积极开展海上溢油应急区域合作，助力21世纪海上丝绸之路建设

张良福

摘要：海上丝绸之路沿线海域，特别是我国周边的东亚海域，既是船舶航行，特别是大型货轮，乃至大型、超大型油轮航行最繁忙的海域之一，也是世界上油气勘探开发活动最集中的海域之一，海上溢油风险源多，但迄今东亚地区有关海上溢油应急方面的合作十分薄弱。我国是世界大国，东亚地区的强国，是全球海运大国，也是海洋油气生产、石油进口的海上运输大国，故应积极倡导和推动东亚海域的海上溢油应急合作。建设21世纪海上丝绸之路，海洋环保合作是其重要组成部分。我国可以将海上溢油应急合作为重要抓手和突破口，不断深化海洋环保合作，助力21世纪海上丝绸之路建设。本文拟在分析21世纪海上丝绸之路沿线海域，特别是东亚海域海上溢油风险度、区域应急合作状况和中国海上溢油应急能力建设的基础上，就加强海上溢油应急区域合作提出对策建议。

 

关键词：海上溢油应急反应；东亚；海洋环保；区域合作；一带一路；21世纪海上丝绸之路

 

2018年1月6日，巴拿马籍油船“桑吉”轮与我国香港地区的散货船“长峰水晶”轮在长江口以东约160海里处发生碰撞，事故造成油船“桑吉”轮全船起火燃烧，船员全部死亡，最后沉没东海海底。国内外高度关注和担心“桑吉”轮装载的约13.6万吨凝析油和上千吨燃料油对东海海洋生态环境可能产生的严重影响。此次事故再次给包括东海在内的整个东亚海域海上航行安全，特别是海上溢油高风险问题敲响了警钟。

东亚海域，特别是我国周边海洋，既是船舶、货轮、大型油轮航行最繁忙的海域之一，也是世界上油气勘探开发活动最集中的海域之一，海上溢油风险源多，但迄今东亚大部分国家的溢油应急能力薄弱，海上溢油应急区域合作严重不足。我国是世界大国，东亚地区的强国，是全球海运大国，也是海洋油气生产、石油进口的海上运输大国，有责任、有义务积极倡导和推动东亚海域的海上溢油应急合作。本文在分析21世纪海上丝绸之路沿线海域，特别是东亚海域海上溢油风险度、区域应急合作状况和中国海上溢油应急能力建设的基础上，就加强海上溢油应急区域合作提出对策建议。

一、21世纪海上丝绸之路沿线海域，特别是东亚海域是海上溢油事故高发区域

21世纪海上丝绸之路沿线海域，特别是东亚海域，是世界上海洋运输最繁忙的海域。沿线许多国家是航运大国、海洋贸易大国、原油出口或进口大国，沿线分布了众多的大型原油装卸港口。沿线的大部分海域也是海洋油气勘探开发生产的重要区域，因而海上丝绸之路沿线海域也是海上溢油事故高发区域。

（一）油轮运输容易引发溢油事故

21世纪海上丝绸之路沿线海域，特别是东亚海域，是世界上原油运输最繁忙的海域，大型油轮往来频繁，沿海岸线分布了众多的大型原油装卸港口。当前，东亚地区经济快速发展，海上航行运输密度日益提高，油轮数量、载重量不断增加，海上溢油的风险也与日俱增。

我国沿海地区港口密布。自20世纪60年代末，大庆油田、大港油田、胜利油田相继开发以来，北油南运、沿海沿江输送成为我国原油生产和消费的基本格局，船舶溢油事故便随之而来。此外，自1993年起，我国从原油出口国转为原油净进口国以来，原油进口数量不断上升，尤其是从中东、非洲经过印度洋、马六甲海峡、南海的石油运输量大幅增加。2012年，中国原油净进口量达2.84亿吨，2015年，中国全年原油进口量达到3.355亿吨，2016年，已高达3.81亿吨，石油对外依存度上升至67%。中国90%以上的进口石油是通过船舶海洋运输进口的。油轮，特别是超大型油轮在我国水域频繁出现，使得原已十分繁忙的通航环境更加复杂，导致船舶溢油污染，特别是重特大船舶溢油污染的风险增大。

