大力实施创新引领战略破解创新体制机制难题（代前言）

党的十九大报告提出：“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。”近年来，党和国家对贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念作了全面系统部署，把创新摆在国家发展全局的核心位置，发挥科技创新在全面创新中的引领作用，形成了“创新是引领发展的第一动力”的实践链条和逻辑体系。湖南省第十一次党代会提出“实施创新引领、开放崛起战略”，这是推进湖南供给侧结构性改革、推动发展动能转换、实现转型升级的重要内生动力，也是重塑经济空间、厚植发展优势、奋力走在中部崛起前列，实现“五个强省”建设的重要着力点。长株潭区域作为湖南经济发展的排头兵和核心区，破解其现存的难题及疏浚相关阻滞障碍，提升其自主创新能力与绩效，激发科技创新要素活力，关键在于从体制机制层面实现改革创新，这是推进国家自主创新示范区建设的重要着力点，亦是国家治理体系现代化在区域创新领域的重要体现。

一 基本现状

近年来，长株潭区域科技创新取得了丰硕成果，重大创新成果引领产业高端化发展，取得了整列装载永磁牵引系统列车、可变径硬岩隧道掘进机、深海采矿设备、超级杂交水稻、异种胰岛移植技术等一批重大科技成果。中信湘雅生殖与遗传专科医院诞生了世界上首批经全基因测序出生的试管婴儿、中国首例“无癌宝宝”，建立国内第一株人类胚胎干细胞系，成为世界上最大的胚胎干细胞库。新增3家国家级科技企业孵化器、30家国家级众创空间和26家国家级“星创天地”。长株潭区域在科技体制机制改革上进行了诸多有益尝试，早在2014年，湖南省科技厅就印发了《湖南省科学技术厅深化科技体制改革推进创新型湖南建设的实施意见》和相关配套政策，在探索院所转制和军民融合创新、资金管理、科技项目管理、财政资金投入等方面“先行先试”。

一是探索院所转制和军民融合创新。依托科研所转制内生培育出中联重科、南车时代、海利化工、隆平高科、红太阳光电等一批具有国际竞争力的高新技术企业。中联重科在20年间实现了从研究院到国有企业、股份制公司、全球化公司的“三级跳”，开始向混合所有制经济迈进。据统计，长株潭区域72家科研机构（其中中央驻湘单位20家），目前已有39家转制为企业（其中中央驻湘单位18家）。2013年，39家科研院所转制企业中已有1家主营业务收入过900亿元、1家过140亿元、5家过10亿元。院所转制企业成为产出成果与成果转化的重要力量。近五年，转制企业取得应用类科技成果3850项、转化成果2690项，产生专利4160项、应用专利2430项，制定国家标准150个，研发形成重点新产品1600个。近五年转制企业高新技术产品产值年均增速达35%以上，专利申请和授权量年均增速超过40%。积极探索军民融合发展模式。2012年，省政府依托国防科技大学创立湖南省军民融合协同创新研究院，建设军民融合科技创新产业园，设立军民融合创新科技产业基金。株洲依托中航动力机械研究所和中国南方航空工业集团建设军民融合产业基地，建设了南方宇航非航产业园、中航湖南通用航空发动机产业园、山河智能通用航空产业园等军民融合产业园。

二是改革科技创新资金管理制度。为了更好地为科研人员“松绑”，激励科研人员，省委办公厅、省人民政府办公厅联合印发《关于完善省级科研项目资金管理激发创新活力的若干政策措施》，通过深化改革和创新科研经费使用与管理方式，加大简政放权和激励力度，通过“放管服”，做好“加法与减法”，破解科研项目资金管理难题，增强了科研人员的成就感和获得感。为科研人员潜心研究创造了良好的制度环境，有利于多出成果、多出人才，有利于进一步提升财政科技资金使用效益。扩大科研单位资金管理自主权。把科研项目资金支出权限下放，通过扩大预算编制和调剂自主权、简化经费报销程序、改进项目资金结算方式让科研项目承担单位及负责人拥有更多的资金支配权、调剂权和使用权。进一步规范管理，提高科研资金使用效率。通过强化项目承担单位的职责、强化项目主管部门职责、强化资金使用绩效评价来确保权力下放安全。

