公共管理（学）的相关概念辨析

什么是公共管理？它与公共行政、公共事务和公共政策（政策分析）的关系如何？它们是同一个学科的不同名称，抑或是同一个学科的不同研究途径或范式，甚至是几个不同的学科？假如公共管理是一种新范式，那么，它与别的范式特别是传统的公共行政学的区别何在？这是西方学者一直争论着的问题，也是我国学者目前感兴趣的问题。此外，在我国，随着1996年“公共管理”一级学科的设置以及近期MPA（公共管理硕士专业学位）研究生教育的论证和试办，国内学者还关心这样一个问题：作为一个一级学科的公共管理学的学科理论体系以及作为MPA教育培养方案的核心课程的公共管理学的教学体系及内容是什么？简言之，关于什么是公共管理（学）的问题，目前成为学术界一个讨论的热点。2000年《中国行政管理》杂志已刊登了几篇讨论这些问题的文章，尤其是陈庆云和张梦中教授的文章。在本文中，作者将根据20世纪90年代中期在康奈尔大学和近期在哈佛大学等校的访问进修所了解的情况以及自己的见解，对什么是公共管理以及相关概念作出界定，以求教于学术界同仁。

一、“公共行政”与“公共管理”概念

“公共行政”、“公共政策”、“公共事务”和“公共管理”（public administration, public policy, public affairs, and public management）是人们用来指称公共部门管理特别是政府管理研究领域的几个最常见的术语。的确，它们的词义模糊，难以作准确的界定，往往被不严格地当作同义词来加以使用。但是，认真的概念分析以及对这一学科在西方尤其是美国发展的历史进行考察，这几个术语的差别还是清晰可辨的。目前人们争论最大的是“公共行政”与“公共管理”之间的关系，因此，我们着重分析这两个概念。

无论是英文还是中文中，“administration”（行政）和“management”（管理）这两个词都是近义词，且词义丰富，前一个词更是如此。有学者曾区别“administration”的14种涵义。人们经常将这两个词互换地加以使用，例如“business administration”被译成“商业管理”，赫伯特·西蒙的Administrative Behavior这一名著的中译本叫做《管理行为》。“Public administration”有时也被译成“公共管理”，我国最近兴办的“公共管理硕士专业学位”所用的英文名称是“Master of Public Administration”（简称MPA）。然而近义词不等于同义词，详细的语义分析可以显示出其中的差别，而且在实践中，“manager”（管理者或经理）与“administrator”（行政官员或行政人员）所扮演的角色也明显不同。

《牛津英语词典》对“行政”一词的解释是：一种行政的活动，这种活动又被解释为“处理事务”、“指导或监督执行”、“运用或引导”; “管理”一词则被定义为“通过自己的行动引导、控制事务的过程”、“照料或看管”。《韦伯斯特词典》对“行政”一词的解释与《牛津英语词典》的解释大同小异，但它对“管理”一词做了更全面的解释，界定为“管理的行动或艺术”、“引导或监督商业一类的事务，特别是指商业活动项目中的计划、组织、协调、指导、控制等执行功能，以对结果负责”, “为达成目的而明智地使用各种手段”。从这两个词的拉丁词源也可以分辨出它们的差别：“administration”源自于拉丁词语“minor”和“minstare”，意思是“为……服务”、“控制或统治”; “management”源自于拉丁词“manus”，意为“用手控制”。从词典的解释以及词源看，这两个词的主要区别在于：“行政”是“为……服务”, “管理”则是“控制或获得结果”。

学科专业词典和教科书对这两个词的解释更详尽，其涵义差别也更明显。例如，威尔逊和古德诺等人将“行政”看作是“政策与法律的推行”; “行政”的内涵还有：“与保持记录相关的活动，文件工作”和“与应用由他人所决定的规则、程序和政策相关的活动”。而“管理”则被界定为“保证大量的活动得以进行，以完成预定任务的执行过程或活动，特别是创造和维持各种条件，以便通过一群人的共同努力来完成既定目标的执行过程和活动”。另一种“管理”的定义是：“一种履行某种功能，使人力、物力和资源得到有效配置，以达成目标的活动”（Wren, 1987）。由此可见，“行政”本质上包含着遵从指示和服务的涵义；而“管理”首先意味着获得结果以及管理者为获得结果负个人责任。

也有学者试图从层次的高低来区分这两个概念。但何者为高何者为低，看法有时正好相反。有如比尔特（W.Byrt）在《管理教育》一书中所指出的，人们往往对“管理”和“行政”做出区分，然而所做出的区分不同：在一些场合，“行政”被当作高层管理者的活动，“管理”则被当作低层次的活动；而在另一些场合，却正好反过来。显然，要从层次的高低来区分“行政”与“管理”是困难的。

