公共部门战略管理途径的特征、过程和作用

作为一种新实践模式和新理论范式，公共部门战略管理途经及战略规划兴起于20世纪80年代。它是“新公共管理运动”以及“（新）公共管理”范式的一个重要组成部分，并受到了私人部门（工商企业）战略管理途径的深刻影响。传统的公共行政以内部取向，关注行政过程和日常管理，文官（常任文官）被假定为仅仅是执行政治家（政务官）所制定的政策与法律，他们不必去考虑组织的外部环境、长远目标以及如何通过资源的优化配置去实现目标。因此，在传统的公共行政中，战略思维是没有地位的。战略管理途径力图克服传统公共行政（学）的这些局限性，着眼于公共组织与外部环境的相互作用，系统考虑组织的未来远景、长期目标和近期目标，将关注的焦点由内部转向外部，从注重日常管理、常规管理转向未来的发展管理和危机管理。它试图通过对组织内外环境变量、组织长期目标以及组织角色与环境的匹配的关注，以提高组织实现其使命的内在能力。

一

公共部门历来就有借鉴私人部门管理经验和技术的传统。公共部门战略管理途径的兴起既受到私人部门战略管理的示范性影响，也是公共部门管理改革和环境变化的必然结果。在私人部门战略计划和战略管理模式的示范性影响下，公共部门战略规划和战略管理途径也随后兴起。按照澳大利亚学者欧文·休斯在《公共管理导论》一书中的说法，战略计划在公共部门的运用，是在20世纪80年代，它落后于私人部门十几年；而战略管理的引入，却是在20世纪80年代后期，只比私人部门晚几年。

在美国公共管理实践中，20世纪80年代初已有不少州开始使用战略规划技术。俄勒冈州可能是应用战略规划技术的典型，它在80—90年代采用过两个详尽的全州战略规划。美国国会1993年通过的《政府绩效与结果法》（The Government Performance and Results Act），要求到1997年所有联邦政府机构都必须实行战略规划。到90年代中期，美国2/5的州机关完全采用了战略规划，而且4/5的州机关部分或全部实施了战略计划。“在非营利部门，一项研究表明，在随机从104个艺术组织和38个精神护理机构中抽取的44个非营利组织中，仅8个没有从事正式的战略规划。另外一项研究也表明，在差不多200个非营利组织的抽样中，有一半以上的组织采用了许多特定的战略去对付财政紧缩和不确定的环境。”迄今为止，在美国公共部门中，与战略管理相比，战略规划的应用仍更为广泛。在80年代战略管理已在私人部门兴起的情况下，公共部门之所以仍采用战略规划技术，是与战略规划和官僚制之间的相容有关的，因为战略计划并未拋弃传统的官僚制，而是运营其中。

那么，什么是战略管理？公共部门战略管理有哪些基本的特征呢？

小汤普生（Arthur A.Thompson, Jr.）给“战略管理”下的定义是：“战略管理是一个过程，在这个过程中，高层管理者确定组织的长期方向，设定特别绩效目标，根据与组织相关的内外环境，制定出能达成这些目标的战略，并且卓有成效地实施这些被选定的决策方案。”注4

注4Arthur A.Thompson Jr., and A.J.Strickland III, Strategic Management:Concept and Cases（4th ed.）, Business Publications, Inc.,1987, p.4.

纳特（Paull C.Nutt）和巴可夫（Robert W.Backoff）在《公共和第三部门组织的战略管理》（1992年）一书中说：“战略管理处理这样一个关键问题，即为面临着日益增加的不确定性未来的组织定位”; “战略管理通过产生用以指导战略行动的计划、计谋、模式、立场和观点而为一个组织创造焦点、一致性和目的。”

伊萨克-亨利（Kester Isaac-Henry）在《公共服务中的战略管理》一文中认为，虽然人们对“战略”概念的界定和解释不同，但是，“战略”中的共同因素是指管理者和组织通过思考、计划和做出战略性决策的意图，所谓的战略性决策是这样一种决策：它考虑影响组织未来的内部和外部环境；考虑哪些涉及整个组织并对组织产生重要影响的问题；考虑组织目标和前进方向；促进政策和战略的实施。而战略管理涉及规划、实施和监控组织战略的过程。实际战略管理的目的在于，通过使组织与环境协调，驾驭组织变化，取得更大的绩效。战略管理包含着战略分析、战略选择和战略实施三个核心领域，并围绕这三者来进行。