三是创新科技规划项目管理方式。首先是整合科技规划项目。湖南省原来共有大大小小41类科技计划（专项、基金等），分属于不同部门和层次，为了发挥“握指成拳”的效益，41类科技计划被优化整合成5个类别。其中，省重点研发计划以产业链串起创新链，围绕创新链完善资金链和人才链，所有项目均落于产业转型升级和民生科技发展。其次是创新项目管理方式。开展网上常年征集技术创新难题和各类科技计划项目，定期或不定期评审，建立技术需求库和备选项目库。面向企业技术需求编制项目指南，吸纳企业参与重大项目顶层设计和项目评审，鼓励和支持省级以上产业技术创新战略联盟牵头根据产业链部署创新链，集成技术创新体系，参与重大项目和平台建设。实行计划项目和经费全过程痕迹化管理，建立各类科技计划项目的绩效评估、动态调整、项目终止和考核问责机制。再次是实行科技项目公告制。对所有立项和结题验收进行网上公示，提高了科技项目的透明度，有利于实施过程管理与监控，督促项目按计划推进。

四是完善财政资金投入机制。改革财政科技资金投入方式。对基础性、前沿性、战略性、公益性、共性技术类项目，主要实行前资助方式支持；对科技成果工程化产业化项目、科技创新平台的建设等，主要实行后补助方式支持；对科技公共服务平台、科技中介服务机构，主要实行政府购买服务方式支持。加大财政科技资金统筹使用力度。在省科技厅部门预算管理的科技专项资金中，集中70%以上资金，用于支持重大科技攻关和成果转化项目、重大科技创新平台和优秀创新团队的建设。改革科技专项资金统筹配置方式，每年选择4—6条重点产业链部署创新链，实行技术创新体系集成支持机制，采取竞争择优、公开招投标等形式确定承担单位，建立健全会商机制，加强与有关部门、市州和高校、科研院所对科技创新资源的统筹协调，着力突破产业发展各环节的共性关键技术，实现项目、人才、基地平台和产业的结合。改革省自然科学基金分配方式。开展高校服务科技创新创业绩效考评，鼓励高校组织科技人才服务科技创新创业。从2015年起，省自然科学基金每年安排不低于50％的资金分配给创新创业绩效考评结果前七名的高校，主要面向省重点产业发展前沿的知识创新、技术创新需求，对服务产业成效明显的杰出人才和创新团队给予滚动支持。

二 主要问题

当前，长株潭区域科技创新体制机制改革仍然存在问题，企业创新主体地位尚未完全确立、创新资源共享机制不健全、协同创新机制没有完全建立、投融资机制不健全、科技人才激励评价机制不完善等制约了科技创新能力的培养和发挥。

企业创新主体地位尚未完全确立。在市场经济条件下创新的主体是企业（企业家），还包括政府以及非政府组织，考察企业是不是发挥了主体作用，就是要看企业是不是成为研发投入的主体，是不是成为创新活动的主体，是不是成为创新成果转化、应用的主体。创新驱动就是要让企业家在广阔的市场中去探索、去试验，去把自己的创意变成实实在在的产品，然后获得经济效益。政府退出市场，回归到能够发挥自己比较优势的领域，在创新驱动发展阶段，政府的职责就是创造良好的创新环境和竞争环境，但就目前来看，政府在推进科技创新过程中依然发挥着主导作用，从科研立项到成果转化政府管得依旧很多。从企业主体来看，研发方面，三一重工股份有限公司营业收入的5.18%作为研发投入，山河智能装备股份有限公司将销售收入的6%投入研发，中联重科股份有限公司将年收入的5%用于研发，中国铁建集团将营业额的6.3%投入科研。这些大型企业的研发投入虽然高于全国平均水平，但是众多中小企业的研发投入还很低，还有很大一部分企业没有专利和自主知识产权，科技创新依然要靠政府推动和财政资金支持，企业的主体地位没有完全确立。

创新资源共享机制不健全。长株潭区域虽然出台了财政投入、项目资金管理、人才发展、税收优惠等方面的激励政策，但是强调竞争的结果是忽略了共享，缺乏与科技创新体制机制改革相配套的共享法制保障，导致创新资源分散在多个部门，科技、发改、经信委、教育、科协、卫生、农业、人社等部门都有科技计划。长株潭区域有省级以上科技创新平台200多家，其中23家国家级工程（技术）研究中心、重点实验室绝大多数落户在长株潭地区，在长株潭高新区拥有国家级生产力促进中心及企业孵化器13家，占到全省总量的70%，长株潭三市专利申请量和授权量分别占全省的61%和65%，6家高新区共实现高新技术增加值2134.06亿元，占全省总量的31.1%，与其他市州共享较少、辐射小。政府投入高校、科研院所、大型国企的科技资源，由于缺乏共享的法制规定，各类创新资源为某些部门、单位甚至课题组所有，社会共享程度低，这些创新资源“马太效应”的负面影响日益凸显，造成新的发展失衡，区域差距扩大不利于整个创新型湖南的实现。

