二 天津市雾霾治理的成效与挑战

（一）雾霾成因分析

1.天津市大气污染现状

2015年天津市环境质量进一步改善（见图2-11）。环境空气质量达标天数为220天，同比增加45天，全年PM2.5、PM10平均浓度分别同比下降15.7%和12.8%。SO2年均浓度29微克/立方米，低于国家年平均浓度标准（60微克/立方米）;NO2年均浓度42微克/立方米，超过国家年平均浓度标准（40微克/立方米）0.05倍；PM10年均浓度116微克/立方米，超过国家年平均浓度标准（70微克/立方米）0.66倍；PM2.5年均浓度70微克/立方米，超过国家年平均浓度标准（35微克/立方米）1.00倍；CO 24小时平均浓度第95百分位数3.1毫克/立方米，低于24小时平均浓度标准（4毫克/立方米）。自2013年国家实行《环境空气质量标准》（GB3095-2012）以来，主要污染物浓度均呈现下降趋势。与2013年相比，2015年SO2、NO2、PM10、PM2.5、CO、O3分别下降50.8%、22.2%、22.7%、27.1%、16.2%、6.0%。全市大气降水 pH 值范围为5.30—8.68，酸雨频率为0.34%。

从月季变化看，各项污染物浓度随季节的不同呈现波动变化（见图2-12）。污染物浓度均呈现冬季高，夏秋季节低的特点。受极端不利气象条件影响，冬季京津冀及周边地区重污染天气频发，PM2.5浓度骤升。受春季风沙影响，PM10浓度较高。

2015年空气质量达标天数220天，占全年天数的60.3%，较2014年增加45天，其中一级优的天数增加36天；2015年重度以上污染共26天，较2014年减少8天（见图2-13）。

全市空气质量空间差异较小（见图2-14）。SO2中心城区和西南区域略重于其他区域，NO2东南部区域略重于其他区域，PM10两翼浓度较低，PM2.5南部区域略重于其他区域，CO西北区域略重于其他区域，O3西部和中南区域略重于其他区域。

2.天津市主要污染物来源情况

根据《2015天津市环境状况公报》，天津市的PM2.5来源中本地排放占66%—78%，区域传输占22%—34%。在本地污染贡献中，扬尘、燃煤、机动车、工业生产为主要来源，分别占30%、27%、20%、17%，餐饮、汽车修理、畜禽养殖、建筑涂装及海盐粒子等其他排放对PM2.5的贡献约为6%。

3.天津市能源生产和消费情况

根据前面对京津冀地区大气污染状况的分析，天津的PM2.5主要来源为扬尘、燃煤、机动车、工业生产，河北的PM2.5来源主要是燃煤污染、工业排放以及扬尘污染。进一步深究其原因，乃是由于京津冀地区不同的能源结构和产业结构，以及地理环境相依决定的区域传输导致的。

从能源生产总量上来看（见表2-4），天津市的能源生产总量增长了77.44%，在京津冀地区所占比重提高了10.66个百分点，增长非常迅速。

从能源生产结构来看（见图2-15），天津市能源生产以一次能源为主，其中主要是原油。

从能源消费总量上来看（见表2-5）,2005—2014年，天津市的能源消费总量增长了99.41%，在京津冀地区所占比重提高了4.52个百分点。

从能源消费结构来看（见表2-6），天津市煤炭和石油消费所占比重不断下降；天然气所占比重不断上升。与北京市相比，天津市的能源消费中第二产业所占比重较高，多数年份都超过70%。

4.天津市雾霾成因分析

从月度变化来看，2014年天津市PM2.5年均浓度为103.4微克/立方米，约为二级标准的3倍。1—12月PM2.5变化趋势为下降、上升又下降，峰值出现在1月111.8微克/立方米和12月103.4微克/立方米，最低浓度为6月57.3微克/立方米，且在7月有一个微小的上升。

