第二章 政治原理

第一节 政府

政治知识以关于社会的知识为基础。

这是常识，却是被强调“顶层设计”的制度主义者们有意无意忘掉的常识。制度主义强调制度“设计”而非制度的社会历史基础，属“唯意志论”（voluntarism）的“主观主义”。

什么是社会？社会是由本地人相互关系构成的共同体，由本地人之间或紧密或松散的相互关系构成。“本地”是个可大可小的弹性概念。人与人之间形形色色、紧密或松散的相互关系组成大小不一、种类繁多、正式和非正式的“社会”组织。

人是群体动物，无时不在社会中，生活在种种社会关系的枷锁里。比如凝聚师生关系的教室。

没有支配关系就没有群体。社会知识从群体内的支配关系开始。

什么是权力（power）？权力就是支配他人。权力发生在人与人的关系中，左右人与人之间的关系。

权力如何支配他人？在笔者看来，权力仅由四种要素构成：财富、暴力、思想、人格。或可简记为“WVIP”（wealth, violence, idea, personality）。

财富与暴力属于物质类——硬权力。观念和人格属于精神类——软权力。

我们似可断定：拥有硬权力者难以拥有软权力，拥有软权力者难以拥有硬权力。这个道理有用，普遍适用，在“学而优则仕”的中国环境里也不例外。因此，政府难逃衰败。

因群体生存，支配欲是人类的社会本能。如同作用力和反作用力，抵抗被他人支配也是人类的社会本能。

人与人之间的支配关系，而非往往被神化的个人本身，才是理解人类行为的钥匙。

为什么当今流行从关于“个人”性质判断开始的社会研究，比如“人生而平等”和“生而自私”？

个人与群体关系的价值观左右社会生态。近代西方要冲破等级社会传统，故强调“个人主义”，并依照其上帝造人说的神学传统创造出“人生而……”的判断。但那判断显然与中式常识相悖。

受西学影响，当代中国有变“以民为本”为“以人为本”的争议。“以人为本”强调个人，“以民为本”强调群体。

规矩（如法律、制度）是对支配关系的规范，是半固化的支配关系，是支配与反支配斗争的产物。所以，规矩并不“神圣”，更不会“永恒”，不过是被暂时固化的支配关系。

在支配与反支配的权力斗争中，成文或不成文的规矩逐渐演化。习惯、风俗、仪式、伦理、法律、规章、制度、机构，在支配者与被支配者之间划分和重新划分权力的界限。

传说西周（前1046—前771）以周公制定的“周礼”规范统治者，并继“禹刑”和“汤刑”之后制定了“九刑”以规范人民。《礼记》称：“礼不下庶人，刑不上大夫。”中国的“礼”用于规范统治者，可称“宪法”雏形。中文自古有“齐家”和“齐民”概念，意即使家庭成员和全社会人民的行为都循规蹈矩。

法定的选举程序表面上是观念、人格的混合，却在深处由财富和暴力支撑。

对法定支配权以外空间的规定称为“权益”（rights），又称“权利”或“法权”。为避免“权利”与“权力”发音相同造成的不便，本书用“权益”取代“权利”。

中文将“rights”译为“权”之“利”，与西学原词的含义有明显差异。“与生俱来的正确”不符合中国人的常识。称“利”是“权斗结果”比较符合中国人的常识。传统中国接近“rights”的词汇是“天道”或“道”。但“道”极为含混，不是由法律明文规定的具体“权益”。

权力斗争及相应的规则演化，是所有社会科学和人文学科关注的焦点。

支配关系特别涉及政府，政府就经常直接或间接地卷入关于政治知识的争议。

什么是政治学？政治学并不关注人类所有领域的支配关系，如家庭结构中的权力。政治学研究政府对人民的管理，研究政府权力的产生、过程、结果。

政治系旧称政府系或政府管理系。美国哈佛大学和康奈尔大学迄今沿用“政府系”，北京大学设“政府管理学院”。

什么是政治？政府权力所及之处就产生“政治”。

婚姻不是政治，但去政府领《结婚证》，用政府的力量保障婚姻，就成为政治。因此，《婚姻法》是政治的结果。生孩子是人类本能，若生孩子必须从政府领《准生证》，就是政治，而且是极大的政治，标志政府的支配权被使用到了极限。