根据国家海事行政主管部门的统计，1973—2006年，我国沿海共发生大小船舶溢油事故2635起，其中，溢油50吨以上的重大船舶溢油事故共69起，总溢油量37077吨，平均每年发生2起，平均每起污染事故溢油量537吨。特别是自2005年以来，全国沿海和内河水域共发生船舶污染事故253起，较大船舶油污事故也时有发生，其中，溢油量50吨以上的事故9起。每起重大事故造成的直接经济损失都达几百万，甚至数千万元，导致一些以养殖业为生的渔民破产，沿海旅游胜地受地污染，海洋生态环境遭到严重破坏。

2010年和2011年大连新港连续发生5起溢油事故，重创当地的旅游业、水产养殖业及海洋生态环境。2013年11月，青岛黄岛中石化黄潍输油管线爆燃，大量原油泄漏入海，严重影响当地经济社会发展和居民生命财产安全和生活，并对附近海域生态环境造成严重损害。

东亚的日本、韩国等国也是原油进口大国。2015年，日本原油进口1.68亿吨，2015年，日本原油进口量为1.955亿千升（约337万桶/日）。2016年，日本原油进口量为1.9272亿千升。韩国2016年原油进口量比上年上升4.4%，至1.439亿吨。东南亚国家，如印度尼西亚、马来西亚、越南等则是石油生产和出口大国，原油出口运输量大。

中日韩等国的原油进口主要来自中东地区，印度洋、马六甲、南海航线上，每天密集航行着巨大的油轮。整个东亚海域来自船舶溢油事故的风险始终居高不下。

东亚国家在沿海地区还建设运营了大量港口和各种储油设施、临海炼化基地等，溢油事故风险很大，一旦发生油轮溢油事故都将是海洋生态的浩劫，海上溢油事故应急的形势非常严峻。

（二）海上溢油的另一个来源是海洋油气开发引发的溢油事故

东亚大部分海域油气资源丰富，是世界上重要的海洋油气生产区域之一。我国的海洋石油勘探开发始于20世纪50年代末，1978年开始探索对外合作模式，随后勘探开发活动从渤海扩大到黄、东、南海海域，海洋石油产量也逐年增加，1982年，海洋石油年产量仅9万吨，2000年，突破2000万吨大关，2010年，中国海洋油气产量达到5000万吨，成功建成“海上大庆油田”。此后连续实现稳产增产。2014年，我国海洋原油产量4614万吨，海洋天然气产量131亿立方米，为保障国家能源安全做出了重要贡献。截至2014年底，中国海洋石油总公司在国内近海的在生产油气田已突破百个，其中，油田93个、气田13个，生产平台达200座。与此同时，水下海底管线已增至292条，总长度达5926公里。

随着海上油气勘探开发强度的增加，难免会发生溢油事故，如海洋石油平台、海上储油设备及输油管道破损、海上油田等意外漏油、溢油、井喷等。国土资源部的数据显示，在“十一五”期间，全国发生41起海洋石油勘探开发溢油污染事故，其中，渤海19起，南海22起。

渤海是我国海洋石油的主要生产基地，海上石油勘探开发活动频繁，海上采油平台和生产油井众多。据国家海洋局统计，渤海现有输油管道溢油概率约为每年0.1次；渤海石油平台由于火灾及井喷所引起的溢油事故概率约为每年0.2次。渤海由于是内海，自净能力较差，海上溢油又很难降解，对海洋生态的破坏较为严重。2011年6月至9月，康菲中国和中海油位于渤海海域的蓬莱19-3油田发生重大溢油事故，溢油油污沉积物污染面积为1600平方公里，影响范围涉及辽宁、河北、天津、山东三省一市。国家海洋局将此次溢油事故定性为中国迄今最严重的海洋生态事故和漏油事故，给渤海海洋生态环境和生物资源造成严重危害，给三省一市的渔民造成重大损失。

南海地区也是溢油高风险区域。我国在南海北部海域，如北部湾、珠江口盆地、海南岛周边海域进行大规模油气勘探开发，年产原油一直在千万吨以上。越南、印度尼西亚、马来西亚、文莱、菲律宾、泰国等南海周边国家也在大力开发南海油气资源。在南海中南部海域，越、马、文莱、印度尼西亚等国有1000多口石油钻井，年采石油量超过5000万吨，存在发生溢油事故的风险。2010年4月，墨西哥湾钻井平台“深水地平线”爆炸事件给南海油气开发敲响起警钟。南海地区一旦发生溢油事故，后果将不堪设想。

