三　适应转型的整体方略：共同缔造

厦门市经历了社会管理的“艰难探索”，一定程度上改革了社会管理模式，打开了基层社区自治格局，扩充了社会公共服务，引领了居民志愿参与活动，带来社会组织和涉台事务的管理创新。虽然厦门在社会管理方面不断进行着相关探索，并取得了以上成效，但是也不难看出这些改革依然没有摆脱政府长期主导的习惯逻辑，依然是传统社会管理的“小修小补”，没能实现从社会管理到社会治理的跨越。2013年5月王蒙徽调任厦门市委书记，面临着经济转型和社会转型的双重压力，新一届领导班子经过深入调研、认真思考，认为必须从根本上转变现有的社会管理模式，从引导社会参与入手，实现政府与社会的良性互动，从而实现治理能力和治理体系的创新，破解“中等收入社会难题”。

（一）跳出路径依赖，“孕育”共同缔造

厦门市以往的社会管理探索，主要都是由政府牵头并主导的，社会是处于“被动”位置，居民更加难以参与，往往是“靠边站”，虽然会带来一定的成果，但是一般是短期的，难以长久运行。利用强大的财力投入，强制行政命令的注入，政府“一肩挑”的角色扮演，反映的其实就是厦门市过往社会管理改革的“路径依赖”。随着厦门的发展已经进入新的阶段，一方面正逢难得的发展机遇，另一方面又面临地位下降、岛内外不平衡、发展有待转型、交通压力巨大、生态保护脆弱等一系列严峻挑战，原有的发展模式难以为继，必须在转变方式中求发展，在深化改革中找出路，要在进一步深化和提升原有的发展战略基础上，作出新的战略规划，明确新的定位、新的目标、新的行动，更好地整合发展资源、增创发展优势、破解发展难题、加快转型发展、科学发展，突破原来社会管理的“框框”。为此，省委常委、市委书记王蒙徽领导下的厦门新一届领导班子广借民智，逐步打造《美丽厦门战略规划》（以下简称《规划》），以发展模式带动社会管理的创新，成就社会治理的改革。

改革的时间起点定在2013年5月17日，王蒙徽调任厦门后召开的第一次市委常委会上，要求市领导要开展调查研究，之后市领导围绕19个重点问题开展了为期一个半月的调研，提出了一系列对策和思路，为《规划》制定打下了良好基础，这也成了“共同缔造”探索实践的孕育理念。同时，成立了由本市有关部门同志组成、国内有关专家参与的起草组，从5月28日开始启动《规划》编制工作。在这一过程中，王蒙徽书记高度重视并亲自指导《规划》编制和试点的各项工作，组织市委先后召开了5次常委会、21次专题会议进行研究。重要的一次会议是在7月30日，市委召开了市各套班子领导和主要部门负责同志参加的“美丽厦门战略规划汇报会”，推动“共同缔造”理念在领导干部中形成共识。在8月10日，又召开了参加范围更大的“美丽厦门战略规划研讨会”，两院院士、清华大学教授吴良镛先生发来书面意见，12位国内著名专家学者在会上发表了意见。之后，修改形成了《战略规划》的征求意见稿发到市各套班子、人大代表、政协委员、民主党派、各级各部门和上级有关单位征求意见，并印制了近70万册的入户手册，发放到每家每户征求群众意见，“共同缔造”的理念也随之慢慢成形。

截至9月25日，《规划》共收集意见建议32000余条，其中由各区镇街和有关部门立即解决的29500余条，其余2500余条上报市里并梳理形成了1510条，厦门逐条进行研究，有1302条被吸纳进《战略规划》和配套编制的《三年行动计划方案及2014年工作计划》。党的十八届三中全会后，市领导又开展了16个重点课题的研究，结合贯彻全会精神提出了一系列对策建议，具化了“共同缔造”的理念。厦门对这些课题成果进行了研究吸纳，修改形成了《美丽厦门战略规划》讨论稿，提交12月6日召开的市委十一届六次全会讨论。根据党的十八届三中全会精神和省委九届十次、市委十一届六次全会精神，以及在市委全会讨论中大家提出的意见，厦门又进行了修改和完善，形成了新的讨论稿，提交12月21日召开的市人大会议审议，通过之后全面实施。

可以说，《规划》是关于厦门发展的全面的战略规划，包括了经济、政治、文化、社会、生态文明等“五位一体”各方面的内容，是“共同缔造”理念孕育的母体，聚合了群众的需求与建议，突破了传统政府主导管理改革的路径依赖。其中的三大发展战略、十大行动计划包括了产业发展、城市建设、社会治理等方方面面的内容，每一项都展现出共同缔造实践活动可开展的领域。《规划》的编制是在新形势新阶段贯彻新精神、破解新问题、顺应新期待的一个非常必要的举措。而实现这一“美丽”目标的方式和保障就是“共同缔造”。