波齐曼（Barry Bozeman）和斯特劳斯曼（Jeffrey D.Straussman）在《公共管理战略》一书中则认为，战略包含着处理组织的外部环境、使命和目标，战略管理途径有三个主要的特征，即界定目标和目的，提出一个能协调组织与环境的行动计划，设计有效的执行方法。而公共部门战略管理是具有如下四个基本特征的管理：（1）关注长期；（2）将长期目标和近期目标整合成一个连贯的层级；（3）认识到战略管理和计划并不是自行贯彻的；（4）采取一种外部观点，强调不是去适应环境，而是期待和塑造组织的变迁（这一点是最重要的）。战略管理必须充分认识到政治权威的影响。

作为一种管理实践模式，战略管理与战略规划不同，它们之间的区别主要表现在如下几个方面：

（1）从线性假设到非连续假设。在环境假设上，战略规划将组织环境假设为一个线性变动的连续过程，组织可以预测和控制环境的变化，这是它实行单点预测并注重深思熟虑的正式规划的原因；而战略管理却将环境看成一个不断变动的非连续过程，其中充满了各种突变和意外事件，故它强调多点预测、危机管理和应急战略。

（2）从以方案为焦点到以行动为焦点。在战略焦点上，战略规划强调思考与行动分开，将战略制定从战略实施中分离出来，注重最优化战略的制定和正式行动方案的形成；而战略管理则将思考与行动统一起来，强调一个全面的管理过程，不仅包括战略的制定，而且包括战略的实施、控制和效果评价，其焦点在于战略性的思考与行动，在于通过政治谈判、利益相关人的分析和执行过程的管理去实现组织特定的战略。

（3）从过程取向到结果取向。在战略取向上，战略规划是过程取向的，注重引入一个正式的战略管理系统去协调战略计划过程和实现一个特定程序的严格统一；而战略管理却是结果取向的，聚焦于通过特定战略内容的选择和运用去产生有效决定和行动，战略本身不再作为目的，而是作为变革的杠杆去推进组织使命的实现。

（4）从集中到分散。在战略主体上，战略规划将决策权力集中于高层，常常局限于少数专业计划人员，将战略制定神秘化，成为战略黑箱的产物，这妨碍了中层管理人员的参与，而且架空了高层管理人员的战略决策；而战略管理则更综合，它关注整合组织的力量去实现战略目标，将战略扩展到所有组织单位，既包括计划人员，也包括行政主管、各级运作管理人员和其他利害相关人，它强调形成战略的“草根模式”，强调决策权力的分散和参与。

（5）从正式计划到应急战略。在战略形成上，战略规划注重通过深思熟虑或理性的分析去形成正式的计划，将战略产生看作一个受控的、有意识的规划过程，这往往导致对其他意外的、计划外的但极为有用的信息、洞见和行动的忽视；而战略管理则强调有效的战略在某种程度上必然是连续性的、随机应变的战略，强调通过间或的学习、偶然的发现、灵感、直觉等非理性思维，以及对意外模式的认识去反映不可预知的机会和非连续事件。

（6）从理性到非理性。在战略思维上，战略规划是理性主义的，重视运用理性思维、定量方法和精确模型来分析问题，注重规范性、精确性和计划性；而战略管理则强调某些与生俱来的心理状态和过程，如灵感、直觉、判断、智慧、经验、洞察力和创造力等非理性思维，它也强调主体的战略愿景和理念，或将战略看成是用以鼓舞组织行为的符号，产生主体自我规训的话语。