我国学者往往从组织实体或管理主体的角度（即以国家、政府等政治组织，还是工商企业组织的不同）来区分这两个概念。“行政”一般被当作国家或政府的活动，政务的推行或与公共事务相关的活动（这也许就是为什么“public administration”被译为“公共行政（学）”的原因）；而“管理”则一般被当作与工商企业组织相关的活动，即与计划、决策、指挥、协调、控制相关的功能活动。这种区分在过去有一定的合理性，但已不适应于当代变化着的公共的与私人的组织与管理的现实，特别是不适应于当代政府改革实践对公共部门管理理论所带来的新变化。

基于“行政”和“管理”的涵义上的差别，加上“公共的”定语后的“公共行政”与“公共管理”也应有所不同。“公共行政”是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制定的政策和法律，关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动，并以内部为取向，关心机构和人员以及办公室的管理（传统的公共行政学以及公共行政学院主要是培养政府的职业文官的学科或机构）。尽管“管理”的确也包括“行政”的许多内涵，但有以最低的成本取得目标以及管理者为取得结果负责的内涵。所以，公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得结果和对结果的获得负个人责任。在过去的20年，西方公共部门的管理实践发生了深刻的变化，过去被称为“公共行政”的活动，现在更经常地被称为“公共管理”活动；过去那些有着“行政官员”头衔的人，现在更多地被称为“管理者（或经理）”。有如英国学者波立特（C.Pollitt）所说：“在以前他们被称为‘行政官员’、‘资本官员’、‘财政官员”、‘主任助理’，现在人们称他们为‘管理者’。”注2“行政官员”一词的过时和“管理者”一词的流行也许只是时髦不时髦的问题，但实际上反映了公共部门管理的理论与实践的深刻变化：一种以传统的“行政”概念为基础的公共服务（“公共行政”）肯定有别于一种以“管理”概念为基础的公共服务（“（新）公共管理”）。名称或头衔的变化是相关职位占有者的角色、地位、期望、行为方式以及他们与政治家和公民关系变化的一种体现。

注2Christopher Pollitt, Managerialism and the Public Service: Cuts or Cultural Change in the 1990 s（2nd ed.）, Oxford:Basic Blackwell,1993, p.Ⅷ.

二、对作为一个学科的公共管理（学）的三种不同理解

在英语中，“public administration”和“public management”既表示一种活动、一种职业，也表示一个学科或研究领域；在汉语中，表示学科往往加上一个“学”字，因此，比较容易区别一种活动或职业与学科。在西方特别是美国的文献中，对作为一个学科的“public management”（公共管理学）主要有如下三种不同的理解：

一是将“公共管理（学）”等同于“公共行政（学）”，这种用法常见于日常公共部门管理活动中，也来自于坚持传统的公共行政范式或途径的学者们。这些学者们反对将“公共管理”一词看作是新术语的说法，认为公共行政学早就使用“公共管理”一词，其涵义与“公共行政”并无二致。例如，早在1940年，马克斯（F.M.Marx）就出版了一本名为《新民主中的公共管理》的著作；20世纪30年代国际城市协会所出版的杂志就叫做《公共管理》;1955年一本由赫德森（Cathery Seck Hudson）主编的关于公共行政学经典的书名叫做《公共管理研究中的基本概念》。当然，一些公共行政学派的学者们现在力图将当代公共部门管理的理论与实践的新变化纳入公共行政学的框架中。例如，我国学者很熟悉的罗森布罗姆（D.H.Rosenbloom）的《公共行政学》这本教科书就是一例。在该书中，他认为，公共行政是管理的、政治的和法律的理论的应用和为全社会或社会的一部分履行规制和服务职能而执行立法的和司法的政府法令的过程。这是一种相当广泛的定义，涵盖了所有的公共部门及其管理活动，这就与（新）公共管理学派所理解的“公共管理”没有实质上的不同，基于这种理解建立起来的“公共行政学”与（新）公共管理学也不会有根本的区别。

二是把公共管理（学）当作公共行政（学）的一个分支学科，是关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源配置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总的看法。这以奥特（J.S.Ott）、海德（A.C.Hyde）和谢夫里兹（J.M.Shafritz）所主编的《公共管理精华读物》（1991年）作为代表。他们在该书的“序言”中明确指出：“公共管理是更广泛的公共行政领域的一个主要部分；公共管理的焦点是作为一种职业的公共行政和作为这种职业实践者的公共管理者；公共管理集中关注那些可以用来将思想和政策转变为行动的管理工具、技术、知识和技巧。这些工具的能力包括职位分类、招募和选择程序、影响管理、预算分析和规划、监督技巧、长期或战略计划、项目和组织评估、反馈和控制机制（特别是通过信息管理系统的反馈和控制机制）、合同管理、项目管理和组织重构等等。”该书选入的由格雷厄姆（Cole Blease Graham）和海斯（Steven W.Hays）所写的《管理功能和公共行政的POSDCORB再考察》一文宣称：公共管理是公共行政学中的一个涉及技术和方法的子领域，公共管理学者“关注的是效率、责任制、目标的获取和大量的其他管理方法和技术问题”。