协同创新机制没有完全建立。政府部门间的面向创新的统筹协调机制缺失，在创新活动组织、创新资源配置和创新制度供给等方面缺乏有效的宏观调控和战略协同机制。缺乏区域协同创新机制。湖南省科技创新资源绝大多数集中在长株潭核心城区，长沙、株洲、湘潭三市以占全省1/7的面积、1/3的人口，集聚了全省70%以上的科研机构、70%以上的创业创新平台、60%以上的高新技术企业，创造了全省70%的科技成果，缺乏区域协同长效机制导致其他区域创新资源缺乏和不均。产业协同机制不完善。在装备制造、轨道交通、新材料、生物医药、矿山运输与设备等领域，与其他产业的协同创新力度还有待增强。部门协同创新机制不健全。除了科技厅（局）外，发改委、经信委、教育、科协、卫生、农业、人社等市级相关部门均拥有财政科技经费，设有相对独立的科技计划。由于部门的条块分割，缺乏有效的统筹及战略协同，导致部分科技政策难以落实到位，有限的科技经费分散，资金投入强度不够、重复投入和缺乏有效管理现象突出，部门统筹推进科技创新的合力并未完全形成。此外各县市区之间的协调发展机制没有建立，以体制机制创新有效整合创新资源和空间资源，构筑良性互动多方共赢格局的局面还没有形成。

多元投融资机制不健全。尽管长株潭区域科技金融工作不断创新，投融资机构绝大多数位于长沙、株洲、湘潭的高新区，但对周边地区企业的辐射作用有限。从现实来看，多元化的投融资体系仍没有有效建立，财政资金的杠杆效应难以有效发挥，距离实现创新驱动转型发展的要求还有一定距离。主要体现在：一是融资体系对前端和早期科技企业发展支持力度不够。天使投资尚处于起步阶段，科技企业融资担保机制不畅、效率不高，制约了科技型中小企业成长。二是科技创新投资补偿机制没有充分调动创新投资者的积极性。科技创新有风险、投入高，由于科技风险评估机构缺失，风险投资补偿回报机制尚未建立在一定程度上影响了民间资本主动参与的意愿。三是科技金融创新力度不够，缺乏整体性的制度创新，没有形成系统的科技金融体系。

科技人才激励评价机制不完善。人才是创新发展的根本。从长株潭区域创新型人才的开发机制建设方面看，政府引导、市场配置和企业自主的人才开发机制尚未真正建立。一是表现在人才分布的失衡。大量的高端研发人才分布在长株潭区域的高校、科研机构，很多重大专项也都集中在高校、科研院所的学术带头人手里，没有形成有利于创新型人才集聚企业的引导机制，除少数大型企业拥有自己专门的研发部门外，大部分企业科研人才缺乏，导致科技创新人才配置错位，需要科技成果转化的企业往往缺乏创新型人才，高校和科研院所有丰富的人才资源却很少进行成果转化。二是表现在人才激励措施不到位。企业靠“事业”留人的机制没有建立，股权、期权激励等在大部分企业难以真正落实到位，基于创新能力提高和创新成果转化的人才激励引导机制还没有形成。三是表现在高校人才评价体系导向偏失。目前高校人才评价机制仍侧重课题经费数、纵向课题数（国家社科/自科基金项目最有分量）、高级别论文数、专利数、获奖成果数的考核，对横向课题以及成果转化的经济效益、社会效益重视不够，使得科技评价导向与市场需求导向错轨甚至脱轨，使科研变成了短期和利益驱动的任务，失去了科技成果转化的动力。

三 对策探讨

推进科技创新，必须与科技体制机制创新“两个轮子”一起转，才能走得稳走得远。科技计划管理改革是科技体制改革的突破口，就是要改变科技管理“碎片化”、科技资源“不聚焦”等现象，完善制度体系，做好机制设计，激发企业创新潜能，推进科研与经济发展的深度融合，使长株潭区域科技创新实现跨越式发展。