（7）从关注外部环境到关注内部因素。在战略视野上，战略规划是由外到内的，将环境看作客观的存在，组织要做的就是调整自己去适应相关的环境，却忽视了组织的内部结构、管理机制和组织文化。而战略管理则是由内到外的，坚持资源为本的观点，注重培养组织具有持久竞争力的资源；它重视人的因素，重视利害相关人的分析，将人的参与和管理团队的建设看作是战略管理取得成功的决定性因素；它把核心竞争力看作一个组织共同学习的结果，看作一个组织文化培养的过程，是一个将战略思维融入管理的过程。

二

战略管理是一个过程，它可以把传统与创新结为一体，同时又考虑制定——创造新的理念，以及实施——把新思维付诸实践。当前最有影响的战略管理过程模式是巴可夫和纳特提出的六个阶段模式：根据环境发展趋势、总体方向及标准概念描述组织的历史关联因素；根据现在的优势与劣势、未来的机遇与威胁来分析判断目前的形势；制定出当前要解决的战略问题议程；设计出战略选择方案以解决需要优先考虑的问题；根据利害关系人和所需要的资源评价战略选择方案；通过资源配置和对人员管理贯彻需要优先考虑的战略。我们将公共部门战略管理过程划分为战略规划、战略实施和战略评价三个阶段。

1．战略规划

公共部门战略规划包括了战略分析和战略选择等功能活动环节。

战略分析的主要内容有：（1）分析组织的历史背景，确定组织的最终目的。在公共组织中，由方案、市场、管理行动和资源四个成分组成一个系统。方案是服务的对象及所提供的服务；市场由利益相关者及公众的期望组成；管理行动是组织实施的战略；资源是组织执行方案时所运用的人力、物力和财力。这四个成分中的任何一个发生变化，组织系统就会发生相应变动，造成公共组织背离原初，形成趋势和方向。通过对公共组织背景的理解，创造出组织要到达的最终目的。它包括最好和最差两个方面。最好方面是组织的前进目标，最差方面是组织力图避免的最后底线。

（2）PEST分析，即在宏观上对政治（politics）、经济（economy）、社会（society）、技术（technology）信息的收集和分析。政治分析指对国内国外政治环境的分析，内容有领导人的新的指示、新政策的颁布，新法律法规在立法部门的通过，国家间战争，首脑的会晤、缔约等。经济分析是对国内国外经济状况发展趋势的分析，包括国内经济是增长、停滞，还是衰退？通货是紧缩还是膨胀？国际经济状况如何？是否存在金融风险（如亚洲金融危机）等。社会分析的内容包括国内风俗、习惯、观念、信仰的现状及转变趋势，国家间的文化交流与合作等。技术分析的内容包括国内外的科技进步、开发与利用，以及相互交流等。这些都会对组织产生间接的影响。

（3）SWOT分析。SWOT分析法最初是由美国哈佛大学商学院所采用的一种分析方法。它是一种综合考虑组织内部条件和外部环境的各种因素，进行系统分析评价，进而选择最优战略的常用方法。这里S是指组织内部的优势（strengths）, W是指组织内部的劣势（weak nesses）, O是指组织外部环境的机会（opportunities）, T是指组织外部环境的威胁（threats）。SWOT分析的目的在于给出一个有关组织内部环境、问题的集中图画，并激励组织调动其优势，以便最大限度利用机会，规避风险。组织的优势、劣势分析也叫做内部环境分析，进行内部环境分析的目的是为了明晰组织的核心能力。组织的机会和威胁分析也称为外部环境分析，它是指组织外部条件及未来取向，进行外部环境分析是为了识别组织所面临的机会和威胁。

