二、近现代公共外交的成型

近代以来，受文艺复兴和启蒙运动的洗礼，西方社会率先走出中世纪，步入了民族国家列国林立的万国时代。在此过程中，外交随着民族国家的兴起从宫廷外交逐步演化为职业外交。与此同时，工业革命催发了资本主义在全世界范围内的扩张，东西方文化大交流、大汇合为公共外交的发展提供了难得的机遇。

1．传教士外交与近代公共外交的发轫

马可·波罗是世界历史上第一个将地大物博的中国向欧洲人作出报道的人，他在他的游记中以100多章的篇幅，记载了我国40多处地方，对当时中国的自然和社会情况作了详细描述。马可·波罗的游记在13世纪末问世后，一般人为其新奇可喜所动，争相传阅和翻印，成为当时很受欢迎的读物，被称为“世界一大奇书”，影响巨大。它打开了中古时代欧洲人的地理视野，在他们面前展示了一片宽阔而富饶的土地、国家和文明，“满地黄金和遍野香料”的形象描述引起了西方人对于东方的向往，进而推动了西方加强与东方联系的热情。马可·波罗只是随着东西方商业往来而形成关于中国国家形象的典型代表，16世纪之后的欧洲传教士和商人进一步把中国的面貌介绍到西方，中国的国家形象也在不断地变化，进一步激发了西方国家对东方国家的扩张。

传教士是东西方文化交流的一道重要风景线。从15世纪末到17世纪末这两百年间，欧洲发生了一系列重大变化：文艺复兴运动，新教改革运动，科学的新认识，新大陆的发现等，这些变化大大改变了欧洲社会的面貌。教会向美洲、非洲和亚洲的传教活动次第兴起，早期欧洲天主教徒认为欧洲文化优越于世界上的其他文化，把宣传圣经中的信仰看成是自己义不容辞的责任。在他们看来，外国人学习欧洲的语言和文化是一件极荣耀的事，认为自己应该把这些人从黑暗中拯救出来，带领他们走进光明和进步的世界。因此，从中世纪开始，传教士的海外传教活动成为国际文化关系的重要形式。在17世纪时，是法国天主教最为兴盛的时期，教会的海外传教活动十分活跃，并且得到了法国国王和政府的鼎力支持。法国国王路易十三（1610—1643）和路易十四（1643—1715）都是扩张主义者，法国每征服一片土地，就要求当地民众信奉天主教，大力支持和鼓励传教士在国外的传教活动。法国的“巴黎外方传教会”甚至派遣会士完全为传信部所辖的传教区服务。尤其是有“太阳王”之称的路易十四是一个虔诚的天主教徒，在治理国事上也有高尚的理想，常以保护教会、维护真正宗教的秩序为己任，他甚至以天主在世代表自居。路易十四在支持教会外交方面十分积极。在法国政府的支持下，一股前往海外传扬福音的热潮从此汹涌澎湃，许多伟大的传教士也因此诞生。在其推动下，到18世纪末，法国文化在欧洲大陆、加拿大以及地中海沿岸地区得到广泛传播，法语已成为欧洲广大地区宫廷、贵族、使节、知识阶层和艺术圈的通用语言。

然而，随着18世纪信奉新教的英国崛起，信奉天主教的西班牙、葡萄牙和法国海外殖民势力逐渐衰退，天主教的海外传教工作大受影响。1773年，耶稣会被迫解散后，三千多位在欧洲以外传教区服务的耶稣会士放弃了两百多年来苦心经营的传教事业，许许多多的教友陷入自生自灭的绝境。不久，法国又发生大革命，传教的财力和人力资源几乎完全中断。又由于英国掌握了海上霸权，天主教传教士的海外航行旅途变得相当困难，在英国的新教传教组织应运而生，并随着英国的舰船前往世界各地，所向无敌。1815年，拿破仑战败后，教会内外受困：英国、法国、西班牙和葡萄牙在海外争霸，直接影响教会在传教区的工作；耶稣会在欧洲各国被逼得走投无路，以致被教宗克莱孟十四世忍痛予以解散，以及在印度、日本、中国等发生了礼仪之争并引发了大小教难。在此背景下，法国政府自顾不暇，开始了政教分离的过程，法国政府支持的传教外交日趋衰落。

