B.2
供给侧背景下上海房地产发展的分析与思考

姚玲珍 张雅淋

摘要：上海房地产业发展面临国家、城市与市场三大“新”机遇：国家经济发展进入新常态，供给侧结构性改革成为解决深层次矛盾的重大战略部署；城市进入深度转型新时期，追求卓越建设；市场进入“房住不炒”新时代，规模与存量和谐共振。在此背景下，长效机制构建成为当前工作重点。基于长效机制构建的现实基础，本研究从优化供应结构、保障要素供给两个层面，提出政策建议：①推动租售并举，提升住房供给效能；②创新制度激励，丰富住房供给主体；③建立土地规划动态机制，提高单位产出效率；④发展政策性住房金融，鼓励住房金融产品创新；⑤深化户籍制度改革，均衡基础教育资源配置。

关键词：上海房地产业 健康发展长效机制 供给侧结构性改革

一 上海房地产业所面临的形势与担负的任务

（一）面临的形势

1．国家层面：经济长期稳中向好，提质增效成着力点

当前，我国经济步入新常态，稳中向好态势更加明显，供给侧结构性改革成为解决深层次矛盾的重大战略部署，其旨在调整经济结构，实现要素最优配置，提升经济增长质量与数量，最终匹配居民不断升级的消费结构与消费质量。国家统计局数据显示，2017年中国GDP达82.71万亿元，相当于12万亿美元，增长速度高达6.9%，比2017年初计划的6.5%高出0.4个百分点。一年的经济增量超过8万亿元，折合约1.2万亿美元，据测算对全球经济增长的贡献率达30%以上。但与此同时，中国经济对提质增效方面的要求也更加紧迫。2017年10月，党的十九大报告提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，围绕建设现代化经济体系，推动产业创新、促进企业转型升级，成为今后长期的战略导向。房地产业作为国民经济的支柱产业，在新的发展理念下，如何构建其健康发展的长效机制成为我国经济工作所关注的重点。

2．城市层面：上海定位于建设卓越全球城市，进入深度转型新时期

伴随着城市综合实力的上升，上海在全球的地位不断上升，已进入全球城市指数前25名。但横向比较显示，上海的国际地位与卓越全球城市尚存差距。如在2014年普华永道发布的机遇之城指数（City of Opportunity）、2016年科尔尼咨询公司发布的全球城市指数（Global City Index）排名中均位列第20名，位序与纽约、伦敦等城市差距明显。2017年12月15日，国务院批复的《上海市城市总体规划（2017—2035年）》（以下简称“上海2035”）将上海的城市性质确定为：“我国的直辖市之一，长江三角洲世界级城市群的核心城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市，国家历史文化名城，并将建设成为卓越的全球城市、具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市”。要实现这一目标愿景，需要推动科技创新与经济、社会、文化、城市发展的深度融合；需要集聚和配置全球范围内引领潮流、掌握资源、具有影响力的人才；需要全方位打造具有认同感、归属感和幸福感的宜居城市。而这一切都离不开房地产业的支撑。

3．市场层面：“房住不炒”新时代，规模与存量共振

党的十九大报告提出，要“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”。“房住不炒”的顶层设计宣告了新时代的到来，确定了未来一个长期的住房制度安排，是自1998年房改以来最大的制度变化，住房市场的不平衡不充分有望通过长效机制设计得到改变。为更好地满足居民的居住需求，一方面，要回归住房的居住属性，保障居民住房的基本权益，降低住房的财富预期；另一方面，要强化房地产市场的分类调控，遏制热点城市房价过快上涨。此外，就上海而言，2016年二手房交易额占比高达72%，已达到成熟国家和市场的水平，进入住房存量时代。除迎合市场需求，增加租赁住房供应规模外，更应注重存量住房的运营管理。应围绕民生和安居两大重点，“以人为本”，继续完善住房保障体系与房地产市场体系“两个体系”建设，坚持以居住为主、以市民消费为主、以普通商品房为主的“三个为主”原则，多渠道解决居民最为关注的住房问题。