虽然厦门在服务型政府建设等方面走在了全国的前列，在社会管理领域也不断尝试创新，但是为什么还有类似“陈水总纵火事件”类似的公共危机性事件发生。政府在投入了大量的人力、物力、财力之后，却未能如期收获群众的满意、赞美，反而是质疑、抱怨甚至对立情绪。究其原因还在于政府始终未能摆脱传统社会管理方式的路径依赖，父爱主义、命令主义的政府执政方式无法真正走近群众，反而引发群众的不满。为此，厦门市“痛定思痛”，决心摆脱传统路径依赖，以社会治理的角度反思传统社会管理模式，把“美丽厦门”的建设与社会共同参与结合起来，创造性地提出“美丽厦门·共同缔造”探索理念。

“共同缔造”包含的深意是丰富的。一方面，它有助于深入贯彻党的十八大重大战略部署和习近平总书记关于中国梦等系列重要讲话精神，坚持以人为本的发展理念，并以《规划》为引领，开展社会治理创新的探索。共同缔造的具体内涵，是以群众参与为核心，以培育精神为根本，以奖励优秀为动力，以项目活动为载体，以分类统筹为手段，着力共谋共建共管共评共享，统筹推进经济、政治、文化、社会、生态文明建设，实现让发展惠及群众、让生态促进经济、让服务覆盖城乡、让参与铸就和谐、让城市更加美丽。

另一方面，“共同缔造”既是实施战略规划、推进美丽厦门建设的方法，重点是通过共同缔造，发动群众参与，凝聚大家的力量，加快推进美丽厦门建设；又是战略规划中的一个重要任务，也就是社会建设的任务。“美丽厦门·共同缔造”重点是社会建设，就是围绕“共同”这一核心，践行党的群众路线，发动群众主动参与，发挥群众主体作用，创新社会治理机制、提升社会治理能力，搞好社会建设。要让群众参与，就是要从大家能够参与的房前屋后的、身边的小事实事做起。归根结底，“共同缔造”就是新形势下社会治理的创新，完全打破了政府主导改革的“路径依赖”，是政府与社会互动共治模式的有益探索。

（二）顶层设计护航，“夯实”共同缔造

“美丽厦门·共同缔造”的提出是一场社会治理的改革，是方法的革新，更是理念的革新。无论是干部官员还是社会群众都需要理解认知的过程，因此在“共同缔造”实际开展前，政府必须做好充分的顶层设计，以保障共同缔造工作的顺利开展，落实到“治理惠民”的归宿。

一是凝聚共识基础。在《规划》的编制过程中，厦门市广泛征求各方意见，同时通过开展形式多样的宣传，凝聚社会共识，树立共同缔造理念；在此基础上，分类明确可操作的工作路径，确定通过试点方式逐步开展改革，确定政策保障措施，并通过制定政府文件进行确定，指导全市推广，进一步凝聚共识。

二是设置机构保障。确定改革后，由厦门市牵头组建起市、区、镇（街）、村（居）各级牵头协调机构，建立市筹划、区统筹、镇（街）组织、村（居）为主负责实施的工作体系。市委、市政府成立领导小组，全面领导共同缔造行动的开展。市、区两级分别设立“美丽厦门·共同缔造办公室”，下设项目、宣传、督查、保障、综合五个工作组，负责具体日常事务，并抓好“以奖代补”项目辅导。镇（街）缔造办由若干工作人员专门承担，由驻村干部、站所负责人、两代表一委员等组成评定委员会。村（居）缔造办由村（居）党组织书记、村（居）主任、镇（街）指导员等组成，直接负责项目活动的具体实施。

三是探索群众参与机制。群众参与是“共同缔造”的核心，因此需要搭建公众参与的信息化平台，拓展市民评审团、市民调查、公众论坛等公众参与形式，广泛听取、充分吸纳各方面建议和意见，充分调动全社会智慧和力量。通过宣传培训、“以奖代补”项目带动等措施探索建立群众参与激励机制。同时以深入开展群众路线教育实践活动为契机，着力转变干部作风，密切联系群众，提升工作效能，夯实基层基础，为建设“美丽厦门”提供坚强的组织保障和干部、人才支持。

四是统筹各类资源。发扬特区解放思想、改革创新精神，着力先行先试，以转变发展方式、理顺政府职能、创新社会治理、改善公共服务为重点，创新工作的理念思路、工作机制和手段举措，统筹发挥群众主体作用与部门规划、协调、服务职能，整合并有效利用各种资源。在广泛征求群众需求和意愿的基础上，逐阶段推进一批项目和群众性活动统筹项目活动；把各级各部门专项资金集中安排、统筹使用，并吸引社会资本参与项目建设和经营管理，统筹资金资源；发挥专家、职能部门、基层干部、社区群众作用，统筹人才资源；集中宣传、集中部署、集中培训、集中评议、集中发动群众等，统筹服务资源。