1870年普法战争中，法国战败，皇帝拿破仑被俘，法国在欧洲大陆的优势地位逐渐受到削弱，法国文化的优越地位日益动摇。同时，法国国内政教分离的步伐日益加快，政府依赖教会和传教士开展宗教外交陷入困境。要想维护法国文化的优越地位，必须借助法国文化本身，以实行文化外交作为对外复兴法国战略的重要组成部分。为了维护法国文化的政治影响力，法国政府开始支持海外的文化交流活动，建立了一系列主管机构。1883年，法国建立了法语同盟，以促进法国殖民地以及世界其他地区的法语教学活动，向外国人教授法语，构建一个遍布全世界的庞大法语教学网络，通过语言传播来争取海外民众对法国文化的兴趣和好感。1900年，法国在外交部下设附属于政治处的“学校和作品办公室”（1920年改为“作品处”），负责对外文化交流事务，对法国的海外学校进行支持。1902年，法国为其海外的非宗教性教学活动建立了“世俗使团”，通过创办不受任何教派思想影响的教育机构传播法国文化，在海外从事非宗教的文化教育活动。另一方面，里尔大学、格勒诺市尔大学和图卢兹大学等学校决定直接与外国的大学进行接触，帮助创建了首批法语学院，比如1908年创建了佛罗伦萨法语学院，1913年在伦敦和马德里创建了法语学院。1910年设立了负责学术交流的“国家办公室”。同年，法国外交部又设立了一个单独的部门——“海外学校与法语基金局”，全面负责协调法国所有的对外教育、文化交流活动，这是世界上最早建立的政府文化外交机构。自此之后，法国文化外交正式具有了相对独立的地位，“资助所有法国海外重要殖民地学校成为了外交部一项重要政策，其目的是使海外法国人的后代可以接受法国式的教育，保持对法兰西的民族认同”。从1906年到1913年，法国政府通过外交部仅对欧洲各地的海外移民学校提供的资助就从3000法郎增加到138000法郎，有效地培植了海外法国人对母国的忠诚和归属感。后来，法国的文化外交逐步拓展到了殖民地地区，开始了大规模的文化殖民活动。

两次世界大战的先后爆发，令法国饱受战争创伤，法国政府更加意识到文化外交的重要性，文化外交的独立性日趋稳固，超越了宗教外交的民间层次，成为政府外交的一个重要组成部分。1920年，“作品处”代替了原来的“学校和作品办公室”，加大了对海外文教活动的支持。1923年，外交部成立“法国艺术活动协会”，承担起了对外文化交流与合作的使命。法国知识分子在国际联盟的“智力合作协会”里扮演的角色日益得到加强。由于在二战中遭受到毁灭性打击，多年来构建的文化基地和文化体制全面崩溃，战后的法国开始重新修正文化政策，重建文化外交体制。于是，1945年，法国在对外关系部（即外交部）成立了“文化关系司”，后改为国际合作与发展总司，脱离了“政治事务处”，并在海外设立了众多类似的机构，全面负责发展对外文化交流，负责文化谈判，代表法国与别国签订文化协定，领导驻外文化处的工作，指导和协调各驻外文化中心、文化学院的活动。从此，法国文化外交有了统一的、健全的主管机构，文化外交成为法国外交中十分重要的组成部分，也成为法国公共外交的实现形式。