例子：英国伯明翰市市议会的SWOT分析

优势

服务质量的改善；

相邻办公室的广泛连接网络；

该市赢得大多数合同签订；

国内和国外对该市的认同；

制造业中心基地地位的保持。

机会

欧洲市场的产生将促进该市变成国际化城市；

多元文化城市的优势；

开发政府的首创精神；

重塑市中心形象。

威胁

财政失控，人口流失；

经济衰退，环境恶化；

社会张力；

市议会角色的重要性减损。

劣势

与市民缺乏沟通、交流；

缺乏真正的市民对于市议会工作的参与；

该市给人的消极形象；

基础设施的恶化；

雇员的技能与所需求的新技能不相称。

（资料来源：英国伯明翰市1992年的《城市战略与报告》）

战略选择主要功能活动环节有：（1）信息输入。把第一阶段所收集或考虑到的宏观的政治、经济、社会和科技的信息，以及直接影响战略的组织的优势、劣势、机会和威胁的信息进行归纳、整理和分类。（2）匹配。这一环节依靠在输入阶段得到的信息而将外部机会和威胁与内部优势和弱点进行匹配。将外部与内部的重要因素相匹配是有效建立备选战略的关键。（3）决策。匹配技术确定了备选战略，而分析和直觉则为战略决策提供了基础。在这一环节，战略管理小组需要重新审视组织的最终目的，评价组织运行的情境，从而对组织的备选战略做出评估。评估包括四个方面：适用性评估、可行性评估、可接受性评估、对利益相关者评估。

2．战略实施

成功的战略制定并不能保证成功的战略实施。实际做一件事情总是比决定做这件事要困难得多。由于公开性方面的限制、政治影响、权限、监察以及普遍存在的所有权，公共部门战略管理的执行则更为困难。战略实施主要是制定出具体措施来实现战略。战略实施过程包括诸多环节或功能活动。对于具体的环节或功能活动，学者们提出了不同的看法。例如，布莱森认为战略实施过程有三个环节：计划和方案，即制定行动计划，包括明确目标、估计预期投入、明确产出结果、识别目标顾客和确定变化的衡量标准等；制定预算；实施过程的指导方针，即建立实施结构系统，以便协调和管理实施活动。纳特和巴可夫指出：在战略管理过程中，精心考虑哪些因素使战略实施成为可能，以及采取何种措施才能保证战略实施必需的支持，是战略实施的基本组成部分。在战略实施中应特别关注对资源和利益相关者的管理。一般地说，战略实施过程主要包括战略发动、制定行动计划、组织准备、资源准备、战略实验、全面实施、战略控制等环节。公共部门战略实施涉及以下三类活动：

（1）利益相关者管理。对付敌对利益相关者，巴可夫和纳特认为：找出与敌对利益相关者有紧密联系的不重要和未决的利益相关者中的中立者，从中发现潜在的联盟；采取措施，阻止敌对利益相关者与未决利益相关者的联盟；防止敌对利益相关者在暗中削弱拥护者；对敌对利益相关者进行突袭；预期反对性质并挑选出部分持反对意见的利益相关者，再采取措施；与挑选出的敌对利益相关者讨价还价，获得其至少的中立。除了敌对的利益相关者外，还有潜在的拥护者、未决者及不重要的利益相关者，对于他们都需要采取措施应对。

（2）组织职能结构管理。战略的变化往往要求公共组织结构与之发生相应的变化。组织结构的重新设计应能够促进最终的目的达成。组织结构的演变顺序是一个周而复始的过程：制定新战略——新出现的管理问题——组织绩效下降——建立新的组织结构——组织绩效得到改进——制定新战略。明茨伯格设定了六种基本的配置：简单结构、机械官僚化、职业官僚化、分部化、临时委员会和教会型。他虽然是针对私营组织的，适应私营组织所面临的各种环境，但经过修整以后也会对公共部门有所启发和借鉴。

（3）资源管理。每个公共组织至少都拥有四种可以实现预期目标的资源：人力资源、物力资源、财力资源和技术资源。资源配置是战略管理活动中的一项中心活动，在不进行战略管理的组织中，资源的配置往往取决于个人的随意性，导致资源配置失当。在实施战略管理的组织中，资源配置依赖于战略管理小组的决议，依赖于所实施的战略。如加强型战略可能就要投入较多的资源，而紧缩型战略耗费的资源就较少。如果某些资源要素匮乏，但对战略实现是关键性的，可以请求那些拥护组织战略的重要利益相关者为组织筹募资金和服务使用费，或从其他项目中再争取一部分资金，从而使组织的战略变的可行。

3．战略评价

战略评价可以界定为：依据一定的标准和程序，对战略实施的效益、效率、效果及价值进行判断的一种行政行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定战略变革、战略改进和制定新战略的依据。