从季节变化来看，夏季PM2.5浓度较低，空气质量较高，PM2.5浓度降序排列为冬季﹥ 秋季﹥ 春季﹥ 夏季，且冬季PM2.5浓度远高于其他三个季节。PM2.5浓度随季节的变化幅度较大，这主要是由于冬季进入采暖期，天津市仍以燃煤供暖为主，这是PM2.5浓度跃升的主要原因。另外，由于冬季多逆温天气，不利于大气污染物的湍流和扩散，这在一定程度上加剧了天津地区冬季的雾霾污染程度。而夏季由于降水较多，利用雨水对于颗粒物的清除作用，能够大大降低大气中的颗粒物浓度，明显改善天津地区大气质量。

从空间格局来看，天津有16个行政区划单位，天津市各区县的PM2.5浓度变化范围较小，为79—93微克/立方米。PM2.5浓度较小的区县为滨海新区、津南区、蓟县，浓度较大的区县为静海县、北辰区。通过对比各区县的地理位置及其对应的PM2.5浓度可知，天津市的PM2.5浓度空间分布差异不明显，基本呈现均匀分布。

天津市的源解析结果显示，PM2.5来源中区域传输22%—34%，其余66%—78% 来自于本地排放，其中扬尘30%，燃煤27%，机动车20%，工业生产17%，其他6%。由此可见，天津受周边污染源影响也较大，本地排放中，扬尘为首要污染源，其次为燃煤及机动车。天津市内道路、堆场、工地等是扬尘的主要源头，另外铁路、化工、电力等行业建设项目也会产生扬尘。2014年天津在控尘方面，完成423个工业企业堆场扬尘整治和1592家餐饮服务场所油烟治理。另外，为减少燃煤对雾霾的贡献，2014年天津市开展了90座供热燃煤锅炉和90座工业燃煤设施改燃或并网工作。为降低机动车尾气排放对大气的污染，天津市正着力淘汰黄标车和老旧机动车14.3万辆，并积极投运新能源汽车。

（二）雾霾治理政策手段

天津开始采取了“五、四、三、一”的措施治理大气污染，五控包括：控车、控尘、控煤、控工业污染、控新上项目污染；四种手段：法律手段、行政手段、经济手段、科技手段；三无管理：管理无死角，监测无盲区，检测无空白。

天津2015年在“五控”方面共安排548项工程任务，目前已经实际完成了566项。其中在控煤方面，已经完成147座供热和工业燃烧设施的改燃工作，2015年一年淘汰了燃煤锅炉1387台。

控车方面，采取限行限购措施，加快黄标车淘汰，目前全市已经累计淘汰黄标车20万辆。在控制工业污染方面，全市钢铁烧结企业、20万千瓦以上火电机组等已经全部完成治理，在全国领先发布实施工业企业挥发性有机物排放控制地方标准。

“四种”手段中，在采取的法律手段方面，天津在全国首次以法律形式划定生态保护红线，将全市四分之一国土面积纳入永久性保护范围。《天津市大气污染防治条例》已自2016年3月1日起实施。天津的环保、公安已经建立了联动机制，一年多来，全市共处罚企业743家，关闭企业663家。经济方面，提高排污费征收标准，2015年7月起将二氧化硫等4种污染物平均收费提高9倍。行政方面，对区县政府、市级责任部门和市国有重点排污企业治污工作进行督查和责任追究，对各区县大气环境质量连续三个月排名倒数三位的约谈区县党政主要负责人，在区县每3—5个乡、镇、街道建立一个环保基层执法机构，将两级执法体系延伸到三级。

“三无”目标方面，全市设立第四级网络5700个，共24000多人协力推动清新空气行动。2014年，天津市仅基层共发现大气污染防治问题16万多件，处置完成率96.7%。

最终，天津形成了“一套”体系，建成了美丽天津一号工程领导小组，设立了工程指挥部，下设清新空气、清水河道、清洁村庄、清洁社区、绿化美化五个分指挥部和监督考核、环保案件侦查小组。