南海海域还是日本、韩国和中国的原油运输大动脉，以及东南亚国家之间的交通动脉。南海周边国家越南、菲律宾、马来西亚和印尼等在沿岸建立了多个原油码头和石油储备中心，发生船舶漏油的风险很大。这些因素都给南海海域溢油污染带来了巨大的风险。马六甲海峡是中国、日本和韩国原油进口的主要通道。历史上，马六甲海峡曾多次发生重大油污事故，因而一直是溢油事故的重灾区。

二、东亚海域溢油应急合作刚刚起步，应急合作能力亟待加强

与东亚海域海上溢油污染高风险形成鲜明对照的是，东亚海域的海洋环境保护状况，特别是海上溢油应急合作，远远落后于国际社会的普遍要求，远远落后于世界其他海域。

（一）国际公约为区域应对海上溢油提供了约束和指引，但东亚国家参与度不高，履约能力弱

1982年通过的《联合国海洋法公约》高度重视海洋环境保护，并在第十二部分的第二节对海洋环境保护和保全方面的全球和区域合作做了专门规定：要求各国尽力“在全球性的基础上或在区域性的基础上，直接或通过主管国际组织进行合作”, “各国应共同发展和促进各种应急计划，以应付海洋环境的污染事故”。该公约第九部分“闭海或半闭海”第123条规定：闭海或半闭海沿岸国应互相合作，应尽力直接或通过适当区域组织“协调行使和履行其在保护和保全海洋环境方面的权利和义务”。

国际海事组织以及联合国环境规划署、开发计划署等联合国机构制订通过了一系列涉及海洋环境保护、应对海洋石油污染的国际公约和协议，如《1969年国际油污损害民事责任公约》《1972年防止倾倒废弃物和其他物质污染海洋公约》《73/78国际防止船舶造成污染公约》《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》《1990年国际油污防备、反应和合作公约》《保护海洋环境免受陆源污染全球行动计划》等。

除《联合国海洋法公约》外，上述其他公约被东亚国家接受、加入或批准的可能性较低，特别是不少东南亚国家未加入上述有关公约，或者即使加入了相关公约，但履约能力很低。上述公约中有关开展区域环保合作、区域应急合作计划等规定往往不能得到落实，甚至是形同虚设。

（二）区域海项目开始实施，但进展缓慢

联合国环境规划署作为全球环境制度中最重要的国际组织，在20世纪70年代启动了区域海项目，将全球封闭及半封闭的海域分为若干区域，鼓励每一区域的沿岸国家参与到海洋环境保护的合作中，为海洋环境治理的区域合作提供了良好的框架。涉及东亚海域的区域海项目有西北太平洋行动计划（NOWPAP）、东亚海协作体（COBSEA）、东亚海项目（东亚海域环境管理伙伴关系计划，PEMSEA）等，这些项目均致力于推动区域内国家在区域溢油反应防备、海洋环境保护方面的合作。

为共同应对海上溢油污染事故，在联合国环境署（UNEP）的倡议和国际海事组织的帮助下，西北太平洋地区沿岸四国（中国、俄罗斯、日本、韩国）1994年9月14日，在韩国首尔召开了第一次政府间会议，会上通过了西北太平洋行动计划《西北太平洋地区海洋和海岸带环境保护管理和开发行动计划》（The Action Plan for the Protection, Management and Development of the Marine and Coastal Environment of the Northwest Pacific Region, NOWPAP，简称为“西北太平洋行动计划”），主要合作内容之一就是海上溢油污染防备与应急反应项目。2004年11月，中国、韩国、日本和俄罗斯四国签署了《西北太平洋地区海洋污染防备与反应区域合作谅解备忘录》及《西北太平洋行动计划区域溢油应急计划》，建立起在溢油应急领域的合作和互相援助的行动机制。通过这种机制可统一协调和组织跨国的海上溢油应急反应行动，对督促成员国履行成员国义务、加快溢油应急国际间的合作步伐、提升共同抵御重大溢油事故的反应能力起到了积极的推动作用，同时也对各成员国加大海洋环境保护工作力度，保护沿岸和整个西北太平洋海域海洋环境产生了积极的影响。