（二）担负的任务

1．关注住房需求变化，着力住房供给侧结构性改革

在生活水平不断提高、老龄化程度逐渐加深、家庭规模小型化以及二孩政策放开的多重影响下，居民住房需求也呈现新变化。坚持推进住房供给侧改革，满足人们多层次居住需求和提高供给质量，无疑是上海房地产市场当前和今后一个时期的发展主线。

面对人口结构的变化、居住和生活方式的新需求，住房市场也应积极与之相适应，要更加注重空间的合理规划布局，更加注重资源的集约节约利用，更加注重以满足居民的住房需求为导向，适度开发中小套型普通商品住房和节能环保住房，切实服务于“住有所居”。

2．优化城市空间布局，增加产城融合的住房供应

科学的空间规划应该长期稳定，不尽合理的城市布局则需逐步调整。为防止拥堵等城市病，上海积极疏解中心城区人口，将居住社区越来越多地规划到城市外围。但是这种安排加剧了城市病，也不利于空间布局。一方面，造成了居住地与工作单位严重分离的问题，通勤距离被人为地拉长，拥堵反而更加严重；另一方面，靠近市中心的房价飞涨，并不利于更加注重时间与效率的研发创新和现代服务业等行业的发展。

从未来发展趋势来看，上海应着力于完善城市空间布局，构建“网络化、多中心、组团式、集约化”的城市格局，随着产业结构的调整增加产城融合的住房供应，合理安排住宅、写字楼、商业、现代服务业、物流、工业各类用地之间的关系，优化房地产市场的空间布局，提高资源供给效率，减少闲置浪费。

3．重点发展租赁市场，切实落实租售并举

上海作为人口净流入的特大城市，具有庞大的住房需求，租赁住房是其解决居民住房问题的重要手段。上海需着力培育和发展住房租赁市场，促进租赁住房的稳定供应。在继续鼓励个人出租住房的基础上，培育机构化、规模化的住房租赁企业。同时，进行制度创新，引导居民将租房作为住房梯次消费的方式。一方面，优化租赁服务，改善租赁住房的居住体验；另一方面，可探索租金抵扣个人所得税等方式，以此来适度降低租客群体的租金负担。

二 上海房地产业健康发展长效机制构建的成效与不足

（一）经济效应显著，但供求失衡、价格非理性上涨严重

1．投资规模总体上升，对国民经济贡献显著

2003～2016年，上海房地产开发投资呈现逐年上升趋势，住宅房地产开发投资虽然在2006～2007年出现下降，但2008年之后又呈上涨态势。上海房地产业在带动国民经济发展中发挥了巨大的作用。从房地产开发投资占GDP比重来看，除在2009年，该比重为9.78%之外，其余年份均在10%以上，2004年甚至高达15.79%。与此同时，房地产开发投资增长率与GDP增长率的比值除在2007年出现急速下降外，其余年份均处在平稳状态（见图1）。这在一定程度上说明上海房地产业投资规模在整体上处于稳定健康发展状态。

2．市场存在供不应求状况，住房价格存在非理性上涨现象

从上海市住房销供情况来看，住房销供比总体呈现提高态势，反映了住房市场存在总量上供不应求的状况（见图2）。而根据市场规律，供不应求通常会表现在价格上。相关数据表明，2010～2016年上海商品房销售价格呈现平稳上涨趋势，累计涨幅高达71.09%；商品房均价增长率/居民可支配收入增长率、商品房均价增长率/CPI增长率两个指标均呈现波动上涨趋势。从商品房均价增长率与居民可支配收入增长率对比情况看，2015年两者差值达到最大，在一定程度上反映了上海商品房价格的非理性上涨（见图3）。同时这也表明上海住房市场发展呈现一定的非稳定性。