3．世界大战、冷战与公共外交的发展

从严格意义上说，公共外交的建立是世界大战的产物。虽然在此之前，美国也开展了一些对外宣传和教育文化交流活动，建立了负责战时宣传的公共信息委员会（Committee on Public Information）、战时新闻处（the Office of War Information）以及一些散布在世界各地的新闻处。但是，这些机构大多是服务于战争时期对外宣传需要，特别是在二战期间针对德国纳粹分子戈培尔发动的国际广播大战而作出的回击。正因为上述原因，战时新闻处的作用十分有限，在某种程度上类似于“临时组建的特殊任务小组”，一旦战争结束，就面临着解散或者被兼并的命运。二战结束之后，战时新闻处的经费减少，美国国务院内部还设立了一个临时国际新闻处（Interim International Information Service），并随后取代了战时新闻处。

但是，战争期间对外宣传的实际成效让美国政府看到了它的重要性，关于和平时期是否需要开展对外宣传成为美国政府必须解决的问题。从白宫和国务院来看，无论杜鲁门政府，还是以威廉·B．本顿（William B.Benton, 1945—1947年期间担任美国国务院分管公共事务的助理国务卿）为代表的部分国务院官员积极主张在和平时期也必须开展对外宣传工作，杜鲁门总统还在一次新闻发布会上指出：“今天对外关系的本质是美国必须将国外信息活动作为美国对外事务不可分割的一部分。”尽管杜鲁门政府的呼吁以及那些从事战时宣传和主管美国新闻署的官员结合自己的职业体验得出了对外宣传十分重要的结论，但是，这些看法并没有得到国会的认同和大多数国务院官员的支持，杜鲁门时期仅仅是在国务院设立了主管公共事务的助理国务卿、国际新闻和文化处以及设立了由总统直接任命的信息咨询委员会和教育交流委员会，除此之外，在其他领域几乎没有什么成就。

不过，历史的机遇再一次使对外宣传活动在饱受质疑之余获得了新的生长空间。1947年，随着杜鲁门主义和马歇尔计划的先后出台，美苏之间的意识形态对抗上升，冷战爆发。1947年围绕美国援助欧洲复兴的马歇尔计划实施问题，美苏之间展开了一次大规模的宣传活动，苏联的报纸、电台以及外交声明极力谴责美国的马歇尔计划，并动员东欧国家拒绝接受马歇尔计划。面对苏联的宣传攻势，美国国会内部开始涌起一股主张开展对外宣传特别是针对“苏联共产主义扩张”的宣传潮流。1947年夏天，来自新泽西州的参议员H．亚历山大·史密斯（H.Alexander Smith）和来自北达科他州的众议员卡尔·蒙特（Karl Meundt）向国会提交了一份建议加强对外宣传机构的提案，即《美国信息和教育交流法案》（the US Information and Education Exchange Act），该提案得到了许多赴欧考察访问的国会议员的支持，这些议员在欧洲亲眼看到苏联的宣传攻势对欧洲国家的民众起了作用，他们认为美国试图通过马歇尔计划控制欧洲，使欧洲成为美国对抗苏联的“桥头堡”。这一法案于1948年1月27日经杜鲁门总统签署成为法律。

《史密斯—蒙特法案》和1946年8月国会通过的《富布赖特法案》一起成为美国在和平年代对国外公众实施公共外交的法理依据。前者解决了开展对外宣传和信息活动的合法性问题，后者解决了开展国际教育文化交流活动的合法性问题。这两个法案在1961年经过国会重新修改后，即著名的《富布赖特—海斯法案》（Fulbright-Hays Act），该法案于1961年9月21日由肯尼迪总统签署后成为法律。在《富布赖特—海斯法案》中，加强了美国对外教育文化交流项目，扩大了公共外交的范围，美国新闻署的独立合法性地位获得了巩固。自此之后，在美国有关公共外交的争论重心不再是公共外交是否必要的问题，而是争论如何使之更加有效的问题。