五是培训示范。以市、区委党校为主阵地，以培训干部、社区工作者为重点，分级开展专题培训。市委党校、市“缔造办”主要负责对各区、镇（街）、市直部门工作人员和“以奖代补”项目活动辅导员进行专题培训；区委党校主要负责对区直部门“以奖代补”项目活动辅导员、村（居）干部进行培训。创新培训方式，把课堂教学、现场观摩、自编教材等相结合，增强培训的针对性和实效性。

（三）旨在政民融合，“培育”共同缔造

“中等收入社会难题”的一个重要表现就是信任问题，即政府面临群众的信任危机，干部与群众存在隔阂，国家与社会呈现分离。“你们政府”与“我们群众”是互相脱离甚至对立的两个群体，难以融合形成合力，群众参与社会治理也就无从谈起。从“美丽厦门”战略提出的那一刻起，有一个词便与它形影不离——“共同”，即要破解对立局面，实现由“你我”到“我们”的转变。“共同”缔造美丽厦门，其中的“共同”，正是厦门打造“美丽厦门”试图努力强化的城市发展思路。王蒙徽在调研时强调，“美丽厦门的基础在社区，核心是共同”。即社会治理改革的基本单位是社区，而核心的目标是“共同”背后的社会融合。

对于“核心在共同”的内涵的理解，首先在“共同”目标上，改革是为了厦门市民、为普通老百姓打造更好的家，而不是政府的政绩工程，需要大家一起形成共识。其次，在“共同”参与上，要让广大市民参与进来，共同参与城市管理、参与社区治理。再次，在“共同”创建上，要把有限的资源、有限的人力、有限的物力拧成一股绳，以政府力量结合群众的参与，共同创建文明城市。不管是美丽厦门，还是文明厦门，都不是某一个人的厦门，是全体厦门人民的厦门；建设都是要为了厦门，不是为了谁和谁的脸面，更不是为了某些领导的政绩。

要实现“共同”，即实现“你我”的融合，前提是要有“共识”。传统政府管理方式下，在事关一座城市未来的重大决策上，往往是某领导或某部门的“一言堂”，领导想怎样建，财政就把大笔的钞票撒向那里。长久下来，群众渐渐失去对城市发展的关注与兴趣，政府与群众的隔阂不断加大。但美丽厦门不搞“一言堂”，而要发动一场“共同”的参与以凝聚共识，即征求广大市民的意见，让广大市民从不同层面、不同渠道了解，全民参与。“一言堂、一支笔、一张纸”的决策方式，久为世人诟病。美丽厦门要坚守的“共同”，必然要在畅通民意、倾听民意、提升市民参与度等方面寻求新突破；在重大决策路径上，必然要让百姓看到更多“群言堂”、“众言堂”，而非“一言堂”。

可以说，“共同缔造”既是认识论，又是方法论。在认识论上，就是要践行党的群众路线，发挥群众主体作用，从突出强调为了群众，转向更多地依靠群众，变政府唱主角为群众唱主角，变为民做主为由民做主，解决群众和政府之间的“信任问题”；从单向的管理，转向多元的治理，使政府从“包办人”变成引导者、参与者，解决群众的“参与问题”；从单纯的为群众服务、给群众利益，转向激发群众参与、凝聚群众共识、培育群众精神，改变群众只讲权利和福利、忽视义务和责任的现象，解决群众的“社会责任问题”。而在方法论上，就是要以群众参与为核心，以培育精神为根本，以奖励优秀为动力，以项目活动为载体，以分类统筹为手段，从群众身边的小事做起，从与老百姓生产生活息息相关的项目做起，从房前屋后的实事做起，发动群众共办好事实事、共推改革发展，做到决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享，实现群众共治共享。

坚持共同缔造，需要充分发挥群众的积极性、主动性、创造性，让人民群众更多更公平地共享发展成果。《规划》强调要践行党的群众路线，充分相信群众，紧紧依靠群众，发挥群众的主体作用，凝聚强大力量，推进美丽厦门建设；同时，要加快推进社会管理向社会治理的转变，在激发群众热情、发动群众参与中塑造群众精神，努力实现让发展惠及群众、让生态促进经济、让服务覆盖城乡、让参与铸就和谐、让城市更加美丽。

共识的凝聚、共建共管的开展最终都要通过“共享”来检验。“不为里子，只为面子”的建设，最终不仅容易变成一种新的形式主义，市民共享更可能成为一纸空话。为此，王蒙徽承诺，美丽厦门决不搞这样的劳民伤财，而要首先办一批群众最关注、需求最迫切的实事、小事，让群众看见成效；要围绕人的需求设计、建设厦门，让市民与城市共成长。也唯有如此，美丽厦门才能共谋共建共管，最后共享共赢。