3．住房产品供求结构失衡，市场空间分化现象明显

上海住房产品供应结构与实际需求脱节，一方面体现在房型设计上，如图4所示，住房供给以大户型为主，小户型供应不足。而现阶段购房群体多为年轻家庭，其住房或租房意愿更加倾向于节约居住。另一方面体现在区位选择上，上海在逐渐疏解中心城区人口，居住社区将越来越多地规划到城市外围。但一般而言，社区越成熟，租赁需求越活跃。上海市2017年全年的租赁房交易中，内环内活跃小区占比最高，达到42.5%，其次是内中环活跃小区，占比为34.4%，外郊环、中外环次之，最低是郊环外。供应与需求脱离，容易造成职住分离。此外，各区域的房价、租金差距明显，存在明显的空间分化现象。

（二）调控机制具有一定综合性和系统性，但重短期、轻长远，分类与精准调控不足

1．调控政策短期立竿见影，长期效应不足

自1998年房改以来，从上海房地产调控实际看，各项政策大多只注重短期目标，效果立竿见影。例如，当2004年上海商品住房销售价格和面积上涨幅度超过全国平均水平，2005年上海便立刻通过取消个人住房贷款优惠利率，提高首付款比例以及开征差别化营业税的方式来抑制房价上涨，取得一定的效果。再如，2016年3月25日，上海市政府发布相关文件，规定非上海户籍居民购房需连续缴纳个税及社保5年及以上，拥有1套住房的居民家庭再买自住房首付款比例不低于50%，购房人在申请贷款时应承诺首付款为自有资金。而在该项规定生效的前一天，一手房成交量便创造史上单日成交纪录1706套。网签系统甚至贴出公告称，网上合同备案系统签约时间延长至24时。政策效应非常明显，在该项政策发布半个月后，上海楼市出现“量价齐跌”的状况，开发商也纷纷加快推盘节奏。这种情况屡见不鲜，每轮调控的主要政策都是针对当时的市场状况，但尚未建立一套能够维持长期稳定发展的政策机制。

2．调控机制具有一定综合性和系统性，但分类调控与精准调控不足

基于上海房地产业快速发展的实际，针对各阶段特点，上海房地产业调控能综合采用金融、税收、法律、土地等手段，总体而言，各项调控手段可在宏观层面上实现综合应用，目标明确，但在具体领域却缺乏较为准确的制度规定。一方面，在市场分类上，目前的调控手段大多是针对住房销售市场而言的，对租赁市场特别是对长租公寓市场发展的规范与激励不够；在如何运用大数据加强对住房租赁线上交易的管理和调控方面，也非常滞后。另一方面，在精准调控上，尽管调控历程中限购、限贷、首付款比例等多个细则内容均有所涉及，但在市场实际运行过程中，精准调控的水平尚待提高。

3．房地产市场调控陷入房价越调越高的怪圈

商品住房市场存在严重的失灵现象，价格为主导的“看不见的手”无法有效地发挥作用。与此同时，国内外长期实践也证明，仅仅通过市场的自身调节，难以实现总量和结构的均衡。因此，政府会运用法律、经济、行政等手段，通过对供给端、需求端、价格以及信息对称等方面进行规制或调控。2005年，国务院办公厅《关于切实稳定房屋价格的通知》更是将房地产调控上升到政治高度，之后两年调控进一步升级。然而，2008年，受金融危机影响，加之住房供求矛盾有所缓解，房地产市场开始降温，调控也进入放松阶段，降准、降息等宽松金融政策以及地方政府鼓励住房消费等相关政策的推行，助推房地产市场迎来新一轮的暴涨。

2009年12月以来，房价过快增长，调控再度加码。2014年开始，全国房地产市场呈现区域分化特点，一线城市房价飞涨，二线以下城市则出现供过于求状态。政府陆续实施控制价格、限制交易及收紧信贷等紧急措施。然而，这依然阻挡不了房地产市场的进一步扩张，由市场反映出来的结果是房价越调越高。