在《史密斯—蒙特法案》的法律支持下，美国国会、美国国际新闻署、艾森豪威尔政府等部门，顶着麦卡锡主义的重重压力，分别建立了几个关于公共外交的论证委员会，比如美国国会参议院对外关系委员会建立的希肯鲁伯委员会（由参议员B.B．希肯鲁伯担任主席）、艾森豪威尔政府建立的洛克菲勒委员会（由纳尔逊·洛克菲勒领导的政府组织咨询委员会）和由威廉·杰克逊领导的国际信息活动咨询委员会、美国国际新闻署建立的沃里斯委员会等。这些委员会分别就建立独立的对外宣传机构问题进行了深入的调查论证，并提出了大量的报告。在这些委员会提交的最后报告中，杰克逊委员会表示反对建立一个新的机构，而希肯鲁伯委员会和洛克菲勒委员会主张将国际新闻署从国务院独立出来，建立一个独立的对外宣传部门，国务卿杜勒斯考虑到国务院工作的重点是制定政策，也支持这种做法。于是，艾森豪威尔总统采纳了这种意见，在委员会的报告没有提交之前，就于1953年6月1日作出决定，将国务院管辖范围内的国际新闻署、共同安全署和技术合作署所负责的所有国际宣传活动以及国防部在德国、奥地利占领区内的宣传活动合并，交给独立的美国新闻署；美国新闻署通过国家安全委员会直接对总统负责，国务卿指导美国对外宣传的政策；教育文化交流项目仍然留在国务院。

美国新闻署在1953年8月正式设立，设立的主要目的是针对当时由于麦卡锡主义带来的对外宣传工作不力的情况，加强其他国家及其公众对美国对外政策的理解。艾森豪威尔总统认为，处理外交问题，“仅靠完善的政策是不够的……这些政策必须为世界各地人民所知晓和理解”。当时，美国新闻署的公共外交职能还不是很明确，仍然停留在对外宣传的层次，其工作内容的边界也不清晰，仅仅就事论事地泛泛介绍了该机构应该从事的本职工作，公共外交的其他内容比如教育和文化交流项目还在国务院的管辖之下，国际展览活动还隶属于商务部等。同时，美国新闻署的许多职能都是为了冷战的目的确立的，而且主要是美国对外国的单向宣传活动，在法理上很容易受到质疑。因为宣传往往被人们看做是一种隐瞒真相的舆论活动，很容易侵犯新闻自由的原则。因此，关于美国新闻署的争论自从其建立之后一直没有停止。特别是美国新闻署究竟应该独立，还是合并到国务院体系之中，美国政府有关部门对此始终存在争论。

20世纪60年代末、70年代初，国际环境发生了很大的变化，随着美苏关系的缓和、越南战争的复杂化、大众传播技术革命（尤其是电视的普及）以及国际相互依赖的加深，国际公众舆论的重要性日益上升，成为影响各个国家外交政策的重要因素。美国人发现：美国的影响力不能仅仅依靠美国的实力，必须通过加强与其他国家（特别是发展中国家）的联系，获得它们的理解和支持，才能以此增强美国在世界上的影响力。对国外公众舆论的重视，引起了人们对于美国公共外交体制的反思，不少学者开始怀疑美国的公共外交是否取得了明显的效果。为此，美国国会和美国对外宣传咨询委员会通过举办听证会和组建调查研究委员会等多种方式，探讨美国公共外交实践领域存在的问题以及商讨改进的思路。1968年，美国国会众议院国际关系委员会的一个小组委员会在众议员丹特·法塞尔（Dante Facsell）的主持下举行了一个题为“美国公共外交的未来”的听证会，邀请各方面的知名人士对美国的对外宣传工作进行系统评估。在最后的报告中认为，美国应该切实加强有利于寻求实现美国同世界其他国家相互理解，特别是与教育、文化交流有关的项目，而应该减少、调整或者取消美国政府的许多宣传活动。1974年4月，美国对外宣传咨询委员会和美国对外教育文化事务咨询委员会合议认为，应该在法塞尔委员会调查的基础上，继续对美国的对外宣传和教育文化交流事务进行评估，进一步弄清这些活动的目的、职能以及具体的实施方式。为此，组建了著名的斯坦顿委员会，该委员会经过一年多的研究后于1975年3月提出了报告。该报告正式确立了公共外交的战略地位，对对外宣传和教育文化交流事务的内在统一性提出了独到的见解。该报告明确认为，“公共外交是美国对外政策的一个组成部分”，“美国对外宣传、教育文化交流活动是实现我们民族认同和实行我们所信奉的哲学的一种方式”。同时，该委员会还建议将国务院教育文化事务局和美国新闻署合并，建立一个同国务院分离的独立公共外交部门，但强调这一部门的负责人应该向国务卿直接负责，接受国务卿的政策指导。斯坦顿委员会的报告正式确立了公共外交的地位，奠定了美国新闻署对公共外交的独立主管职能，是“对该领域所做过的最富创新的分析之一”。