（三）雾霾治理成效与挑战

2015年，天津市委、市政府将大气污染防治作为“美丽天津·一号工程”的首要任务和京津冀协同发展国家重大战略的重要内容，紧密围绕环境空气质量改善目标，创新治污机制、提速治理进度、分解落实责任、严格执法执纪，大气污染治理力度空前，全市环境空气质量持续改善。

2015年，天津市在大气污染防治方面重点开展了六项工作：

1.依靠结构调整控制污染增量

针对现阶段产业结构和能源结构问题仍然是造成区域污染物排放量大的主因，进一步加快产业结构和能源结构调整步伐。2015年，关停淘汰落后污染企业222家，二产比重由2014年的49.4% 进一步下降至47.1%，三产比重由2014年的49.3%上升至51.8%；在全市划定高污染燃料禁燃区，关停中心城区最后3套煤电机组、改燃关停燃煤锅炉338座634台，全年削减燃煤500万吨，全市能源结构不断优化。

2.依靠工程措施削减污染存量

突出重点，扎实推进“五控”工程治理，一批重点工程提前完成。控煤方面，全年更换先进灶具86万套，全市116万吨散煤全部实现清洁化替代；全市22套30万千瓦及以上煤电机组中，21套达到“超净排放”标准。控尘方面，严格落实施工工地围挡、苫盖、车辆冲洗、地面硬化和土方湿法作业“五个百分之百”扬尘控制标准，中心城区和滨海新区实现道路每日机扫水洗1次以上；对全市1.8万块、131平方公里裸露地面采取绿化、硬化、苫盖等措施逐一治理；利用卫星遥感和无人机等手段强化秸秆禁烧，秸秆综合利用率提高至95%以上。控车方面，6月底提前半年全部淘汰全市29万辆黄标车，全面实施国Ⅴ机动车汽柴油和国Ⅴ机动车排放标准；建成港口岸电箱42座，天津港132台大型集装箱场桥全部完成“油改电”。控工业污染方面，全市60套石化生产装置全面完成了挥发性有机物在线检测和修复，实施重点工业企业脱硫、脱硝和挥发性有机物治理22项、钢铁联合企业烟粉尘无组织排放深度治理15项。控新建项目方面，对新、改、扩建项目所需的二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘和挥发性有机物等污染物排放总量严格落实倍量替代。

3.依靠区域联动防控污染传输

天津市紧密围绕区域联防联控，强化区域协同治理，削减区域间污染传输。全力做好区域空气质量保障，“9·3大阅兵”期间将保障措施启动时间提前至8月23日，并同步提高减排措施级别，圆满完成了“9·3大阅兵”空气质量保障任务，期间全市PM2.5浓度下降48.1%。深化区域空气质量联合会商，我市与京津冀及周边七省区市建立了重污染预警会商平台，开展空气质量实时联合视频会商，同步采取应急减排措施，减缓区域空气污染积累程度。强化区域协同治理，与沧州市和唐山市分别签订联防联控合作协议，支持资金4亿元，实现区域空气质量共同改善。

4.依靠应急响应降低污染峰值

天津市将污染天气预警应急作为加快改善空气质量的重要抓手，最大程度削减不利气象条件下污染浓度峰值。在重污染天气应急方面，修订《天津市重污染天气应急预案》，降低启动门槛，加严响应措施；强化预警预报，果断启动应急措施。全年累计启动应急响应19次、共51天。在不利气象条件应对方面，逐日、逐周、逐月对全市环境空气质量分析研判，遇AQI大于150时，在重点区域、重点企业、重点工地启动“五个一”保障方案，实施限排、停工等临时应急减排措施。在针对性减排措施方面，结合不同时期污染物变化趋势特征，分析成因，采取针对性应对措施。5月份，根据夏季臭氧浓度偏高的特点，印发实施《关于加强夏季臭氧污染防治工作的紧急通知》，采取10项针对性措施，实现O3年均浓度同比下降9.6%; 9月份，针对冬季大气防治工作的严峻形势，印发实施《关于加强今冬明春大气污染防治工作的紧急通知》，明确了8个方面21条具体措施。