三 构建上海房地产业健康发展长效机制的政策建议

长效机制是使制度能够长期运行并发挥预期功能的制度体系和运行机制，更加重视政策的稳定性、连续性和可预期性。房地产业调控长效机制是指有利于中国城镇化的长期发展、人口的合理聚集以及空间的科学分布的机制，同时也是有利于房地产业的供求短期均衡与长期均衡不断趋近的机制。在全面深化改革的新形势下，房地产业长效机制的构建，必须将政府、市场和社会等多元利益群体纳入有序框架，构建和创新各类机制体系，从根本上化解中国住房市场的脆弱性难题，以促进中国城市住房市场可持续的稳健发展。鉴于此，本研究提出上海房地产业健康发展长效机制体系，如图5所示。具体的，长效机制由四大主体机制和两大配套机制构成。四大主体机制包括税收体系重塑机制、住房产品结构供应优化机制、土地供应规划动态调整机制、资金融通规范机制；两大配套机制包括住房消费引导机制和公共服务配置机制。六大机制相互依存、相互影响，其核心可归纳为重塑税收体系、优化供应结构、保障要素供给三个层面，其中，重塑税收体系主要针对需求端发挥作用，后两者主要针对供给侧实现效果。本研究将重点阐述构建供给侧长效机制的建议。

（一）推动租售并举，提升住房供给效能

上海商品住房市场表现出“重售轻租”的发展不平衡现象，租赁市场发展明显滞后、不充分，住房市场的租售比例失调导致住房价格持续走高。租金回报率整体偏低，不仅抑制房源拥有者的出租意愿，又进一步加剧了住房市场的租售分割。对此，建议在供应渠道上进行创新，增加租赁市场上住房总量，盘活销售市场上住房存量，优化住房产品供应结构。

1．增加租赁住房供应总量

（1）供应租赁住房专项用地，优化租赁住房供应渠道

上海市以城镇建设用地专项供应租赁住房的形式在当前受到广泛关注，区位优势明显、国企拿地、底价成交是其共性。这也在一个层面说明这一新兴租赁住房供应渠道的问题所在：一是对租赁住房用地价值认定的困惑；二是对土地这一国有资产流失的担忧。对此，建议如下：①在明确建设商品租赁住房的土地用途、土地使用年限和租赁住房开发投资的合理报酬率三个关键参数设定上，通过对土地所在位置当前住房租赁价格和未来区域租赁价格变化趋势预测关键假设，科学合理确定租赁住房用地价格；②合理设定土地供应参数，防止国有资产流失，鼓励民营企业参与；③在出让合同中明确“租转售”时的地价补偿机制。

（2）鼓励集体土地建设租赁住房，增加郊区新建租赁住房供给

集体土地上的租赁住房入市在很大程度上会平抑租金水平，具有一定的保障性质，主要是解决中低收入者及夹心层的“住有所居”问题。而研究发现，上海租赁住房的需求特征非常明显。在上海需要租房的年轻人中，对于合租的需求占比达到61%，整租的需求占比达到32%，可整可合的占7%。合租需求的主导地位，可以从侧面说明小户型租赁住房供给的严重不足。为此，建议租赁住房的供应以一室为主（如一室占比不小于70%），并适当控制其单套面积大小，符合上海租赁人群的户型及面积需求偏好。对于具体面积，建议参考公共租赁住房的标准进行。