什么是政府？政府是管理社会的机构；因垄断暴力和税收而获得管理社会的能力。所以，垄断了暴力和税收这两种“硬权力”的机构就是政府。

财富、暴力、观念、人格是支配权的四要素。政府通常是国家最富有的机构，因为政府以管理社会的名义向每个人或每个家庭征税——征收财富。征税是政府垄断的权力，所以私人“富可敌国”的情形极为鲜见，一般只出现在微型国家。美国法定私人可拥有枪支，貌似政府不垄断暴力，这是非常独特的。但美国也法定政府垄断暴力使用权，这是普遍的。美国警察暴力装备很先进，使用暴力的限制很少，是美国人民为私人拥有枪支付出的代价。

硬权力是政府的基本标志。至于政府的“软权力”，本节末尾的政府管理方式部分将讨论“观念”，本章末尾的政府领袖部分将细述“人格”。

为什么需要政府？在无政府状态中，社会盛行弱肉强食的“丛林法则”。所以，再恶劣的政府也比无政府状态强。

人们偶尔会希望以短暂的革命为代价驱逐“坏”政府，获得长期的“好”政府。毛泽东在其诗词《七律·忆重庆谈判》中写道：“遍地哀鸿满城血，无非一念救苍生。”但没人希望“遍地哀鸿满城血”成为常态。

上述的政府特性决定，政府恒定是少数人管理多数人的机构。多数人管理少数人是违背常理的。多数人自己管自己则是“无政府”状态。

不少学人称，“民主”是人民自己治理自己，是“民治”，即人民做主，不同于中式的“民本”——“为民做主”。然而，若世上真有“民治”，我们为什么需要“政府”？为什么需要由少数人执掌垄断的暴力和税收权？今日之“代议制”显然也是少数人“为民做主”的体制。

公选人民代表的仪式制造了“人民授权”甚至“民治”的幻象。几年投一分钟票的“多数决”选举与“民治”的距离极为遥远。这是常识，无论学人们怎样思辨“代表性”。

在而今的竞争型选举制下，相对少数人民推举的、未能当选的代表不能执掌政府。这些相对少数选民被自己在竞选中激烈反对的代表管理，他们“被代表”了。

而且，当选的代表通常获得了相对多数却是绝对少数选民的支持，构成了“多数决”的悖论。试想社会均分成两个以上的集团，比如四个集团，成为人民代表在程序上仅需获得25%的选票加1票。如此，多数决事实上是少数决，除非硬性规定只能有两个候选人。

某些地区的人民普遍接受上述“民主”制度安排是事实。但那却是一种地方文化使然，不是必然，更非颠扑不破的“真理”或“普世价值”。民选领导人被“非法”推翻是这个世界经常发生的事实。好莱坞电影也经常想象美国民选政府被军人推翻，变成军政府。

某分钟获得的当选与三至五年“代表性”的关系很可疑。但这还不够重要。以“代表性”为核心的“民治”与“善治”的关系更可疑。

“民主”的目的似乎是“善治”。若善治能由“代表性”获得，则每年、每月、每周、每天都票选领导人应能得到善治。古希腊雅典城邦曾以比多数决“民主”得多的“每天抽签”来决定领导者。全体公民有平等概率当选，公民们的不同意愿也能获得相应概率的支持。但如此“民治”政府穷兵黩武。雅典迅速建立了“帝国”，也迅速衰败。