一个完整的战略实施过程，除了科学合理的制定和有效的执行外，还需要对战略执行以后的效果进行判断，以确定该项战略的价值，这种活动就是战略评价。在传统的战略管理中，公共部门及其领导者习惯将重心放在战略方案的制定和实施上，却疏于对战略实施的效果进行科学的评价，对于战略评价的内涵和价值也较少理会。然而，一个具有明显优势的战略得以实施，并不意味着战略分析过程的结束，甚至一项战略在实施之后，疑问可能依然存在，如问题的确定是否合适？是否忽视了问题的一个重要部分？或者如果有更好更新的资源可以利用，是否战略选择的结果会不同？这些问题要求我们对战略实施的全过程进行监督和评价。如果实施的是一项正确的战略，要确信它们没有被改变形式的危险，还要确定它是否达到了预期效果，是否需要进行重新设计或修改，或者是否需要马上结束。同时，这一评价过程还应该产生可以用于今后战略分析中设计更好选项的信息。

公共部门的战略评价是一个动态的过程，是一种有计划、按步骤进行的活动。由于评价对象的不同，在具体的操作过程中，评价活动的步骤各有侧重，但一般来说，它包括三项基本活动：考察公共部门战略的内在基础，将预期结果与实际结果进行比较，采取纠正措施以保证行动与计划的一致。具体的评价步骤为：检查战略基础，考核组织绩效，采取纠正措施。公共部门的战略管理过程既是科学又是艺术。“借鉴于私营部门的公共部门的战略管理并非是一蹴而就的，它的运用可以使公共组织从上至下共创未来蓝图，但它并不能保证不犯错误。而如果战略计划和战略管理仅仅只为公共组织提供了某些方向和目标，而这或许正是从公共行政向公共管理的转变过程中必不可少的。”注5

注5Owen E.Hughes, Public Management and Administration（2nd ed.）, Macmillan Press Ltd.,1998, p.166.

三

公共部门战略管理途径的兴起具有重要的理论与实践意义，特别是它对转变政府管理方式有重要作用。从理论上看，公共部门战略管理途径，可以看作是对传统的公共行政学的过时或失效所做出的一种反应，是作为它的竞争或替代途径而出现的。在20世纪20、30年代所形成的，并在60年代中期以前一直居于支配地位的传统公共行政学范式是建立在官僚制理论和政治—行政二分法的基础上的，它将自己的研究对象主要集中于行政组织或官僚体制上，以组织的内部取向，注重机构、过程和程序以及行政原则的研究，并以行政效率作为追求的最高目标。在《行政科学论文集》一书中，古利克（Luther Gulick）将公共行政学的基本原则概括为著名的“POSDCORB”，即计划（Planning）、组织（Organizing）、人事（Staffing）、指挥（Directing）、协调（Coordinating）、报告（Reporting）和预算（Budgeting）七个原则或原理。

战略管理是作为克服传统公共行政模式以内部取向，不考虑外部环境、长期目标或组织的未来等局限性而被引入公共部门的。它将关注的焦点由内部转向外部，从注重日常管理转向组织未来的发展管理；它着重考察组织的内外环境，确定组织的目标和使命；它面向未来，给组织以正确的定位，以处理日益增长的不确定性。

公共管理（学）以战略管理作为核心，它与传统的公共行政学的主要区别在于是否具有战略视野。波齐曼和斯特拉斯曼的《公共管理战略》（1990年）可以说是第一本为“公共管理（学）”确立学科基本框架的教科书。他们在该书中说：“本书所用的概念是‘公共管理’而不是‘公共行政’……这里使用‘公共管理’一词有两个理由：第一，本书关心战略问题，涉及公共组织的外部环境和它们更广泛的使命和目标。‘公共管理’一词似乎也正是按照这种方式进化的，这使得它所关心的东西比内部行政要多得多。……第二，公共管理不必只是在政府机构的背景上出现，而‘公共行政’一词总是或最终在整体上与政府官僚机构相联系。‘公共管理’这一新术语可能更具弹性。”在另一处地方，他们又说：“当代公共管理是某种不同于传统的公共行政的东西。……我们并不简单地反对传统的公共行政。我俩都仍对公共行政感兴趣，我们教公共行政的各种课程，我们也曾经是公共行政学者。但公共管理则不同，不同的主要方面是：如果它要成功地运转的话，那么它就必须要有战略的轮子。与公共行政相比，公共管理更广泛、更综合和更少受功能专门化的限制。在很大程度上可以说，公共管理是对组织外部环境的管理，公共行政则存在于组织的脉络之中。”

