了解是前提，特别是作为信息资源汇集地的政府，掌握了全社会大部分的信息，它既是公众了解政府行为的直接途径，也是公众监督政府行为的重要依据，因此政府信息的公开和透明，是促进政民双方互信互利的重要环节。海沧区在发动缔造活动时，非常注重利用各种具有强效宣传功能的新兴媒体来作为信息发布的重要途径，除了通过走访入户、座谈研讨和问卷调查等传统媒体进行政策、规划和方案的公开宣传外，短信、微博、微信、QQ等多种新兴媒体也相应推出。

“新旧结合”的多种宣传工具的出现，不仅有助于让更多的老百姓全面地了解“共同缔造”活动开展的信息，为政府与百姓双方提供良好的对话和交流环境，实现“你”（政府）、“我”（群众）变“我们”的“深度共谋”，更重要的是在双方共同谋划的过程中，听取更多来自基层的“良言妙策”，凝聚群众智慧和力量，从而共同确立正确的规划目标和方案。如兴旺社区同驻共建理事会有成员会议惯例，每季度需要召开一次，会议召开3日前，规定必须将会议的时间、地点通知社区议事会成员，并在公开栏内对会议、召开的时间、地点、主要内容进行公示，以便征求居民和有关方面的意见，待每季度意见征集完毕后，再由主任、副主任协议确定议事内容。兴旺社区同驻共建理事会通过“阳光公示”的方法，让社区居民对本社区事务的方方面面都能有所了解，激发了每位居民对社区事务的责任心，让社区居民在参与讨论和提供意见过程中更加充满“底气”。

2.规划的利益导向

“共谋”作为行政规划的前期准备工作，是不同意见、建议、看法和思想的精彩碰撞，目的就是为了平衡各方的利益诉求，因此必须以公共利益为导向，形成大多数人都认同和满意的最佳行动方案。提起东孚镇寨后村的西山社，无人不知“猪圈变凉亭”的美丽缔造故事，长期恶臭难闻的猪圈得以华丽转身，成为闻名整个厦门的“和谐亭”，便是公共利益和私人利益相互博弈和协调的结果。对于猪农户主陈益兴来说，已经在西山社的“风水池”旁养猪六年多，虽然村庄的父老乡亲们多次要求其把猪圈迁移别处，但还是为了自身的经济利益，顶着压力继续经营着自己的猪圈养殖；而对于西山社的全体村民来说，40多头猪的污水随意排放到池塘，臭气熏天已经严重影响到周边民众日常的生活和健康。

2013年7月，村小组代表大会组织全体村民学习“美丽厦门”战略规划和海沧行动计划，向村民宣传了“美丽西山人人参与，美好环境家家受益”的理念，“共同缔造”理念头一次深入人心，激发了村民对西山的强烈认同感和责任感。抓住这个“千年等一回”的机会，村民再次提出拆掉猪圈，整改村庄村容村貌的意见和要求。8月27日中午，乡贤理事会组织村民代表、乡贤、老人等40多人到猪舍旁边开现场评议会，烈日当空，臭气熏天，村民你一言我一语，七嘴八舌，陈益兴本人作为村小组议事会成员，在大家的舆论压力下，他立马拍胸脯承诺主动拆除127.5平方米的猪舍，无偿让出来给村里建“古村水塘”，第二天就开始联系把未出栏的猪提前卖掉，自己动手拆除了猪舍，让公共利益得到最好的保护。猪圈的拆除是小事，却关系到西山社“美丽村居”的整体建设规划，群众“共谋”的理念与行动，带来了公共利益的胜利，铺开了共同缔造建设规划的蓝图。

3.利益的公私兼顾

现代社会是一个多元社会，不同的利益主体总会发生各种冲突，尤以公共利益和私人利益之间的冲突最为明显和突出。稳定和谐的社会秩序要求建立并有效激活各种利益博弈机制，促使市民社会、公民个人与国家机关之间展开公开博弈，从而实现权力与权利的最佳配置，最终寻求到一种良性的利益均衡状态[9]。海沧在对新型社会治理模式进行探索的道路上，为了保证美丽厦门的改造工作在和谐稳定的社会环境中开展，规划设计方案均力促公私利益得以兼顾，特别是在棘手的拆迁和搬迁工作上，如东孚镇山边村“山边印象”湿地公园的拆迁清除工作、廉政公园提升改造中胡火国老人老旧厨房的拆迁工作，以及洪塘村“洪福里”纳凉点废弃停车场的清理工作等，都在“共谋”的努力下很好地保全了公私利益，让缔造活动在和谐的气氛中得以顺利开展。

以“山边印象”湿地公园的拆迁工作为例，山变村缔造办在“共谋”理念的指导下，组织网格员、村民小组长、党员幸福义工在村里篮球场、榕树公园、廉政公园等村民聚集的地方，发放缔造活动意见征求表135 份；并召开村民意见征求会6场，介绍缔造规划情况，征求了约500人次村民代表意见，最终因地制宜提出了“印象山边·湿地公园”的建设计划。但在现场勘查的过程中发现，需要夷平和修整的土地上还有大片未成熟的水稻，若为了加快改造工程的速度毁坏这大片的农地，不仅让辛苦了一年的农民“白费劳动”，“心里感到惋惜和难过”，而且浪费粮食的做法也有悖中华民族勤俭节约的优良美德，在镇政府、村委会、乡贤理事会与群众的共同商讨后，决定推迟水稻田的动工日期，先把工作重点放在湿地公园的其他改造项目上，待水稻成熟收割后再启动水稻田的改造活动，做到既不浪费粮食又不耽误工程的进度，很好地兼顾了公私利益。