“代表性”无疑是政府治国最重要的方法之一，但并不“神圣”。

政府的权力需要被人民的权力约束，约束到让政府有效地为人民服务而不滥权，约束到“善治”。

“善治”并非“民治”。不是政府权力越小越能导致“善治”。政府权力的最小状态是“无政府状态”。

人民的权力与人民的福利不是一回事。这是个明显的常识。公权不彰，官员自卑，政府软懒散，并不会导致人民福利的上升。

何谓“善治”？从中国视角看，“善治”问题的核心在于执掌政府的少数人拥有为“社会公益”服务的强烈意愿，并拥有出色的品德、智慧、能力。如此，政府就能在平衡部分与整体、短期与长期、变革与稳定这三对利益中维护社会秩序，保障和促进人民的福祉。

一旦推举领导人的程序变成目标本身，人们就致力于完善程序而忽略程序本应完成的任务。

历史上是否曾有过一种推举执政者的程序/制度，能自动保障“善治”？或者，将来可能会有这样的制度？

政府和政府体制从哪里来？政体并非空中楼阁，有什么样的社会就有什么样的政府和政体。

人类拥有的暴力手段越先进，获取财富的手段越复杂，相应的政府体制（即规矩和机构）就越复杂。

在金属兵器出现之前，职业军队难以存在，也就难有垄断暴力的机构。北欧各国地处偏远，寒冷、安宁、安全，人口稀少，生活朴素，政府机构就比美国简单得多。在普通城市公园里就可能见到北欧的国王，如同在中国的县城里见到县长。在自给自足的小农社会，“村规民约”足以解决冲突，就不会存在成本高昂的专门司法机构和相应的复杂司法程序，也就不会有专业律师和培养专业法律人才的“法学院”。

在某种流行的政治思想中，政府被描述成自由的对立面，甚至把人类文明史描述成人民对抗政府、“为自由而奋斗”的进步史。

政府管的事越少，人类的生活就越“自由”？

这明显是对人类历史进程扭曲的描述。到目前为止，越“先进”的政府拥有的社会法规越繁复，机构越庞杂，管的事越多，支配的社会财富比例也越大。

“政府”未必与“自由”成为矛盾概念。“自由”攸关“权益”，但权益从来就是群体的而非个体的。强大社会集团的“自由”与弱小群体的“自由”不是一回事。雇主的“自由”与雇员的“自由”截然不同。政府保护一些人的“自由”，却可能伤害另一些人的“自由”。

保护“谁的”自由不是执政者们简单、容易的选择。保护“谁的”自由是政治生活和政府体制演化的动力。

因为中国小农社会与西方阶级社会不同，经常是无组织无纪律的一盘散沙，传统中国政府强调群体福祉，强调“以民为本”而非“以人为本”。

所以，有什么样的社会格局（social configuration）就有什么样的政府和政体。

在北欧的“福利国家”，甚至老人和残疾人的轮椅都由政府免费提供。世界上长期被评为“最自由”的经济体是香港和新加坡。但这两个政府都实行土地国有和廉价房建设的垄断，分别为40%以上和90%以上的居民提供廉价住房。住房是普通人一生中购买的最大商品，所以住房福利是很大的福利政策。政府的这些福利政策属于保护“个人自由”还是保护“群体自由”？或者，属于“自由”还是“不自由”？

政府会消失吗？无政府主义在人类思想中一直占有一席之地。在五万年晚期智人的生存史里，有政府的年代不超过五分之一。如果人类间没有利益矛盾，不因利益而相互杀戮，以垄断暴力和税收为定义的政府或许会消亡。

从两千五百年前的孔子（前551—前479）和柏拉图（前427—前347），一直到近代的马克思（1818—1883），都认为生产资料私有制是政府存在的前提。对他们而言，消灭了私有制，家庭就不会存在，垄断暴力和税收的政府（国家）也就不存在。《礼记·礼运》如此描述孔子的“天下为公”思想：

大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养，男有分，女有归。货恶其弃于地也，不必藏于己；力恶其不出于身也，不必为己。是故谋闭而不兴，盗窃乱贼而不作，故外户而不闭，是谓大同。

