第三节 国家主权

一、国家主权的性质

最早提出主权概念的是法国16世纪的法学家和政治学家让·布丹。在其著作《国家六论》一书中，布丹把国家定义为“许多家庭和管理它们共同利益的、具有主权的合法政府”。主权被认为是国家的最高权力，不受外部的任何限制。君主被认为是国家主权的人格化身。值得注意的是：布丹一方面强调主权的永久性和绝对地位，另一方面也指出主权享有者（君主）并非没有限制，如受到自然法、宪法和国际条约等的限制。

在当代，主权被视为一国具有独立自主处理内外事务的最高权力。当代美国政治学家阿诺德·沃尔弗斯指出：“主权是民族国家通过自己的政府，不受外来干涉地处理内政的权力，是它在外部事务中不受外来干涉地结盟或退出结盟，参战或保持中立以更好地维护自己利益的选择权。”

主权的属性包括两个方面：一是它的基本内容：对内的管辖权，对外的独立权、平等权和自卫权。二是它的基本性质：对内的最高性；对外的排他性、不可干预性和不可让与性。我们可以将国家主权的性质简化为对内最高、对外排他。对内最高是指在国家内部具有最高的权威，不从属于任何法律。主权的这种最高权威仅限于国内，在国际上它不能高于其他国家的法律。主权的对外排他性是指在国际上一国的主权是独立的，独立于其他国家或国际权威。当所有国家的主权都具有排他性时，所有国家的主权就是平等的。当所有国家的主权都是独立的时，就意味着国家主权不必服从于任何国际权威。例如，《威斯特伐利亚和约》的中心原则是各国统治者有权决定本国领土内的宗教信仰形式，不受罗马教皇的统治。现代国际规范对国家主权的保护是以《联合国宪章》中关于不干涉内政的规则为基础。《联合国宪章》不仅禁止成员国之间的干涉内政行为，甚至明确规定联合国本身也无权干涉内政。《联合国宪章》第一章第七条规定：“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件，且并不要求会员国将该项事件依本宪章提请解决。”

二、主权的范围

国家主权的内容非常广泛，涉及政治、经济、军事、文化许多领域。在此，我们侧重讨论与领土主权相关的一些主权，特别是当代国际法中对国家的陆地、海洋、大陆架和大气层主权的有关规定。

（一）陆地主权

陆上主权的自然地理基础是领土边界。领土边界是由国际条约决定的，而不是一个国家自己所能决定的。一个国家对自然土地的所有权并不能使之成为国家领土。当两个国家都对同一块自然土地声称拥有主权时，这两个国家就会发生领土冲突，这两个国家所声称的领土边界都不具备合法性。反之当两国就共同勘定的边界签订条约后，双方所声称的领土边界就都有了合法性。因此，合法的领土是指由别的国家承认后的政治土地，而非人们长期居住的自然土地。国家取得领土的方式参见表3-2。

表3-2 国家领土的取得方式

例子：

在美国和澳大利亚都有许多土著人。他们比欧洲移民来到北美大陆和澳洲大陆要早几千年甚至可能上万年，但是他们今天并没有在自己的居住地上建立独立国家的权利。原因在于，他们虽然在这些自然土地上生活了成千甚至上万年，但是他们并没有在这些自然土地上建立国家，更没有得到世界上其他国家对他们拥有对这些自然土地的政治主权的承认。至今，美国和澳大利亚的土著人有保护土著区的权利，但却没有建立主权国家的权利。如果他们在自己常年居住的自然土地上建立国家，这种行为就会被视为分离主义行为，甚至会被判定为分裂国家的犯罪行为。

世界上的陆地现已经基本上被各国所分割完毕。北极圈内的领土由环北极的八个国家所拥有，这八个国家是加拿大、美国、俄罗斯、芬兰、挪威、瑞典、冰岛、格陵兰岛（丹麦）。南极则不由相邻国家所拥有。至20世纪40年代，阿根廷、智利、澳大利亚、法国、新西兰、挪威、英国七国已对82%的南极大陆提出了领土要求。阿、智、英三国的领土要求相互重叠，因此互不承认对方的领土主权。1961年达成的《南极条约》规定，对南极已提出领土要求的国家不得扩大其领土要求，没有提出领土要求的国家不准提出新的要求。

