第三节 国家级新区主要特征

国家级新区经过20多年的发展，逐步呈现出自身特征，主要是经济发展新引擎、改革创新新平台、全方位扩大开放的新窗口、统筹区域城乡发展的示范区等方面。

一 经济发展新引擎

国家级新区创造了经济发展的新区速度和新区效益，快速形成了引领带动区域经济发展的新引擎。超过半数的国家级新区经济增长速度达到两位数，远高于所在省（市）和全国平均水平，在本地区乃至全国经济发展中发挥着示范引领作用。其中，天津滨海新区设立10年来，保持了经济发展年均增长20%以上的滨海速度，兰州新区和贵州贵安新区2015年增速最快，分别高于甘肃省、贵州省增速12.3个和9.5个百分点，达到20.4%和20.2%。国家级新区地区生产总值总量已达全国总量的5%左右，为本地区和全国经济发展做出了积极贡献。其中，天津滨海新区和上海浦东新区地区生产总值分别达到天津市、上海市总量的56.1%和31.6%，极大地促进了区域经济发展。

国家级新区之所以能够在较短时间内形成经济发展新引擎，在国家和区域经济中发挥支撑、带动和引领作用，客观地看，主要来自两个方面：

一方面，国家级新区大多依托直辖市和重要的省会城市，经济基础比较雄厚，基础设施条件相对完善，教育、医疗等公共服务设施比较完备，综合条件良好，设立之时即已具有较强的发展基础和较大的发展潜力。例如，上海浦东新区依托上海的科技人才优势、产业基础优势、对外开放优势和综合服务优势，天津滨海新区依托北京、天津两大直辖市的产业基础和科技人才资源，区位优越，发展潜能巨大。重庆两江新区依托成渝地区，开发建设的劳动力资源和矿产资源丰富，土地、能源成本低廉，制造业科技基础和人才储备雄厚，高等院校和知名科研机构密集。兰州新区依托兰州市，具有较为雄厚的科技人才资源和工业基础，西气东输、西油东输、西电东送管网都从新区穿过，资源条件较好，能源供应比较充足。陕西西咸新区连接西安、咸阳两市，作为关中—天水经济区的核心区域和丝绸之路经济带的起点区域，区位优势明显，经济基础良好，教育科技人才会集。四川天府新区紧邻成都中心城区，充分享有成都市完备的基础设施和公共服务配套，产业基础良好，科教实力雄厚，是西部地区发展基础最好、发展环境最优、发展潜力最大的区域之一。

另一方面，国家和相关省市高度重视国家级新区建设，采取多种方式和途径为新区发展创造良好的环境，加快培育新的经济“引擎”。国务院有关部门批复国家级新区《指导意见》、《规划》或《总体方案》，积极支持新区规划编制、政策实施、项目安排、体制机制创新等。其中，国家发改委牵头组建了广州南沙新区协调机制，建立了浙江舟山群岛新区部省际联席会议制度；2015年以来下发了《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》《关于推进开发性金融支持国家级新区健康发展有关工作的通知》等文件，召开了两次国家级新区工作经验交流会暨新区工作推动会，指导和激励新区快速健康发展。重庆、浙江、甘肃、贵州、湖南、江苏、云南、江西等省和广州、青岛、福州、哈尔滨等市成立由省（市）政府主要领导任组长的领导小组，加强对新区开发建设的组织领导。浙江、广东、陕西、贵州、山东、四川、福建、吉林等相关省份分别出台加快新区发展的指导意见，赋予新区一定的经济管理权限，完善新区财力保障机制、金融支撑体系和土地利用管理模式，确保新区开发建设必要的资金和土地需求，增强要素保障能力，发挥资源集聚优势，释放发展潜能。

二 改革创新新平台

国家级新区是改革创新的综合平台，新区通过体制机制创新形成优势，营造良好的发展环境，为新区自身发展提供不竭的动力源泉，也为全国改革开放探索新途径、积累新经验。

国家级新区从建区时起，即在机构设置、政府管理等方面进行大胆创新，以适应开发建设需要，打破原有行政区划限制，协调多个建设主体共同保障新区健康发展，探索形成与新区自身发展情况相适应的行政管理体制和发展模式。目前，体制机制改革在支撑新区增长方面发挥了重要作用，但是体制机制依然是制约新区发展的重要因素，新区行政管理体制与上下级管理体制的衔接、新区内部各种功能区之间的协调管理等体制问题还没有解决，新区体制机制改革仍任重道远，需要不断探索创新。

国家级新区是国家体制机制创新的“试验田”和“平台”，国家赋予新区诸多体制机制创新任务，新区既在全面简政放权、行政管理体制改革、构建市场化营商环境等方面共同承担改革任务，又结合各自发展阶段和比较优势，围绕一两个重点方向开展体制机制先行探索。国家发改委每年对国家级新区体制机制和管理模式创新作出具体部署，2015年、2016年先后印发《关于推动国家级新区深化重点领域体制机制创新的通知》和《2016年国家级新区体制机制创新工作要点》，这些都为国家级新区的改革创新指明了方向和重点。国家级新区不负重托，在不同的改革重点领域率先取得突破，取得了优异的成果。例如，重庆两江新区在全国新区中率先开展政务服务标准化试点工作，出台《两江新区新设企业注册登记服务标准》和《两江新区工程建设行政审批服务标准》，成功获批国家级政务服务综合标准化试点。青岛西海岸新区积极推行城市建设综合用地规划和土地管理机制改革，在全国首创“一地多用”土地综合利用模式，探索工业用地弹性出让和存量土地退出机制。