东亚海协作体行动计划（COBSEA）是联合国环境规划署组织实施的全球14个区域海行动计划之一，于1981年正式成立，目的是通过对话与合作，可持续管理东亚海洋及其沿岸环境。目前成员国有澳大利亚、柬埔寨、中国、印度尼西亚、韩国、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国和越南。COBSEA以信息交换、能力建设、生态环境保护、污染治理、政策开发和公共教育作为未来中、短期合作的重点。

东亚海协作体（COBSEA）框架下的由联合国环境规划署（UNEP）和全球环境基金（GEF）组织的“扭转南中国海及泰国湾环境退化趋势”项目（简称“南中国海项目”），是南中国海周边七国（中国、越南、柬埔寨、泰国、马来西亚、印度尼西亚、菲律宾）共同参加的海洋环保大型区域合作项目。项目执行的内容包括红树林、珊瑚礁、海草、湿地、渔业资源与陆源污染控制六大领域，该项目为推动南海区域的环保合作作出了重要贡献。

东亚海项目，即东亚海域环境管理伙伴关系计划（PEMSEA）。2003年12月，东亚海洋可持续发展部长会议通过《东亚海洋可持续发展战略》，倡导开展海洋环保合作，确保东亚海洋的可持续发展。

在联合国环境规划署发起的全球区域海项目中，除了南北极海域外的另外16个区域中，有14个区域确立了合作保护海洋环境法律制度。唯一没有从法律上确立相关制度的，正是东亚的两个区域——西北太平洋区域和东亚海区域。这两个区域的海洋环保合作只有不具有任何拘束力的区域行动计划，并无区域公约的支持，仅仅是依靠各成员国的“良好意愿”加以支撑。该区域行动计划中最引人注目的用词，就是对“灵活性”的强调。从另一个角度讲，也可以看出该区域大部分国家对海洋环境保护并未给予应有的重视。这种态度对区域内合作的影响很直接，即合作进程极为缓慢。区域行动计划的实施仍然是以政策导向为主，以各国的政治意愿为主。

（三）东亚区域合作框架的海上溢油合作刚刚起步

近年来，随着东亚地区区域合作意识的不断上升，一系列区域合作组织和合作行动开始启动，并取得积极进展，包括海上溢油问题在内的海洋环保领域合作日益受到重视。

在东盟地区论坛（ARF）框架下，海上溢油问题受到专门重视。2013年7月，第20届ARF外长会通过了《ARF生物事件应急与反应的最佳实践》等文件，批准召开“海上溢油研讨会”，以推动东盟地区论坛成员国在海上溢油领域的合作，应对当今显著增长的海上溢油风险。2014年3月27—28日，东盟地区论坛海上溢油区域合作研讨会在中国青岛召开，通过在溢油事件预防、监测预警、应急响应、回收处置等方面进行多边交流与研讨，推动在海上溢油领域最新成果信息的共享，倡导建立区域溢油应急响应专家网络，从而推动东盟地区及周边国家在海上溢油领域的区域性合作，促进区域海洋经济的可持续发展。2014年7月，ARF外长会通过了《海上溢油事故预防、准备、应对和恢复合作声明》。

在东盟与中日韩（10+3）合作框架下，海洋环保合作不断发展，成为推动东亚区域合作向前发展的组成部分。东盟与中日韩环境部长会议和高官会，就环保政策问题进行对话，共同探讨合作的重点领域和具体合作项目。在中日韩三边合作框架下，三国领导人承诺在环境保护领域密切合作。2003年10月7日，在印度尼西亚巴厘岛举行的三国领导人会议发表了《中日韩推进三方合作联合宣言》。随后，三国外长制订和签署了《中日韩三国合作行动战略》。关于环境保护，三国将继续举行环境部长会议，评估和审议部长会议提出的项目，使这些项目扩展到三国间的各种环保合作活动，促进东亚海洋的可持续发展。

总体上看，东亚海域是海上溢油风险度全球最高的地区之一，但在包括海上溢油应急合作在内的海洋环保合作程度最低的地区，区域合作的体制机制或者尚未建立，或者非常薄弱，根本无法适应保护海洋环境的急迫要求。