从实践上看，为什么公共部门需要战略管理及战略规划？战略管理途径在公共部门尤其是政府中为什么如此重要？学者们从不同角度做出论述。波齐曼和斯特劳斯曼在《公共管理战略》一书中认为，政府部门必须进行战略管理，才能解决公共部门中所发生的问题，提高公共部门的效率。纳特和巴可夫在《公共和第三部门组织的战略管理》一书中指出：“战略通过可指导战略行为的计划、策略、模式、立场和洞察力，来造就公共组织的焦点、连贯性和目标。”他们还列举了可能引起组织战略改革的12个契机：（1）新成立或成长中的组织；（2）稳定资助的需要；（3）扩张的欲望；（4）对组织扮演更多角色的要求；（5）监事会的教育；（6）领导的更换；（7）法令对计划的要求；（8）整合的需要；（9）协调行动；（10）打破墨守成规；（11）政治威胁；（12）远景目标。由此可见公共部门中战略改革及战略管理的普遍性和重要性。

休斯在《公共管理导论》中说：“战略观念在公共部门的应用会存在一些问题，并招致一些批评，但归根到底这是传统的行政模式所具有的问题，而引入某种形式的战略观点，起码可以保证结果得到改善。”布赖森认为，战略计划能“促进沟通与参与，协调利益与价值差异，推动有序决策的制定和展开”。

哈佛大学肯尼迪政府学院的穆尔（Mark H.Moore）在《创造公共价值：政府中的战略管理》一书的第一章对这个问题作了详细的说明。穆尔认为，美国的公共管理者都依赖于一个传统的教条，即他们必须循规蹈矩，照章办事，目的在于将公共部门的管理者置于严密的民主控制之下。这一教条在公共部门管理者头脑中形成了一个思维定势：他们往往从官僚的角度而非企业家、领导者或执行官的角度来思考问题。他们思维的导向既不是向下的，也不是向上或向外的。向下的目的是为了更可靠地控制组织的运作，而向外是为了获得好的结果，向上则是为了重新商讨政治授权。事实上，从这一传统信条问世的那一刻起，有识之士就开始对它刻意在政治和行政之间划一道清晰界线的做法进行了批判，说它理论上不可行，实践上行不通。从理论上说，传统信条使官僚不敢在政府的目标这一点上发挥想象，更不敢担负确定政府目标这样的责任。从实践上说，传统信条完全不能阻止非民选公共部门管理者。足智多谋的官员通常能按自己的方式行事，通过各种隐蔽的方法来影响政府对公共利益的看法。穆尔认为，对于公共部门管理者扮演的角色，有一种截然不同然而却更有用的认识，即公共部门管理者应当是一个探索者，他们与其他人一起，致力于寻求、确定和创造公共价值。因此，公共部门管理者应该是战略家，而不是技工。他们不仅向下看，注意自己行动的有效性和优先顺序，同时也向外看，注意自己正在创造什么。他们不像工程师一样关心组织的运作，同时还考虑与组织紧密相关的政治环境，以确定什么是公共价值。在他们看来，政治斗争变幻无常，技术日新月异，组织需要经常进行变革。穆尔还指出，虽然上述公共行政的传统信条已经被打破，但是，人们并没有构造出一个公共部门管理者应如何思考和行动的框架。战略管理所要提供的正是这样一种框架。