（3）利用产业结构调整，改工商业房产用于租赁住房

一方面，上海的工业房产占比，在2011年和2015年分别为21.34%和22.40%，大大高于纽约（4%左右）、东京（5%左右）等城市，不符合国际经济中心城市的定位。工业房产逐渐减少是必然趋势。另一方面，上海正在进行产业结构调整，将许多生产率低、不符合上海产业发展方向的企业转移出去，留下较多存量工业房产。如果全部将其进行土地收储，在整理土地后由国家改变土地性质并出让，再建设其他房产，需要很长时间。因此，建议选择地理位置和房屋主体结构合适的工业及商业房产，将其改建为租赁住房。据调研，目前租赁住房经营企业改建这类工商用房的时间只需3～6个月，可以快速增加租赁住房供应。而且，这类房产由企业整体租赁给租赁住房经营企业，签约时间一般为10～20年，如此也有利于政府今后对这类土地的整体规划和重新利用。

2．盘活销售住房存量

北大光华REITs课题组发布报告指出，全国存量市场已达到180万亿元规模，一线城市更是以存量为主，北、上、深2016年二手房销售额已分别是新房销售额的3.3倍、1.6倍和2.3倍，房地产市场开始进入“存量房时代”。如何盘活销售住房存量，挖掘存量住房改善发展空间，走一条质量型发展的新道路，是当前推动住房销售市场健康发展的主要思路。

从国内实践来看，2016年，杭州突破原有监管服务模式，建立“杭州市二手房交易监管服务平台”; 2017年，平台充分运用互联网技术，整合行业大数据，实现了市区全覆盖。通过这种方式，将存量住房纳入统一监管平台，实现了存量房供需两方面的信息对称。上海可借鉴杭州的经验，搭建二手房交易监管服务平台，打造闭环式二手房交易智慧网络平台，既能充分盘活存量住房，又能有效阻止问题房源的挂牌申请，有效保障消费者合法权益。

3．优化住房产品结构

如前所述，上海住房市场在房型设计与区位选择上均存在供需脱节的问题。对此，建议增加小户型住房供应尤其是在住房租赁市场，但租赁房应契合高、中、低三个档次。在区位选择上，应适当考虑住房租、购群体的区域性需求差异。租房群体对靠近市中心区域的需求更大，这主要与城市公共交通集中于中心区域，而租房群体日常出行更加依赖公共交通有关。因而，在住房产品区位供给上，可考虑在靠近市中心区域适当增加租赁住房供给。

（二）创新制度激励，丰富住房供给主体

党的十九大报告提出，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。如何进一步完善多主体住房供应体系，满足多层次住房需求，实现全体人民“住有所居”的目标，成为现阶段中国住房市场发展和住房制度改革的关键内容。充分发挥市场机制作用，丰富住房供应主体，是进一步优化发展与住房购买需求和租赁需求相匹配的住房供应体系的必然选择。

1．以机构租赁为主导，壮大住房租赁市场

从国际经验看，机构型住房租赁主体可以出于不同目的，以不同组织形式从事住房租赁。如果将其分为成本型租赁主体和营利型租赁主体，就上海而言，目前前者主要由政府公租房公司参与，后者主要是市场性的专业租赁企业。

相比其他国家和地区，上海住房租赁市场的机构参与者构成仍然非常单一。参考德、美、日等国经验，结合上海实际，本文提出丰富租赁市场参与者的思路（见图6）。

具体建议如下：①鼓励现有专业租赁运营机构发展长租公寓。上海租赁市场空间广阔，租客的居住需求也在由“有的住”向“住得好”转变，长租公寓可通过资源整合并提供标准化服务，有效解决租客在租房时遇到的一系列痛点。②允许国有企事业单位自建租赁住房。我国大型国有企事业单位自建租赁住房有三大天然优势：一是单位大多设基建部门，具有住房建设管理能力；二是自建住房，更易吸引优秀人才；三是单位内有闲置土地，可用于建设成本型租赁住房。③允许小产权房用于租赁，组建农村集体经济组织。城市边缘的小产权房，是我国城市化发展过程中的一个现实问题，将小产权房纳入城市成本型租赁住房，运用农村集体统一管理模式规范其运营，既可以作为城市低收入者住房供给的重要来源之一，也可作为解决小产权房问题的突破口。④坚持土地开发中部分用于租赁，使开发商成为租赁市场主体。上海自2016年开始，实施在居住用地出让中要求开发商将部分持有用于出租的尝试，这是一个较好的举措，应该在较长时间内坚持下去。