（四）以点带面突破，共同缔造“开花”

厦门市在编制《规划》的同时，从2013年7月初开始，选择在岛内的思明区和岛外的海沧区开展了共同缔造社会治理探索实践的试点，以此作为践行党的群众路线的重要载体、探索社会治理体系和社会治理能力现代化的有益尝试。两个区按照“核心在共同，基础在社区，关键在激发群众参与、凝聚群众共识、塑造群众精神，根本在让群众满意、让群众幸福”的要求，分别选择了若干不同类型的社区，包括城市新社区、城市老旧社区、外来人口集中社区、村改居社区、农村社区等各种类型，开展了共同缔造试点工作。在试点中，他们努力树立依靠群众共治共享理念，积极探索激发群众共治共享方法，大胆创新共治共享的社会治理机制，取得了初步效果：办了一批与群众密切相关的实事好事，改善了社区的环境和品质；促进了居民的融合，增强了居民对社区、对厦门的认同感和归属感；培育了居民的参与意识、责任意识和义务观念；密切了群众和政府关系，转变了政府角色和干部作风，有效凝聚了社会治理的合力；干部的群众意识得到进一步增强，老百姓的满意度、幸福感得到较大提升。试点工作也创造了思明区的曾厝垵文创村和小学社区、海沧区的兴旺社区和西山社区等不同类型社区各具特色的新经验。经过5个月的改革，思明区与海沧区的试点实践赢得了专家学者与中央部门和省委的一致好评，大家均认为“美丽厦门·共同缔造”与党的十八届三中全会精神高度契合，与中央关于深化社会体制改革的方向高度一致，与广大社区居民的最直接、最关心、最现实的利益需求高度吻合，对于贯彻党的十八届三中全会精神、全面推动社区治理体制创新具有引领意义。

一是从着重强调为了群众，转向更多地依靠群众，变政府唱主角为群众唱主角。在共同缔造中，政府发挥引导作用，群众发挥主体作用，从为民做主变成由民做主，主意大家拿、办法大家想、事情大家做，改变过去存在的政府主动、群众不动，政府插手、群众甩手，政府积极、群众消极，政府拍脑袋、群众摇脑袋的局面，解决了群众和政府之间的“信任问题”。

二是从单向的管理，转向多元的治理，使政府从“包办人”变成引导者、参与者。在共同缔造中，政府改变过去大包大揽的工作方式，通过搭平台、建载体、给资源、立机制，让群众知情有渠道、参与有平台、监督有手段、当家有方法，激活了群众和社会的力量，凝聚了社会参与的共识，构建了社会治理的新理念，形成了各方齐参与的局面，解决了群众的“参与问题”。

三是从单纯的为群众服务、给群众利益，转向凝聚群众共识、培育群众精神。在共同缔造中，大家为了改善社区环境或建设公共项目，主动投工投劳、出钱出力、认捐认养，改变了一些群众只讲权利和福利、忽视义务和责任的现象，形成了良好的风气和共同的精神，解决了群众的“社会责任问题”。

海沧区与思明区在共同缔造试点探索中取得了丰硕的成果。2013年12月5日市领导对“共同缔造”两个试点区海沧区和思明区进行现场考察，总结试点成果，受到社会媒体、群众、专家学者的一致好评，并带动“共同缔造”研究探索“热潮”。随后，厦门市委召开市委十一届六次全会，与会代表进一步讨论了《美丽厦门战略规划》，为下一步“共同缔造”的全面铺开做规划准备。王蒙徽在会上指出：“全面深化改革是厦门经济特区的核心使命，建设美丽厦门是实现科学发展的战略抉择，全面深化改革是建设美丽厦门的必由之路。”会议确定自2014年起全面实施美丽厦门战略规划，开展“共同缔造”改革。总的来说，“美丽厦门·共同缔造”，是践行群众路线教育的生动写照，是凝聚力量建设美丽厦门的重要途径，是实现城市治理体系和治理能力现代化的创新实践，它让这座城市正释放出越来越多的美丽“正能量”。

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[1]《2014年厦门市政府工作报告》。

[2]陶希东：《中国特大城市社会治理模式及机制重建策略》，《社会科学》，2010年第11期。

[3]岳世平：《厦门经济特区实现社会管理创新面临的挑战及对策建议》，《厦门特区党校学报》，2012年第2期。

[4]陶希东：《中国特大城市社会治理模式及机制重建策略》，《社会科学》，2010年第11期。

[5]陈振明等：《厦门综改区社会管理创新的实践及其特色》，《东南学术》，2013年第4期。

[6]陈振明等：《厦门综改区社会管理创新的实践及其特色》，《东南学术》，2013年第4期。