三是将公共管理看作一种不同于传统的公共行政和政策分析的一种新途径、新范式或新的学科框架。20世纪80年代初期，就有学者将公共管理看作一个新的学科框架。例如，加森（G.D.Garson）和奥弗曼（E.S.Overman）于1985年所写的《美国的公共管理研究》一书基于对美国公共管理研究广泛的调查研究，提及“公共管理的声望与日俱增”，他们认为原因也许是因为这个词比“公共行政”有更充满活力的内涵。佩里（J.L.Perry）和克雷默（K.L.Kraemer）在《公共管理：公共的和私人的观点》一书中宣称：“作为一种现代公共行政的特殊焦点的公共管理是新的东西。”他们的这种观点后来得到雷尼（H.G.Rainey）的回应，他在1990年一篇题为《公共管理：最新发展与近景》的文章中说：“在过去的二十年，公共管理的话题已经强有力地提上了那些对政府行政管理感兴趣的人们的议事日程。”他认为这也许是由于政府的名声越来越不好的缘故。第一本为“公共管理”确立基本学科框架的教科书，可能要算波齐曼（Barry Bozeman）和斯特拉斯曼（Jeffrey D. Straussman）的《公共管理战略》（1990年）。他们在该书中说：“本书所用的概念是‘公共管理’而不是‘公共行政’……这里使用‘公共管理’一词有两个理由：第一，本书关心战略问题，涉及公共组织的外部环境和它们更广泛的使命和目标。‘公共管理’一词似乎也正是按照这种方式进化的，这使得它所关心的东西比内部行政要多得多。第二，公共管理不必只是在政府机构的背景上出现，而‘公共行政’一词总是或最终在整体上与政府官僚机构相联系。‘公共管理’这一新术语可能更具弹性。”在另一处地方，他们又说：“当代公共管理是某种不同于传统的公共行政的东西……我们并不简单地反对传统的公共行政。我俩都仍对公共行政感兴趣，我们教公共行政的各种课程，曾经都是公共行政学者。但公共管理则不同，不同的主要方面是：如果它要成功地运转的话，那么它就必须要有战略的轮子。与公共行政相比，公共管理更广泛、更综合和更少受功能专门化的限制。在很大程度上可以说，公共管理是对组织外部环境的管理，公共行政则存在于组织的脉络之中。”

经过20世纪70、80年代公共政策学院和商学院（特别是政策分析中政策执行研究和商业管理中对战略研究的重视）的孕育，进入90年代，公共管理逐渐成长为一种既有别于传统的公共行政，也有别于政策分析的新研究途径或范式，其标志则是1991年9月在全美最早、最著名的公共行政学院——雪城大学（Syracuse University）麦克斯韦学院召开的第一次“全美公共管理研讨会”，会议论文后来以《公共管理：学科的现状》（1993年）为书名出版，该书可以说是公共管理学派的“宣言”。此后，这样的研讨会每两年举行一次。第二次是1993年10月在威斯康星大学的福莱特公共事务研究所举行，会后出版论文集《公共管理学的现状》（1996年）。到了90年代，“公共管理作为一个新学科的术语已获广泛的接受”（林恩语）。澳大利亚学者休斯在《公共管理导论》一书中也称：“自从80年代中期以来，西方各国政府由于对技术变迁、全球化和国际竞争作出反应而发生重大变化。近几年，人们可以看到比20世纪任何一个时候都要广泛的政府改革。人们普遍认为，这意味着从传统的公共行政学这一在20世纪大部分时光处于支配地位的范式向‘管理主义’或‘（新）公共管理’的转变，政府脉络中的官僚体制理论正在被经济理论和市场供给理论所取代。”注3他明确指出，“管理主义”或“（新）公共管理”是一种国际性思潮，在许多国家都发生这种转变，他说他所理解的“公共管理”就是一种与传统的公共行政学和政策分析范式相区别的新范式或新途径。

注3Owen E.Hughes, Public Management and Administration（2nd ed.）, New York:St.Martin Press, Inc.,1998, p.214.