2．发展非营利性组织，优化住房销售市场

从完善住房供应体系的视角来看，中国需要深化发展住房销售市场，既要调节增量，也要盘活存量，突出多元供应主体在住房市场体系优化中的重要作用。当前，上海销售住房市场中的供应主体主要是商品房开发商和居民家庭，缺少住房合作社、社会团体等非营利性组织。

国际上，法国、德国等国家最早成立住房合作社等非营利性组织，距今已有200余年历史。目前，遍布世界40多个国家和地区，数量超7万个，社员2000余万人。一些欧美国家的住房合作社数量不一，少则数百，多则数千，已成为解决住房问题的主要形式之一。

参考法、德等国经验，结合上海实际，本文提出优化住房销售市场参与者的思路（见图7）。

具体建议如下：①制定住房合作社产权归属及市场化的办法。根据国际经验，住房合作社的法律地位一般通过立法确定，其经济性质、组织原则、社员权利和义务等也都有相关规定。因此，发展住房合作社，首先要制定住房合作社产权归属及市场化的办法，根据不同主体的负担比例差异化产权归属；同时，出台市场准入管理细则，调动社会积极性。②在住房金融方面应有所倾斜，对合作建房者，适当放松个人抵押贷款的发放，延长贷款期限，降低贷款利率，简化贷款手续等。③鉴于其非营利性，合作社建房、社会团体建房等都应享受国家的有关优惠政策。通过政策优惠，降低运行成本。④建立一套完整、高效、精干的组织管理机构，确保住房供应体系运行的经济、科学与高效。

（三）建立土地规划动态机制，提高单位产出效率

土地是房地产业发展的根本性核心资源，土地的供应规划将在相当长一段时间内影响各类市场行为主体的预期和决策，因而房地产业的长效机制应首先从土地供给的完善着手：从数量角度提高房地产业土地供求的匹配度；从适度提高容积率角度提升土地集约利用效率；根据城市人口规模建立动态评价指标体系和完善动态维护管理规则。

1．根据城市人口变动，动态调整各类用地比例

城市的土地供应总量是有限的，但城市人口总量是变动的。建议借鉴“爬行钉住汇率制”思想，使土地爬行跟踪钉住城市人口总量和结构变动，动态调整各类用地比例；与此同时，要加强土地管理制度建设，注重土地各指标的平衡。以居住用地为例，为简化计算方式，假设按人均100平方米的居住用地计算。如果城市发展到500万人口，就供应500平方公里。如果之前只供应了350平方公里，后几年每年补几十平方公里，补平500平方公里，即“爬行钉住”。而不能根据长远规划，例如未来规划500万人，现在居住用地200平方公里，假如在规划期内增加到500平方公里，但是最后人口却只增加了100万人，那么就会造成土地资源的浪费和错配。

2．增加租赁用地供给，满足租赁房建设需求

租赁用地的供给可分为城镇建设用地专项供应（即“只租不售”地块）和集体土地建造租赁住房两种。

“只租不售”地块的推出，从理论上讲，必然会挤占商品住房用地，在一定程度上会使存量住房和部分增量住房变得更为稀缺，从而可能引发新一轮的房价上涨，加剧“炒房”行为。为此，可借鉴美国模式，在规划上绑定不同地段土地开发权，鼓励开发商在开发较好区位土地的同时，联动开发与其绑定土地的租赁房项目；同时，可借鉴德国等国的经验将房租稳定纳入调控范围。