（二）海洋主权

国家主权不局限于陆地之上，国家主权还包括与其领土相邻的海洋。国家的海洋主权分为两部分，即水面航行和水下资源两部分。根据有关国际法规定（参见图3-1），各国的领海主权是沿陆地基线向外的12海里的领海。在此区域内，国家拥有完全主权。在12至24海里的范围内，称为毗邻区，国家只拥有海政管理等权力。在此向外延伸至陆上基线以外的200海里处为专属经济区，在这个区域内国家拥有海洋资源的权力。

图3-1 国家海洋主权范围及专属经济区

由于许多国家之间的海洋距离小于200海里，因此沿海国家之间有许多海洋主权或海洋权益方面的冲突。解决海洋主权冲突的原则和方法很多，以中间线划分的方法是一种比较普遍的方法。

（三）大陆架主权

国家主权范围还包括了海洋下面的大陆架。大陆架是指一国其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸，扩展到大陆外缘的海底区域的海床和底土。对大陆架的主权归属，国际法有明确的规定。《联合国海洋公约》第76条对大陆架的定义是：“沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸，扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土，如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的距离不到200海里，则扩展到200海里的距离。”图3-2是关于国家的大陆架主权范围的判断情况。如果一国大陆架比较平缓绵长，其主权范围最多可以扩展到距离领海基线350海里，或2500米等深线以外100海里。各临海国家一般都依据这两条规定中对自己有利的一条来确定本国大陆架主权的范围。

图3-2 大陆架主权范围

从有关大陆架的划分与海洋专属经济区划分的规定看，我们可以发现，两者的距离是不等的。这两者的不一致，成为引发大陆架主权冲突的重要原因之一。当两国专属经济区的中间线小于200海里，而一方大陆架缓坡又超过200海里，双方就会为大陆架的主权发生矛盾。

专题

中日关于东海大陆架主权划界的分歧

中日两国关于东海大陆架主权的划界存在严重分歧。20世纪70年代，邓小平提出：“钓鱼岛问题，大陆架问题，可以摆在一边，先不谈主权，先进行共同开发。从尊重事实出发，找条新的路子来解决。”1982年，日本提出，中日之间的海域应当依据“中间线”原则划分。于是中日双方在开发大陆架资源的问题上发生了主权争议（参见图3-3）。2012年，日本否认中日两国在钓鱼岛上存在主权争议，否认两国曾达成的“搁置争议、共同开发”的共识，于9月11日对钓鱼岛进行所谓的“国有化”，想把非法占领的钓鱼岛洗白为合法拥有。日本主动挑衅的政策导致中日关系急剧恶化，降到自1972年建交以来的最低点。中国随后对日本采取反制措施，对钓鱼岛领海进行常规巡航并驱离日本船只。

图3-3 中日东海大陆架主权划分分歧

钓鱼岛问题和春晓油气田问题都与中日两国关于东海主权划界的分歧有关。具体说来，中国认为，按照《联合国海洋法公约》的大陆架定义，包括钓鱼岛所在海床在内的东海大陆架向东延伸至冲绳海槽，都是中国大陆的水下自然延伸部分，应该属于中国。日本认为，在东海海域，中日海岸线最近处的距离为360海里，不足400海里，不适用于200海里的原则。此外，日方还认为冲绳海槽仅是两国大陆边缘延伸中的“偶然凹陷”，不适用于大陆架原则。

实际上，冲绳海槽的深度已经达到2940米，超过了《联合国海洋公约法》中规定的切断大陆架的2500米水深的标准。如图3-4所示，中方开发的春晓油气田在日本认为应该划定的“中间线”以西5公里处。另外，中日双方有争议的钓鱼岛也在中间线以西地区。

2004年6月，日本曾向中国索要春晓油气田的地质资料，遭中方拒绝。7月，日方租用挪威调查船在中间线以东争议区进行油气勘探。同一时期内，日本经济产业大臣乘飞机对“天外天”、“平湖”“春晓”等三大油气田进行空中勘察，之后又在中间线以东争议海域进行海底资源调查。中方对此提出“严正交涉”，强烈要求日方遵守国际法准则。2005年4月，日本决定开始办理授予民间企业对东海中间线以东油气试采权的手续。中方立即向日方提出强烈抗议。从2004年10月中日双方进行首次东海问题磋商开始，截止到2007年6月，双方已经进行了九轮磋商，但仍没有取得显著进展。