然而，斯坦顿委员会的报告由于美国政府在70年代初面临着政治和经济上的多重困境，使得白宫和国会都没有对该报告引起足够的重视，并且国务院和美国新闻署本身也持有不同意见。直到卡特政府时期，由于带有强烈理想主义色彩的人权外交成为卡特政府的外交重点，其必然的延伸就是提高了对公共外交的重视。卡特不仅将国务院教育文化事务局同美国新闻署合并，改名为美国国际交流署（后来被里根恢复为美国新闻署），解决多年来存在的信息活动和教育、文化活动“双轨”运行的问题，而且将对外宣传咨询委员会和教育文化事务咨询委员会合并，改称美国公共外交咨询委员会（United States Advisory Commission on Public Diplomacy），明确把公共外交作为一个外交领域对待，公共外交开始正式成为美国外交格局的重要组成部分。

美国的公共外交得到实质性的进展是在里根总统任内。因为卡特政府尽管在体制和机构上加强了公共外交，但是在职能和经费上并没有做到位，使得国际交流署的众多业务工作无法开展，在活动内容上与以前相比没有多大的改观。特别是经费短缺问题，成为公共外交发展的重要制约因素。1981年，肯尼思·L．阿德尔曼（Kenneth L.Adelman）在《外交事务》上发表文章指出：“今天国际交流署的预算和人员数量都要比60年代中期少三分之一。如果目前国际交流署要保持60年代中期的水平，它目前的预算应该接近7.5亿美元而不是现在的4.5亿美元。”里根上台以后，着手实施“民间倡议”和“真理工程”两个计划，积极推动国会的财政拨款。从1983年起，美国新闻署的预算扭转了下降的趋势，财政拨款连年增加。到1987年，里根政府要求国会给予美国新闻署的拨款从前一年的88500万美元增加到92900万美元。充足的经费支持和总统的高度重视，推动了美国公共外交的开展，也使美国新闻署发展成为“世界上最大的、在技术上最巧妙的宣传机构”。

冷战结束之后，美国新闻署面临重新定位的问题。一些人尤其是国会议员认为以意识形态宣传为己任的美国新闻署在冷战结束之后应该撤销。但是，美国公共外交咨询委员会以及长期从事公共外交的官员则认为美国新闻署不能取消，相反应该加强。1993年，该委员会在其年度报告中列举了冷战后时代美国新闻署继续存在的四条理由：“第一，信息时代的外交主要是公共外交；第二，公共外交对和平演变和民主改革十分重要；第三，教育与文化交流是信息时代公众外交的中心内容；第四，在一个相互依存的世界里，公共外交是必需的。”尽管美国公共外交咨询委员会极力论证美国新闻署存在的必要性，最终还是没有逃脱被兼并的命运，在共和党国会和民主党克林顿总统之间的削减联邦政府财政开支的大战中，美国新闻署成了牺牲品。1999年10月1日，美国新闻署并入国务院，由国务院负责公共外交和公共事务的助理国务卿掌管，具体负责教育与文化事务、公共事务和国际信息项目。按照参议院对外关系委员会主席赫尔姆斯和克林顿总统的说法，这种合并是为了把公共外交“置于美国外交政策的心脏地带”。