（三）提升规划认同，减少改造阻力

新中国成立以来，我国政府体制的形成和发展受到了多方面因素的影响，“这些因素共同作用的结果，使我国政府体制具有全能主义特征。”[10]在这种情况下，政府的触角伸到社会的各个角落，“强政府、弱社会”的现象让政府的职能过度膨胀，而社会在消极服从的过程中日渐萎缩。在长期政府独大的影响下，群众开始对公共事务漠不关心，对政府的工作也产生了不信任，容易对政府工作产生误会，对政府工作的开展和推进形成了一种无形的阻力。

1.规划阻力的存在

政府对于城市建设和改造的规划总是充满阻力的，不仅有观念形态方面的阻力，也有制度和机制的阻力；不仅有来自社会方面的阻力，还有来自政府自身的阻力，这都会对政府规划设计的创新性、科学性、严谨性产生一定程度的影响，而群众是否能参与其中、是否对政府工作感到满意更是起着关键性的作用。若要提高政府规划的执行力，让规划蓝图成为现实，政府就需要从改革自身的工作观念和工作方法出发，提高政府规划的群众满意度，争取获得社会公众的认同。

“美丽海沧”的缔造规划，因涉及多种利益的交织，面临着的可谓“重重阻力”，如果不从“共同”两字上下足功夫，很有可能导致形象工程。例如在东孚镇的三个试点村，规划改造的阻力尤为突出，因为在农民墨守成规思想的影响下，农民对共同缔造活动的理解和认同程度是渐进的，并不是所有农民都能马上接受改造方案，并且农民长期以来形成的生活习惯也不能马上得到调整。还有海沧街道改造规划中的拆迁任务，也面临着“钉子户问题”的阻力。因此，海沧政府在指导共同缔造工作时，采取了循序渐进的方式推进，以居民群众的需求和利益为根本，减少冲突和矛盾的发生，正确处理规划改造过程中的阻力。

2.倾听营造的认同

公众如果对与自己相关的城乡规划一无所知，他们或许会在内心有抵触的心理，近年来发生的与城乡规划有关的群体性上访、突发性事件便是例证，这些现象的发生与城乡规划的决策过程没有公开、没有充分考虑和吸收公众意见存在着紧密的联系。相反，当下政府如果能借助社会自治组织和多媒体平台，或者通过活动的开展，加强与社会公众的沟通，广泛听取民众意见，协调处理好城乡规划中的各种利益关系，就会从中获得群众的认同和支持。

西山社原来作为东孚镇寨后村一个不起眼的村小组，镇政府提出精细化“再加工”美化家园的提议，计划把农户房前屋后统一铺设鹅卵石花圃，这个提议得到了超过90％村民的支持，但也有部分村民持观望态度，因为他们认为在农村已经形成了自家种菜的习惯，若把自家空闲的土地让出来建成整齐划一的鹅卵石花圃，虽然使村庄美观整洁了，但自己却无法延续种菜的习惯了。村委会和乡贤理事会通过走访调查的形式，听取了不少农民的意见，了解到部分农民反对改造的内心想法，最后决定农民可以根据自己的需要和习惯，自行选择在鹅卵石花圃上种植花草还是青菜，这个决定满足了全村农民的需求，得到了全村农民的强烈认同。“我们不强求所有人都参加，不愿意的村民只要把房前屋后的环境整理干净就可以了。相信整个工程初见成效时，那些观望的村民看到好处后就会自愿加入。”寨后村党支部书记董振江信心满满地说道。海沧就是通过倾听“百姓声音”的方法和渠道，把群众的智慧融入共同缔造的谋划开展中，营造出新城区建设的认同感。

3.改造阻力的破解

海沧区政府在“美丽厦门·共同缔造”的规划决策过程中通过搭建平台、用心聆听、落实需求的工作方式，不仅成为向服务型政府转型的典范，推动了政府职能的转变、提升了政府的治理能力、完善了社会治理体制；而且在全区人民参与到城乡规划的过程中，民众感到自身权利和尊严得到了尊重，自己的参与权和表达权得到了保障，在内心获得满足感的同时，也对城乡的建设规划产生了较强的认同感，减少了缔造活动的具体规划实施过程中的阻力，促进了“美丽海沧·共同缔造”的和谐发展。

海沧区“共同缔造”在新阳街道、海沧街道和东孚镇试点取得成功后，获得了全区各地群众的积极响应，政府“放低姿态”与群众“共谋”区域发展大计的举动得到了全区居民的一致认同，破解了改造过程中遇到的阻力。如海虹社区绿苑小区推动的环境整治工程，首先在海虹社区“同心合议园”议事大厅举行群众合议，来自绿苑小区居民的东屿拆迁户村民代表、东坑村村民代表、物业代表、社区网格员、社区两委成员、区建设局工作人员等相关人员参加了议事，政府工作人员与居民共商共议，大家取得一致的意见，破解了环境整治工作的分歧阻力，使得一个“老大拖”的问题有了实质的推进。另外，社会互动组织作为政民沟通的桥梁，也在全区得到了推广组建，全区各地群众都想参与到城乡规划的讨论中，为家园的建设贡献自己的一份力量，民意为导向的“共谋”提升了建设规划的认同感，化作有效的“润滑剂”，破解了“美丽海沧”的改造阻力。