公共部门战略管理的出现被许多学者当作一种公共部门管理的新理论范式和新实践模式，但是，这一新途径或新范式并未成熟，它的实践应用也产生不少问题，因而受到了来自各个方面的批评。例如，有学者认为，战略管理是一种理性的科学方法和工具，它被用来产生和评价主要议题和选择方案时会减损政治程序；在政治领域，许多决策建立在政治谈判上，各方的讨价还价上。又如，有学者批评说，政府的政策目标是一般性的和模糊的，即使制定的很明确，也与政府的真正意图不一致，它可以有一个隐秘的议程。而目标不明确，就很难实施管理。

欧文·休斯在《公共管理导论》中将对公共部门引入战略管理及战略计划的批评意见归纳为七个方面（前三种是奥尔森和伊迪提出的）:（1）正式的战略计划过程被描述为比它的实际情况或所能做到的更具逻辑性和分析性，它的设计过于抽象，没有考虑在社会—政治环境中的动态发展；（2）正式的战略计划过程过于呆板，因此面对要求做出快速反应的迅速变化和动荡不安的外部环境时，显得过于迟钝；（3）正式的过程与创造性和革新相违背；（4）将战略概念照搬到与私营部门差异很大的公共部门可能产生问题；（5）产生追究责任问题以及造成政治控制上的问题；（6）公共部门设定组织的目标不清，战略考虑毫无意义；（7）公共部门的时间观念过于短暂，因而任何长期观点都必定遭到失败。休斯逐条进行分析：

关于第一种批评意见，休斯认为是有些实际内容的，因为在确定公共机构做什么工作的时候的确有难度。确定目标和任务并非易事，或根本没有意义。在较长时间里，如果没有明确目标还要与其他组织去竞争资源，确实是难上加难。

关于第二种批评意见，休斯认为也有一定根据。因为在有些情况下，战略管理是按照很严格的方法强制实施的。同样，按照几年内固定不变的内容设计的计划，在周边环境发生变化时，它必定会失败。但是，通过积极贯彻执行和定期调整计划，注重战略计划的连续性而非周而复始地简单重复，注重用战略思维方法思考组织的过程而非局限于计划自身，可以使这个问题得到纠正。

关于第三种批评意见，休斯指出，战略管理及战略计划过程自身是改革和创新的，但在有的情况下，战略计划过程可能会存在与创造性和改革观念相对抗的倾向。实际上，这正是战略计划与没有计划的僵化体制进行比较的。

关于第四种批评意见，休斯认为应高度重视将战略管理概念照搬到公共部门所产生的问题。由于公共部门很难给自己的行为确定清晰的目标，过分强调计划性而将其变成一种装饰和象征，对公共管理的实践没什么作用。

关于第五种批评意见，休斯指出，如果组织自己制定的战略的内容损害了政治官员的利益，的确就会造成追究责任的问题，但是，在此却不应该将责任问题与战略问题挂起钩来。实际上，过去那些特别的战略正日益被更加具有思维能力和分析能力的战略所取代。战略计划和管理并没有代替政治决策的制定，而是试图为了确保所提出的问题能够通过有利于组织和重要的利害关系人的方式得以解决，改善那种露骨的政治决策制定过程。

关于第六种批评意见，休斯认为它提出了公共部门设定目标的困难，但并非不可解决。有两种解决办法：一是安索夫提出的。他认为，关于私人部门的纯粹利益动机的假设是不准确的，企业的目标应是股东的平等责任、长期生存以及企业内各参与方之间意见协商一致，而这与公共部门的目标设定不明确的程度，并没有很大差别。另一个是纳特和巴可夫提出的他们主张用“最终目的”来取代目标，通过最终目的所提出的目标可以与具体条件连接，确定与目标类似的指标，以此来制定有确切含义的战略。

关于第七种批评意见所提出的时间概念问题，休斯认为它的确是一个问题，但它并不对战略计划具有决定性的意义，而是应该成为计划分析的要素。在迅速变化的领域之中，任何长期计划的确需要经常保持新意。某些私营部门产业的变化非常快，像计算机行业，可是其战略管理却依旧适用。