这种关于“共产”的思想延续至今，塑造了历代很多人的行为。

垄断暴力和税收给了政府管理社会的能力。但管理社会的能力不等于管理社会的方法。

政府如何管理社会？社会利益格局决定政府管理社会的方法。无论人们如何神化某类政府体制，政府管理社会的基本方法既不神圣，也不复杂。

笔者归纳治国的基本方法，抽象为下述四类：

（1）执行关于社会秩序的规矩；

（2）代表强大社会集团的利益；

（3）对社会团结的整体利益负责；

（4）塑造社会的共同利益观念。

这四类方法或可简记为“执法”（law enforcement）、“代表性”（representation或 accountability）、“责任感”（responsibility）、“正义观”（justice）。

第一，以暴力为基础的“执法”是一切政府维持社会群体生存的基本手段。法是人制定的，也是人执行的。西学虽有“法律治国”（rule of law）和“依法治国”（rule by law）之分，其实仅描述了掌权者对法律尊重程度的差异。由于掌权者经常设立“特权”，给自己违法开绿灯，于是“法治”实现的基本标志是能迫使当权者守法。这就是“司法独立”的思想根源。然而，特定法规的一些反对者会激烈抵抗执法，甚至以暴抗暴。争议的焦点在于法规给某些集团特权，比如机动车与行人，城里人与乡下人，黑人与白人。故“法治”并非治国的万能灵药。

第二，安排强大社会利益集团在政府里的“代表性”，让它们的代表制定法律，让政府成为强大利益集团联合统治社会的工具。世上没有脱离社会的政府，也没有拒绝社会参与的政体，只有参与形式和程度的差异。比如无为、咨询、选举，还有区域、部落、村庄、教会的自治等，都是人民的参与形式。在所有人口上万的国家，“一人之治”都是神话，一个人最多能管几十个人。隋炀帝以独断专行著名，却被下属蒙蔽到连全国早已烽火连天都不知道。多数决原则下的“选举民主”，能让政府反映社会利益集团的势力对比结构，并适应其强弱变迁。但强势集团的代表也会遭到弱势群体的抵抗，甚至暴力抵抗。故（选举）“民主”亦非治国的万能灵药。

第三，通过培训执政者的“责任感”，让政府跳出集团利益的禁锢，对本社会全体人民的利益负责。判断和平衡代表“社会公益”的整体利益非常难，要求有能力判断和平衡部分与整体、短期与长期、变革与稳定这三对社会利益。这就需要以执政者的贤能和社会原本分裂程度较低为两大前提。中文自古称此方法为“民本”，近似西方社会共同体利益至上的思想，即“社会主义”。

第四，建构社会主流的“正义观”。这种“软权力”是凝聚社会最可靠的保障，也是政府生存最牢靠的基石。利益是客观的，但对利益的认知是主观的，所以利益观可塑。所有当权者都试图使某种关于公平、正义的“共同利益观”成为社会主流价值观，只是手段或明或暗、或优或劣而已。摧毁一个国家的主流价值观也是摧毁这个国家极为有效的办法。塑造社会主流价值观最困难。

宗教天然不是治理社会的方法，但治理社会的方法天然包含宗教，以及近代才出现的、近似于宗教的“意识形态”。宗教是对来世乌托邦的信仰，分为“万物有灵”“多神教”“单一神教”三大类型。教会及新闻机构和大学文科讲述形形色色关于社会群体的“正义观”，是世界上三大利益观塑造机构，都被政府和反政府者密切“关照”。

所有政府都混合使用全部上述四种由简单到复杂的社会治理方法，只是因社会条件不同而有不同的侧重。社会治理方法的不同侧重构成不同的“政府体制”。

思考题：

1．什么是权力？什么是政治？什么是政府？

2．什么是社会？什么是管理社会的规矩？

3．政府体制从哪里来？

4．历史上曾经有过自动保障善治的制度吗？将来会有吗？

5．可否抽象分类管理国家的基本方法？

6．是否需要凝聚社会主流的“正义观”？有哪些方法？