三、中国已初步建立了比较完善的海上溢油应急体系

中国政府高度重视海洋环境保护和海上溢油应急工作。随着经济发展，中国不断加快完善相应的法律法规，建立国家溢油应急反应体系，制定污染应急计划，提高溢油应急反应能力。

1982年8月，五届人大通过《中华人民共和国海洋环境保护法》，该法是我国海洋环境保护的基本法；1999年，全国人大常委会对该法进行了较为系统的修改，其中对海上污染事故应急问题做出了具体规定；2013年12月，我国对《中华人民共和国海洋环境保护法》进行了再次修订，就海洋环境保护问题做出了更严格的规定。

目前，我国的船舶溢油应急体系建设工作及船舶溢油事故的应急处置工作主要由交通部海事局及沿海各省、市政府负责实施，建立了国家、省级、港口级、船舶四级船舶溢油应急预案体系，提高了我国船舶重大污染事故应急处置能力。2012年，国务院批复同意建立国家重大海上溢油应急处置部际联席会议制度，交通运输部为牵头单位，部长为牵头人。交通运输部每年组织召开一次重大海上溢油应急处置部际联席会议，以便加强我国重大海上溢油应急的组织协调、沟通联系，充分发挥指挥部的作用，力求各成员单位在应急行动中能够相互配合、资源共享、优势互补、协同作战，发挥整体合力。国家海洋局作为海洋石油勘探开发环境保护管理的主管部门，负责制定全国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急计划，建立海洋石油勘探开发溢油应急预案体系。2015年4月，国家海洋局发布实施新修订的《国家海洋局海洋石油勘探开发溢油应急预案》。该预案设立了新的国家海洋局应急组织机构，包括海洋石油勘探开发溢油应急管理委员会和现场指挥部。

中国签署、批准和加入了一系列的国际海洋环境公约和协议，如《1982年联合国海洋法公约》《1969年国际油污损害民事责任公约》《1972年防止倾倒废弃物和其他物质污染海洋公约》《73/78国际防止船舶造成污染公约》《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》《1990年国际油污防备、反应和合作公约》《保护海洋环境免受陆源污染全球行动计划》等。中国努力履行相关公约赋予的责任和义务，加大对溢油应急设施设备与人员、资金、基地的投入，不断提高履约能力。

中国政府积极参与保护海洋环境的全球性项目和行动计划，与联合国环境规划署、联合国开发计划署、国际海事组织、联合国教科文组织、世界银行、亚洲开发银行等国际组织密切合作，积极参与有关全球性海洋环保合作项目和活动。

在区域合作层面，中国政府积极参与了联合国环境署的区域海行动计划，如涉及东亚海域的有西北太平洋行动计划（NOWAP，主要是西北太平洋、黄海）、东亚海协作体行动计划（主要涉及南海及东南亚海域）、扭转南中国海及泰国湾环境恶化趋势项目行动计划（UNEP/GEF-SCS，主要涉及南海）及黄海大海洋生态系项目等。

在中国—东盟（10+1）合作框架下，海洋环保合作是重要合作领域，并且合作的广度和深度都在迅速发展。在亚太经济合作组织（APEC）框架下，中国政府积极参与和倡导有关海洋环保领域的合作。

迄今，在双边层面，中国已与绝大部分周边海洋国家签订了环保、科技等领域的合作协定，或者其他类型的双边合作文件，海洋环保合作是其中的重要内容之一。中国还与一些国家就海洋溢油实施具体合作。例如，中国与韩国的双边溢油应急合作也已进入实质性合作阶段。中国与文莱两国已经开启海上溢油应急合作窗口。

四、积极倡导和推动东亚海上溢油应急合作，意义重大

中国是陆海兼备的海洋大国。海洋是中华民族生存和发展的重要空间，是支撑中国经济社会持续发展的蓝色国土和半壁江山。

正如习近平总书记在主持中共中央政治局就建设海洋强国研究进行集体学习时所强调指出的：21世纪，人类进入了大规模开发利用海洋的时期；海洋“在国家生态文明建设中的角色更加显著”；中国“要坚持走依海富国、以海强国、人海和谐、合作共赢的发展道路”。国务院总理李克强指出：“人海合一是人与自然和谐相处的大道”，应坚持在开发海洋的同时，“善待海洋生态，保护海洋环境，让海洋永远成为人类可以依赖、可以栖息、可以耕耘的美好家园”。