在集体建设用地上建设租赁住房，既是农村土地制度改革的深化，也是新型城镇化大背景下住房供应体系的发展。当然，集体建设用地上建租赁住房，也应坚持“因地施策”原则，避免阶段性的过度建设或供给不足；同时，应探索建立集体建设用地租赁住房的金融支持体系，鼓励政策性金融机构为集体建设用地租赁住房的建设与租赁，提供相对优惠的信贷政策。

3．适度调高容积率，提升单位用地产出效率

作为“宗地”内单位土地面积上允许的建筑容量，容积率是反映城镇建设用地利用效率的重要指标。对开发商而言，容积率决定地价成本的占比；对住户来说，容积率则关系到居住的舒适度。

根据“上海2035”，上海将实现规划建设用地总规模负增长、规划建设用地只减不增，重点通过推进集约用地和功能适度混合来提升土地利用绩效。为更好地调控人口与居住用地规模之间的匹配关系，可适当提高居住用地的建筑容积率。如果以上海“十三五”规划提供的住房用地供应5500公顷为测算基础，按照目前高密度居住用地容积率控制指标2.5%来计算建筑面积，即5500 × 2.5=13750（万平方米）。假设将容积率提高到3.0%，那么建筑面积=5500 × 3.0=16500（万平方米），可增加16500-13750=2750（万平方米）。按照2017年末上海城镇人均住房建筑面积36.7平方米计算，增加的建筑面积可容纳2750/36.7=74.93（万人）。同理，如果将容积率提高到3.5%，则增加的建筑面积可容纳149.86万人。

（四）发展政策性住房金融，鼓励住房金融产品创新

作为资金密集型产业，房地产业的发展需要发达规范的资本市场作为后盾。房地产业长效机制的构建需要进一步优化资金供给机制，既要发展政策性住房金融，又需鼓励住房金融产品创新。

1．发展政策性住房金融，降低企业融资成本

美国的政策性住房金融体系比较完善。其突出特征是，建立“政府特许机构”（Government Sponsored Entity, GSE），专门从事住宅金融服务，在住房抵押贷款一级市场上增补信用，在二级市场上以证券化等方式提高住房抵押贷款的流动性。德国也已形成以契约储蓄制度为核心的住房市场融资机制，其中，契约储蓄以自愿互助性储蓄为主，以政府奖励为辅。借鉴国际经验，建议上海可成立单独的政策性住房金融机构，建立规范的公司治理结构和资本金制度。一方面确保以政府为主导的住房基本保障的资金供应，另一方面引导商业企业拓展保障性住房供给，更有效地发挥资金效用。政策性住房金融机构的资金来源主要包括四类：一是政府保障性住房建设的预算拨款；二是住房公积金存款；三是居民住房专项储蓄；四是政策性住房金融机构发行的住房建设债券。

2．发放住房租赁贷款，开辟间接融资渠道

从2017年11月初中国建设银行进军住房租赁市场起，租赁贷款成了房地产金融的热词。当然，银行除了为地方政府和开发商或长租公寓机构提供授信服务外，有的直接与企业联手，向市场推出长租房源，并发放租房建设和安居贷款。此外，阿里、京东也将金融引入了租赁市场。京东已上线白条租房功能，通过京东金融旗下小贷公司给用户授信租房。

无论是免押金租房还是贷款租房，各金融机构无不加大介入房屋租赁市场的力度。过去支持开发商建房、个人买房是以开发贷、个人按揭贷款等方式，而现在发展房屋租赁市场则是通过支持机构发放租房贷的方式。如此一来，既可为租赁市场的融资提供新思路，又可借助互联网工具实现供需双方信息对称，让租户充分感受房源真、租房快、品质优的租房体验。这对于购房市场有很大的分流作用，对抑制房价也有一定积极功能。鉴于此，建议政府在政策上积极鼓励金融机构通过租赁贷款发放形式支持住房租赁市场的发展，并考虑通过适当放开利率浮动限制等方式，放宽间接融资渠道，实现资金有效利用。