（四）领空与太空主权

国际法规定，领空是指一个领土和领海之上的大气层（空气空间），不包括公海和专属经济区之上的大气层。依据这个规定，在航空器中的犯罪行为应受领空主权国管辖。

例子：

当一架飞机被劫持，有权处理机上犯罪行为的国家是飞机正在经过其上空的国家。也就是说，当这架飞机从A国进入B国后，处理该犯罪行为的国家主权便从A国转入到B国。哪个国家有权将这架飞机迫降或击落，取决于飞机处于哪个国家的上空。

国家对大气层之上的外空没有管辖权，外空是全人类共享的。这意味着，在外太空没有主权问题。国家不能在太空宣布拥有主权。例如，任何国家不能拥有月球。尽管美国曾经六次派遣宇航员成功登陆月球，但美国并不能拥有在月球上的主权，各国都有登月并在月球上进行活动的权利。

自从20世纪60年代起，国际社会制定了一系列的规范外空活动的条约：1967年《外交条约》、1968年《宇航员营救协定》、1972年《空间物体损害国际责任公约》、1976年《关于登记射入外空物体公约》、1977年《禁止为军事或任何其他敌对目的使用改变环境的技术公约》、1984年《月球协定》。以1967年制定的《外空条约》第四条为基础，国际社会一直在就禁止外空武器化的问题进行协商。外空非武器化是指不得在外空部署武器。由于卫星已经成为现代化信息战争必不可少的装备，而且已经应用于战争，因此外空非武器化的问题变得越来越困难。2008年初，中俄在日内瓦裁军会议上再次提出外空非武器化的建议，但被美国拒绝，因为美国在军事上对外空卫星的依赖最大，而且也是外空军事技术最强的国家。

三、国家主权受限的原因

冷战结束后，关于人权与主权何者应为最高权力的争论成为一个重大的国际政治问题。中外学者在这一问题上出现了很多争论。此时出现的主权与人权之争主要源于两个因素：一是冷战后的民主化浪潮，二是主权实践本身发生的变化。

冷战结束后，主权的内容和性质在一定程度上发生了量变，表现为行使主权时受到国际社会公约、条款、规范、惯例和舆论的限制。在主权的四个基本内容（管辖、独立、平等、自卫）中，对内管辖权受到了更多的限制。

经济上，国际规则越来越多。随着全球化的发展速度加大，很多国家的经济决策权受到越来越多的限制。一是在政府与市场的关系中，主权受到市场的制约，政府对经济的控制作用减弱。二是在国与国的经济关系中，政府之间的相互制约增强，限制了主权的行使。另外，国家对资源和居民的管辖权也受到新的限制。

政治上，冷战后国际格局的变化使得人道主义干预成为一种新的国际政治原则。首先，美国成为世界唯一超级大国后，其他大国在安理会的影响力减小，这使得安理会达成一致决议的机会增加，并能调动足够的军事力量保证决议的执行。其次，发展中国家无法再利用美苏矛盾，可供其抵抗国际组织和西方国家集体对其干涉的条件更加不利。最后，建立以信任关系为基础的多边集体安全合作的呼声增高，要求每一个国家对集体安全承担义务，自我限制，接受他国监督。在维护人权的大旗下，冷战后的独立运动和分离主义不断发展。

例子：

冷战两极对抗的国际格局结束后，出现了新一轮的国家独立浪潮。苏联分裂成为15个国家，南斯拉夫分裂成为六个国家，捷克斯洛伐克分裂成为两个国家，厄立特里亚从埃塞俄比亚分裂出来。这一独立浪潮推动了许多国家的分离主义运动。分离主义运动都打着人权大旗，提出民族自决的政治主张。对于政府能力不强的国家，维护国家统一的主权变得难以行使。世界上出现了与以往不同的政治现象，即批评镇压分离主义的行为是民族主义的落后主权观，称颂支持民族独立的政策是维护人权的现代国际观念。科索沃战争时的国际舆论是典型的例证。

本章介绍了国际行为体和国家主权的基本概念，想进一步了解这两方面知识的读者，应结合学习国际法方面的知识。主权是政治权力，而国际法则是约束国家政治权力和行为的规则。此外，主权与人权之争一直是冷战后的一个重大国际政治问题，缅甸、苏丹、科索沃等国际热点问题都关系到这一争论。因此，读一些关于人权方面的专著有利于读者更深入理解人权与主权之争的实质是什么。