1.管理创新：激发企业创新潜能。激发企业创新潜能需要做好规划，引导合适的人干合适的事，政府不能代替政府成为科技创新的主体。一是推动科技创新规划管理改革。要通过系统的配套政策完善科技创新环境，让企业走向科技创新的前台，成为科技创新的中流砥柱。要围绕创新型湖南建设和科技强省实施及意见和“十三五”科技规划制定责任分工方案，协同发改委、财政、编办、人社、财税、国土、房管、金融保险等部门，出台相应的配套细则和具体措施，并加强对政策协调配套、政策执行情况、规划实施情况进行动态监控、全过程质量管理、多元评估。根据湖南省科技创新基础对《湖南省科学技术奖励办法》及《实施细则》进行修订，对厅属各单位进行全面改革，厘清职能，整合分散在各单位的创新资源，通过管理创新理顺各主体间关系，激发企业创新潜能。二是深化科研院所转企改制。以产权为纽带加快建立现代企业制度，以经济效益和社会效益为导向，深化科研开发与管理体制。加强转制院所创新能力建设，建设一批产业共性技术创新基地。探索实施多种方式的股权和分红等市场化激励机制。三是推动军民融合发展改革。加强军民两用技术联合攻关，扩大民间科研机构和科技型企业对军用技术研发的承接范围。推进军民标准深度合作，建立有机衔接、军民兼容的标准体系。立足航空、航天、特种材料、工程机械等领域，对接国家重大军工项目布局，加快建设军民融合特色产业园。积极推进“民参军”，创新军地供应采购合作机制，建立“民参军”市场进入服务体系，提高军用技术民用化转化能力。

2.动力挖掘：健全科技成果转化机制。促进科技成果转化的关键就是要有持续转化的动力，要开展高等院校、科研机构科技成果处置权管理改革。落实高等院校、科研机构科技成果转化所获收益可按不少于70%比例的政策。探索市场化的科技成果定价机制，鼓励高等院校、科研机构建立技术转移专门机构，鼓励设立技术转移经纪人岗位。一是建立知识产权保护与转移交易制度。努力保护现有知识产权，要运用法律、经济和行政手段，在科技、经济、文化工作等日常工作中，加强对相关知识产权的保护力度，打击“投机倒把”行为，保护知识产权所有者的合法利益，维护良好的竞争环境。同时要适时转让或许可他人实施相关专利产权，进一步规范专利产权转让交易市场，营造一个健康有活力的知识产权交易市场环境，通过引进他人的专利技术进行成果转化或消化吸收再创新，获得发展空间。二是深化科技成果转移转化收入分配和激励制度。严格执行《关于完善省级科研项目资金管理激发创新活力的若干政策措施》和《湖南省科学技术厅深化科技体制改革推进创新型湖南建设的实施意见》，加快下放科技成果使用、收益和处置权，提高科研人员成果转化收益比例和税收优惠。加大科研人员股权激励力度，鼓励各类企业通过股权、期权、分红等激励方式，调动科研人员创新积极性。三是健全科技创新风险分担机制。为了降低风险和减少损失，在进行创新的过程中，政府要积极引导，加大政策支持力度，引导或建立多类型的风险专项基金，完善风险补偿机制，商业银行、投资基金进行风险分摊，帮助中小企业降低科技创新成果转化风险。

3.协同共创：完善协同创新机制。实现“创新引领”战略急需实施跨部门、跨行业、跨学科的“大兵团”协同创新，调动政府、企业和科研院所等多方力量和资源，提升创新效率。一是完善区域协同创新机制。立足长株潭区域内资源禀赋、产业基础、发展水平的不同实际，坚持分类指导、分类实施，有针对性地配置科技资源，将长株潭区域与其他市州和其他省份的创新要素优化组合，同时引导省内的创新型企业与国内发达地区、发达国家相关行业进行协同创新，建立跨区域创新驱动发展机制。二是完善产业协同创新机制。将创新要素和能力由单一环节引向产业整链、由单一产业引向产业集群、由单一业态引向关联业态，形成全方位、广覆盖、宽领域、多层次的立体式创新模式，增强创新的整体效应。优先支持大企业牵头重大产业技术攻关项目，带动配套的中小企业开展创新，通过新工艺改造传统企业，促使传统产业转型升级。同时推动业态创新，促进新兴企业与其他相关产业有机结合，催生一批新业态、新企业，形成新的经济增长点。三是完善部门协同创新机制。属于全省范围内的协同，就需要从省级层面形成高规格的议事协调机构（如成立湖南省科技创新委员会），统筹协调各市（州）、各省直部门的资源；需要在同一市州里面协同的，就需要组建市级协同议事管理机构，并做好与省级议事协调机构的有效对接。同时抓住县域科技创新这一薄弱环节，建立省、市、县三级协同创新机制，增强县域科技创新服务和创新能力；加强院校与科研院所之间的协同，通过院校之间的协同加强科研攻关实力；加强校企协同。大学的专业强项可以通过校企协同迅速转化为急需工业产品，实现科技成果的转化和双赢。