20世纪80年代末90年代初以来，在西方出版了大量的公共管理论著及教科书。在美国，较有影响的著作除了波齐曼和斯特拉斯曼的《公共管理战略》之外，还有林恩的《作为艺术、科学和职业的公共管理》（1996年）、巴可夫（R.W.Bakkoff）和纳特（P.C.Nutt）的《公共的和第三部门组织的战略管理》（1992年）、雷尼（Hal.G.Rainey）的《理解和管理公共管理组织》（1991,1998年）等。这只是美国的文献。要是算上英国、新西兰、澳大利亚、加拿大、荷兰等国的“新公共管理”文献，可以说目前公共管理的文献是汗牛充栋了。

三、公共管理学的特征及其与传统公共行政学的区别

那么，什么是作为一种新范式或新途径的公共管理？我在拙作《公共管理学》中下了一个定义，认为公共管理（学）是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，是一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科，它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效地提供公共物品。或者说，公共管理学是一门研究公共组织如何有效地提供公共物品的学问。而新近的《评西方的新公共管理范式》一文将（新）公共管理范式的特征概括为四个方面：一是为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更坚实的理论基础；二是扩大了公共行政学的视野，并具有一系列的理论创新；三是建立起一个更加全面、综合的知识框架；四是提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。

公共管理学的特征及其与传统公共行政学的区别可以作如下简要的刻画：首先就研究对象与范围来说，公共管理学并不像传统的公共行政学那样，将自己主要局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究上，而是把研究对象扩大到其他政府机关（立法机关和司法机关）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。其次，它的学科基础更广泛、更扎实。传统的公共行政学的主要学科基础是政治学，尤其是以官僚体制理论和政治—行政二分法作为理论基础，而公共管理学更多地依赖于经济学和工商管理学，大量运用经济学的理论和方法来分析公共管理问题并日益与工商管理学相融合。再次，公共管理学将研究焦点由传统公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效的研究，这使得战略管理、公共管理的政治环境、项目执行、绩效评估、公共责任制及公共管理伦理这样一些在传统公共行政学中没有的或不受重视的主题成为公共管理学的核心主题。最后，公共管理学也涉及大量的公共行政学没有涉及的其他主题，如公共物品、公共选择、集体行动的逻辑、委托—代理、产权、交易成本、交换范式、制度安排与创新、政府失灵、准市场、学习型组织、多元组织、认知风格、管理网络、管理工具、成本核算、信息管理系统等等。

诚然，作为一种新途径或新范式的“公共管理”，迄今尚未成熟，人们对它也有许多批评。但是，目前它与公共行政学派、政策分析学派已取得并驾齐驱的地位（欧文·休斯在《公共管理导论》一书中认为，公共行政、公共政策和公共管理都是对公共部门的研究，是三种不同的范式或途径，它们之间也是相关的。然而在美国公共部门研究中，这三个学派的学者之间的学术联系很少，他们有各自的追随者，有各自的学术会议和杂志）。并且由于它上述的特点以及更适应于当代公共管理实践的要求，被人们看作是代表了公共部门管理研究领域的发展方向，大有取代前两种途径而成为主导范式的趋势。

顺便说，《中国行政管理》杂志2000年第11期刊登了一篇对雪城大学麦克斯韦学院公共行政学系主任梅戈特（A.Merget）教授的访谈录。从文中可以看出，梅戈特将公共行政、公共政策、公共事务和公共管理基本上视为同一个学科领域的不同名称。她认为这些词特别是“公共行政”和“公共管理”两个词语经常没有明确的定义，强调“公共行政”与“公共管理”的名称之别有时只是不同大学的历史文化特征的反映，没有本质的区别，在这两个研究生项目（MPA项目）中开出的课程尤其是入门课也没有多大差别。但她又承认这两者“的确有区别”，并对这两个概念分别加以界定。她认为，“公共行政”仍然有公务员是官僚这样潜在的内涵，这就意味着某人以公务员为职业，他（她）就必须通过激烈的入门考试，通过功绩晋升，在执行政策上干得出色，能干练地解决问题，但孤立于相关的政治环境，主要负责运作大的项目、监督公共资源和员工。“公共管理”这个术语，是一个很新的术语。这是一个政策分析学院所使用的术语——当他们认识到学生们需要知道如何在公共机构和非营利机构中完成任务，他们不想使用“公共行政”这个术语，因为公共行政在历史上与官僚机构及官僚联系密切。“公共管理”这个术语现在更为时髦、更受欢迎。某人从事公共管理，表明他不仅能够熟练地执行政策、运作机构，而且能够娴熟地与所处的政治环境沟通，他应该能够与关心他所在机构和项目的选区组织和利益集团打交道。公共管理对于公务员行为的理解更为宽泛。就是说，那些致力于政策形成、政策执行和政策评估的过程都可以理解为公共管理。她说：“照我看来，公共管理是继前三个传统（公共行政、公共事务和公共政策）之后的第四次浪潮。”

说到底，公共管理与公共行政还是有相当大的区别的，而且它代表了公共部门管理研究的新趋势。因此，我宁愿将公共管理视为一种继传统的公共行政和政策分析这两种范式或途径之后的新途径、新范式，我称之为“第三种途径”，而将前两者分别称为“第一种途径”和“第二种途径”。