3．加大政策支持力度，推进房地产投资信托基金发展

房地产信托投资基金（Real Estate Investment Trusts, REITs）是一类由专业管理机构对分散投资的不动产标的实施管理的产业投资基金，它以发行股票或收益凭证的方式汇集投资者的资金，并将投资收益以分红方式分配给投资者。国外成熟市场的REITs产品通常可享受一定税收优惠。首先，建议上海也可探索“优化税基，降低税负”的扶持政策。可借鉴美国做法，例如，缩短现有20年的租赁房屋主体结构的折旧期限至10或15年；对装修成本按照5年计提折旧，抵扣应税所得等。前者可使重资产租赁企业受益，后者可为轻资产租赁企业减税。其次，也可通过财政直接补贴、设立保证金账户、设立租赁房建设公益基金等方式为租赁性住房营运提供财政补贴，提高住房租赁投资收益率。最后，搭建REITs公开交易和退出平台，简化审批流程，积极推进由私募向公募转变。具体操作如下：其一，以证券交易市场和银行间市场为基础，建立公开交易场所，实现个人和机构投资者的REITs份额自由买卖，以交易转让替代持有到期。其二，降低投资准入和转让门槛，放宽投资人数限制，保持市场活跃度。其三，完善上市登记和退出机制，鼓励现有REITs计划对接上市。

（五）深化户籍制度改革，均衡基础教育资源配置

城市公共服务主要包含公共医疗、社会保障和教育资源三方面，而教育资源是最受社会各界广泛关注的。基础教育资源、户籍与住房所有权，是“三位一体”的。发展租房市场，或者租购同权的落地，关键在于改革户籍制度，均衡基础教育资源配置。

1．推进户籍制度改革，降低基础教育资源与住房的关联度

中国户籍制度的本质，在于户籍背后附加了诸多行政、经济或福利功能，造成城乡和区域间差异。户籍制度改革的目标是建立城乡统一的户籍管理制度，从而可以剥离教育、医疗、养老等公共福利与户籍之间的关联，提升社会整体的经济效率。改革的过程并不是一蹴而就的，需要逐步推进。

居住证制度是户籍制度改革的内容之一。当前，上海在办理居住证方面，各区、各街道都有不同的要求，有的区域要求一套房子只能办理一个居住证，有的要求办理居住证必须业主本人出面等。这些规定就导致居住证的办理相对不会特别顺畅。为此，建议上海全市统一居住证申领程序，实行属地化人口管理；针对不同群体，逐步优化积分制度，细化居住证转常住户口和落户政策及其之后的教育资源分配问题，逐步弱化基础教育资源与住房的关联。

2．优化基础教育资源配置

基础教育阶段的学校（中小学）都具有空间服务范围或招生范围。在多数情况下，只有居住于学区之内的适龄居民才有资格获得学区内公立中小学校所提供的教育服务。对于购房群体而言，重点中小学教育质量是影响其需求和产生溢价的主要原因；对于租房群体而言，虽然有“租购不同权”问题的存在，教育质量不会直接资本化到租金中，但出于高素质（收入）居民购买学区房而使得邻里社区品质提高、这些住房为跨区就读重点学校的家庭提供便利性等原因，住房租金也可能会形成溢价。

优化基础教育资源配置，均衡师资是核心。为此，首先，统一核定教师编制，实行统筹和动态管理。对于关注度较高的热点学校，推进集团化办学、校长教师交流轮岗等，扩大优质教育资源覆盖面。其次，加大教育投资力度，给予弱校一定财政补贴，完善教师薪酬福利制度，优化培训体系，引培结合提升教师队伍的水平。最后，稳步推进“公民同招”，加强对民办学校的规范化管理。通过区域试点方式快速验证政策推行效果。与此同时，加强对民办学校的规范化管理，建立星级评估制度，对通过相应等级评估的民办学校给予表彰和奖励等。