4.资金保障：健全多元投融资机制。一个完善的科技创新投融资平台可推动科技资源与金融资源有效衔接，要以金融企业为主体，充分发挥资本市场对创新创业的支持作用，促进科技金融结合。一是制定金融支持长株潭区域科技创新行动方案。明确金融支持科技创新的导向目录，出台鼓励创业投资发展的激励政策，合理规划各类金融机构的角色定位，建立既相互竞争又互有协同的金融格局。二是推进科技金融服务体系建设。推动形成包括银行贷款、企业上市、发行债券、信用担保和再担保、创业投资、股权基金、小额贷款公司等在内的中小企业融资服务体系。三是合理布局与发展科技金融专营机构。充分发挥开发性、政策性金融机构大额、中长期高能资金的杠杆及引导作用，形成以开发性、政策性金融机构为主，商业性金融机构为补充的金融支持体系。四是完善银政企多方合作机制。建立科技管理部门与银行的合作机制，鼓励银行加大对科技型企业及企业创新活动的信贷投放力度，还要推进科技担保体系建设，促使有科研成果没有转化资金者能够通过担保获得转化贷款或获得资助，实现创新成果产业化。五是积极推进科技型企业融资方式的创新。充分发挥财政资金的引导和杠杆撬动功能。扩大科技贷款贴息、科技保险补贴覆盖面。建立财政资金牵头、多种资本参与的支持科技创新的专项基金和支持科技型中小企业融资的专项担保机构。设立支持科技创新型中小企业专项保证基金和实施财政科技投入后补助制度，解决创新型中小企业资金问题。

5.人才支撑：完善人才考核评价与激励机制。一是推进高校和科研院所面向区域经济建设的考核评价体系建设。要加强以应用和产业化为导向的评价考核，逐步引导高校在现有评价体系中增加专利、技术转让、成果产业化等职称评定要素的比重，将产学研合作情况作为评价高校和科研院所科技工作成绩的重要依据，将其作为项目立项和验收、职称评定、工资待遇增长的重要评价标准，引导高校、科研院所将科技创新的指导思想从“以出成果为目的”转变为“以解决问题为目的”，促使高校和科研院所将锁在柜子里的科研成果和发明专利实现商业化、市场化。二是推进高校科研考核激励机制分类改革。对于高校教师分类、分工进行分类改革，比如按照教学型教师、研究型教师、教学科研综合型教师进行分类，其工作职责和方向各有侧重。研究型的教师也因从事基础研究和应用研究而进行不同标准的考核，不能因为要实现科技成果转化而忽视基础学科的发展。同时，对不同类型学科的教师，也应该建立不同类型的评价体系，相应设立不同的评价指标。三是建立多元利益分配机制。除了科研成果经费和竞赛获奖外，也要对科技成果转化者进行奖励，严格落实湖南“两个70%”的激励政策，鼓励企业通过股权、期权、分红、奖励等方式激励科技人才，通过多种利益分配激励创新人才将创新成果做强做优并实现转化。

正值项目研究过程中，长株潭国家自主创新示范区被国务院批复为国家级自主创新示范区。破解长株潭区域自主创新难题和相关阻滞障碍，提升其自主创新能力与绩效，关键在于从体制机制层面实现改革创新。作为中国中部首个以城市群为基本单元的国家自主创新示范区，长株潭国家自主创新示范区如何按照具有全球影响力的“一带一部”创新创业中心的战略目标，如何坚持“创新驱动、产业集聚、军民融合、协同发展”的总体思路，促进自主创新能力和产业竞争力的提升，更是值得进一步研究的理论与实践课题。就长株潭区域自身而言，其在地理区位、创新资源、创新成果数量等方面有着较为明显的优势，然而亦面临着创新能力薄弱、创新动力不足、创新成果质量较低、创新需求供给滞后等困境。建立符合市场经济和创新运动规律的长株潭区域自主创新体系，需要从深化现代企业改革、推动科技体制创新、提升科研院所创新水平、实现政府职能及公共政策创新等多维度着手，不仅要在微观上激发科技人才的创新积极性，而且要在中观层面创新企业主体培育机制，更要从宏观上强化自主创新的市场导向及政策保障。