最后，休斯也指出，上述的这些批评意见没有一个能够完全否定在公共部门运用战略观点的价值。它们对那些过高的期望是个警示，并指出利害关系人必须认真执行战略。战略管理不能过于僵化，要使利害关系人必须认真执行，应有助于管理，而不是以其自身作为目的。有如布赖森所说：“战略计划自己本身不是目的，只是一套协助领导者制定决策和采取重要行动的观念，只有当它帮助重要决策人通过战略方式进行思维与行动时，才显示出它的价值。”

作为一种新的管理实践模式及思维方式，战略管理为公共部门管理者提供了一个应当如何思考和行动的框架，因而日益受到了公共部门管理者的重视。公共部门战略管理途径的兴起不是偶然的，它的兴起有其实践背景。它是作为“新公共管理运动”以及新公共管理范式的一个重要组成部分而出现的，是公共与非营利组织对急剧变迁的不确定环境的能动适应。20世纪80年代以后，公共管理的实践及环境发生了新变化，信息化和经济全球化导致的公共部门外部环境的不确定性加大。信息技术的迅猛发展使得公共部门面临的环境正在变得更加动态和不确定，不可预测的突变在整个社会中随时发生，引发混乱和危机。同时，随着政府改革运动（新公共管理运动、重塑政府运动、管理主义改革等）的全面展开，公共部门尤其是政府的职能、角色、地位、组织结构及其与社会的关系都发生了深刻的变化，公共机构经常面临重组、合并和私有化的威胁，并被置于与私人部门竞争来提供公共物品及服务的境地。因此，任何公共部门都再也不能像过去那样对自身的生存、发展和未来高枕无忧了。考虑组织所面临的环境（优势、劣势、机遇和威胁），考虑组织的长远发展目标和未来，增强组织灵活性、能动性和适应性，提高自身竞争力，成为公共部门管理者最基本的管理任务及内容。公共部门管理者需要战略思想，这正是公共部门战略管理途径兴起的现实原因。

在我国，随着加入WTO、市场经济的发展和行政体制改革深化以及政府职能的转变，我国的公共管理者与西方的公共管理者面临着某些类似的困境，需要转变政府管理方式，建构新的政府管理模式。进入21世纪，经济全球化和信息化社会加速发展，国际竞争加剧。中国于2001年12月加入WTO以后，这意味着中国公共部门将面临更复杂多变的国际环境。在国内，随着体制转轨和社会转型，社会问题复杂多变，矛盾冲突加剧，社会危机随时可能出现，这要求政府从注重日常管理、常规管理转向未来的发展管理、风险管理或危机管理（2003年SARS危机的爆发就是一个典型例子）；随着改革开放的深入和民主政治建设的发展，公民的民主意识和参与意识增强，对公共部门管理的效益、效率和公平提出了更高的要求，对公共部门回应公众服务需求的呼声高涨；随着行政体制改革深入以及公共服务企业化、市场化和社会化改革的拓展，公共部门日益面临着重组、合并、民营化、公私竞争、公共部门之间竞争、政府干预范围的缩小等威胁；随着绩效评估在地方实行，绩效导向的评估与预算挂起钩来，更让公共部门压力重重。所有这些变化莫测的国内外环境就成为中国公共部门实行战略管理的直接驱动力。

就公共管理的理论研究及教学方面来说，自从20世纪90年代以来，战略管理成为在西方尤其是美国公共管理学的一个重要分支，已取得丰硕的成果；同时，它早已成为美国大学公共管理教育尤其是MPA和MPP教育的一个重要课程领域。在我国，公共部门战略管理的研究一直没有得到应有的重视，对这一领域的理论研究才开始起步。在教学方面，战略管理课程的重要性也未被人们所认识，除了极少数学校（如厦门大学）之外，我国大部分院校的公共管理尤其是行政管理研究生及本科生专业都没有设置“公共部门战略管理”一类的课程。中国公共管理教育尤其是MPA专业学位教育迫切需要开发公共部门战略管理课程。

总之，公共部门战略管理模式或途径对于我国公共部门管理尤其是政府管理职能与方式的转变，对于我国公共管理的知识体系以及课程体系的更新，都具有重要的参考价值。现阶段中国公共部门管理的理论与实践呼唤战略管理思维！