三 全方位扩大开放的新窗口

国家级新区均处在“四大板块”和“三个支撑”带上，在全方位对外开放战略格局中占据重要地位。

国家级新区的设立与国家对外开放形势密切相关，每个新区都具有对外开放的战略意义，是所在地区对外合作的门户和窗口。最早一批国家级新区，即上海浦东新区和天津滨海新区，是国家审时度势，在深圳、珠海、汕头和厦门经济特区引领我国第一轮大规模对外开放后作出的重大战略部署，其开发建设改变了南北差异，推动我国沿海开放重点逐步由南向北拓展，形成以上海为中心，北天津、南深圳的经济发展和对外开放格局。随后设立的新区都是国家基于全方位扩大开放的需要打造的重要功能平台，如西部地区第一个国家级新区——重庆两江新区是“内陆地区对外开放的重要门户”，习近平总书记在2016年视察两江新区果园港时进一步强调，两江新区要建成内陆开放的国际物流枢纽、口岸高地和开放高地；大连金普新区是“我国面向东北亚区域开放合作的战略高地”；云南滇中新区是“我国面向南亚东南亚辐射中心的重要支点”。“一带一路”战略的提出，构建了我国全方位扩大开放新格局。国家级新区得以站在更高的开放平台上，拓展与沿线国家经贸合作的领域和深度，参与国际分工，优化资源配置，在扩大区域开放合作方面扮演更为重要的角色。回望20多年来国家级新区的整体发展历程，国家级新区的发展史就是一部改革开放史，反映了国家从沿海开放到内陆开放，再到陆海内外联动、东西双向开放的历程。

国家级新区作为对外开放的门户和窗口，对外向型经济发展的拉动作用显著。2015年全国进出口总值下降，部分国家级新区进出口逆势增长。广州南沙新区凭借粤港澳交汇地带的区位条件和广东自贸区的政策优势，2015年进出口总额1526亿元，同比增长18.2%，占同期广州市外贸总值的18.4%，对广州外贸增长贡献度为82.4%，拉动广州外贸增长2.9个百分点，进出口增幅远高于广州市、广东省和全国平均水平。上海浦东新区以中国（上海）自由贸易试验区建设为契机，加快构建开放型经济新体制，2015年进出口总额为2719.7亿美元，占上海全市的60.2%，比上年增长1.5%，进出口增幅分别高于全国和全市9.6个和4.7个百分点。青岛西海岸新区2015年进出口总额为811.5亿元，同比增长3%，占青岛市比例提高到18.6%，进出口增幅分别比青岛市、山东省和全国高出14.1个、14.7个和10个百分点。

四 统筹区域城乡发展的示范区

国家级新区在吸引人口集中、促进产业集聚、提升城市综合实力等方面具有不可替代的引领带动作用，是新型城镇化的重要载体和统筹城乡区域发展的示范区。

国家级新区依托中心城市建设新城新区，既承接了中心城市的功能、产业和人口转移，又顺应城市化发展规律，实现了城乡统筹和产城融合，提升了城市环境质量、居民生活水平和城市竞争力，打造和谐宜居的新型城市。目前，国家级新区已聚集常住人口约2718.9万，超过半数的新区常住人口达到100万以上，其中，天津滨海新区常住人口规模达到297万人，占天津市比重约20%，城镇化率超过80%，外来人口比重超过50%，是外来人口比重最大的新区。国家级新区城镇居民人均可支配收入和农村居民人均可支配收入也持续提高，普遍高于全国和所在省市水平，一些新区城乡收入差距明显小于全国平均水平，在统筹城乡方面走在全国前列。例如，2014年四川天府新区的城乡居民收入分别达到56191元和36898元，为四川省的2.3倍和3.9倍；兰州新区城乡居民收入分别为14831元和6512元，相差8319元，仅为全国城乡居民收入差距平均水平的45%。

统筹城乡发展是国家级新区开发建设的通行做法和必然结果。首先，国家级新区从“一张白纸”起步，自建立时起就按照以人为本的原则推进城乡规划一体化，打破城乡分割，统一规划布局基础设施项目、重大产业项目、社会事业项目，确保城乡发展互联互动、齐头并进。其次，新区开发建设的过程伴随着城镇化发展，必须始终重视解决农民就业和收入问题，保障失地农民的生活就业，拓宽增收渠道，探索发展都市农业，建设城乡新型社区。最后，与经济开发区重点发展经济不同，新区要着重考虑城乡统筹和社会事业，把发展基本公共服务作为新区建设的出发点和落脚点，建立健全社会保障体系，改善城乡居民生产生活条件，缩小区域和城乡差距。

从国家级新区开发建设实践来看，大多数新区围绕重点发展的主导产业，通过园区建设促进产业集聚集群发展，完善产业配套，优化生产生活空间布局，带动城市建设，完善城市功能。如重庆两江新区按照制造园、研发园、物流园、家园、生态园“五园合一”方式，规划建设了一批功能各异、主题鲜明的城市组团，配套完善公共服务设施，五年累计新增展览馆、学校、医院等公共建筑84万平方米，公园绿地265万平方米。一些新区通过建设特色小镇进一步推进城乡统筹协调发展，在完善基础设施、公益设施、服务设施的同时，引导小镇挖掘本地优势资源，培育符合自身实际的特色产业。如陕西西咸新区依托都市农业，规划建设商业贸易、工业旅游、文化旅游、文化教育等类型的优美小镇35个，推动农民就地城镇化，引导农民围绕特色产业发展经济。