5.依靠制度创新实现标本兼治

天津市不断创新体制机制，相继出台新法规、新政策、新标准、新方法，综合运用“四种”治污手段，“倒逼”治污减排。强化法规政策引领，修订实施《天津市大气污染防治条例》，并印发相关配套制度，制定发布《工业炉窑大气污染物排放标准》等4项地方标准和建筑工地、拆迁工地、堆场等6项扬尘防治技术规范。加强经济政策调节，从2015年5月起，实施扬尘排污收费制度，提高烟粉尘排污收费标准，近期还将开征挥发性有机物排污费，差别化收费，奖优罚劣；通过“以奖代补”“以奖促治”，强化大气污染防治资金支持力度。提高科技监管水平，2015年对占全市燃煤量95%以上的147家废气排放企业全部实现在线监测，对超标排放企业从严处罚；对全市建筑工地、拆迁工地和各类堆场扬尘实施视频监控全天候全覆盖，并配备监测设施实行24小时动态监测。加大行政管理力度，市委、市政府组织三个轮次的全市污染防治大检查活动；市环保局由局处级干部带队组成20个区县工作组，采取驻点的方式，确保治污措施落实到位。

6.依靠执法执纪落实治污责任

牢牢压实治污的政府属地责任、部门监管责任和企业主体责任，铁心保护、铁面问责、铁腕治污。突出考核问责实效，市委、市政府印发实施《天津市清新空气行动考核和责任追究办法》，严格落实党政同责。强化铁腕治污震慑，分部门印发实施自由裁量权、按日计罚等20个《天津市大气污染防治条例》执法配套文件，各相关部门联合执法、密切配合，与公检法无缝衔接，持续形成严厉打击环境违法行为的高压态势。深化网格精细管理，在全市291个街镇配备873名专职网格监督员，在全市各乡镇街、工业园区和重点区域设置271个空气质量自动监测站，通过市区两级大气数据采集、传输和监控平台，建立乡镇街大气污染防治排名、考核和问责机制，将大气污染治理属地责任落实到街镇。

（四）协同治理的利益诉求

天津市长期位于全国雾霾城市排名前十。通过对天津市的大气源解析分析，结果显示：PM2.5来源中区域传输占22%—34%，其余66%—78%来自于本地排放，其中扬尘30%，燃煤27%，机动车20%，工业生产17%，其他6%。由此可见，天津受周边污染源影响也较大，本地排放中，工业和扬尘为首要污染源，其次为燃煤及机动车。

考虑到经济活动的外部性和大气污染的整体性，需要实施京津冀大气污染联防联治。通过源解析结果，天津市自区外输入的大气污染物约占整体排放的三分之一强。而且，空间技术分析结果显示，越靠近河北的区县污染越强。因此，在大气污染协同治理的框架下，为了促进天津市雾霾治理，天津市需要重点协同河北地区加强重污染天气条件下共同预警防治。

天津市大气污染排放大部分来自于区内，这与天津市定位为北方经济中心，区内产业重化倾向有关。因此，在协同治理框架下，应加强与天津、河北地区的产业协同规划，在《京津冀协同发展规划》框架下，合理调整产业结构和优化产业布局。通过明细产业进入目录，设定共同的环境标准等手段，将重污染行业逐步淘汰和关停。

为了促进大气污染治理，财税手段和技术手段是关键。天津市工业发展较快，为了促进工业清洁生产和低碳发展转型，需要投入更多的资金。可以建议京津冀共同设立清洁生产基金，推动区内的产业发展清洁生产和循环化改造。同时，需要建立技术交流机制，推动环保绿色技术的扩散。