东亚海域是中国与周边各国的共同财富。保护好海洋环境是东亚国家的共同责任。一个环境良好、生态健康的海洋，将造福于所有沿海国家，乃至全人类。开展海上溢油应急区域合作，共同保护海洋环境，是所有东亚国家的共同需要和责任。

（一）做好海上溢油应急工作是实现建设美丽中国、海洋强国的战略目标的必然要求

党的十八大报告首次提出建设海洋强国战略，强调要“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。”积极应对海上溢油严峻形势、保护我国海洋环境，是有效保护海洋生产力和生态服务价值，保持永续发展的有力举措，也是加强海洋管理、维护我国海洋权益、建设海洋强国的必然选择。

党的十八大报告还首次提出了“建设美丽中国”战略，实现中华民族永续发展。美丽中国离不开美丽海洋。海洋生态文明是我国生态文明建设不可或缺的重要组成部分，是建设美丽中国不可或缺的组成部分。随着开发利用海洋的强度与广度的不断加大，海洋环境污染的风险也在加大。人民群众对美好海洋生态环境的追求与愿望更加迫切，对加快推进海洋生态文明建设、保护自身环境权益等提出了新的要求与期待。海洋石油污染是海洋生态环境的杀手。海上溢油应急工作事关我国经济社会发展、生态文明建设、人民生命财产、海洋环境安全。

（二）做好海上溢油应急区域合作，事关中国的国际义务与形象

海洋生态系统具有全球“公共物品”的属性，海洋环境问题具有高度的跨国影响和全球属性，这决定了世界所有国家及各种非国家行为主体只有进行合作，才能有效应对其挑战。在这一进程中，发达国家和大国应该发挥主动、表率、先行者、示范者，乃至主导者、领导者的作用和影响。中国是东亚地区，乃至全球的大国，更是东亚地区，乃至全球的海运大国、石油进口大国、海洋油气生产大国，有责任、有义务，也有能力积极倡导和推动东亚国家开展海上溢油应急合作。与周边国家合作应对海上溢油问题，是我国履行国际合作义务的必然要求，也完全符合我国与周边国家的共同利益与需要，能够造福周边国家，更造福中国。做好海上溢油应急区域合作，有利于树立中国负责任的环保大国形象，能够把海洋环保合作转化为中国未来新的综合国力、综合影响力和国际竞争新优势。

（三）做好海上溢油应急区域合作，是建设21世纪海上丝绸之路的需要

海上石油污染问题是海上丝绸之路沿线国家共同面临的问题。开展溢油应急合作是我国打造周边命运共同体、中国—东盟共同体的需要，是21世纪海上丝绸之路沿线国家的共同需要和愿望。中国政府向21世纪海上丝绸之路沿线国发出倡议：“以共享蓝色空间、发展蓝色经济为主线，以保护海洋生态环境、实现海上互利互通、促进海洋经济发展、维护海上安全、深化海洋科学研究、开展文化交流、共同参与海洋治理等为重点，共走绿色发展之路，共创依海繁荣之路，共筑安全保障之路，共建智慧创新之路，共谋合作治理之路，实现人海和谐，共同发展”。中国已初步建立溢油应急反应体系，为积极开展21世纪海上丝绸之路溢油应急合作提供了良好的基础和条件。

（四）做好海上溢油应急区域合作，为区域和全球海洋治理做出中国贡献

过去，中国在提供地区公共安全与服务产品方面的能力、理念与意识比较薄弱。随着中国综合国力的不断增强和国际及地区影响力的扩大，中国需要在国际和地区事务中承担责任，履行义务。中国可以溢油应急区域合作为突破口，倡导、推动建立东亚海洋环境保护合作机制，为东亚地区提供更多公共安全与服务产品，为造福中国、造福周边国家和人民做出自己的贡献，把我国周边海域建设成为和平、友好、合作的海洋，为区域和全球海洋治理做出贡献。

五、关于开展海上溢油应急区域合作的对策建议

2015年3月28日，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》;2016年6月20日，国家发展改革委和国家海洋局联合发布《“一带一路”建设海上合作设想》，这两个文件均把海洋环保合作作为加强21世纪海上丝绸之路海上合作、建立互利共赢的蓝色伙伴关系的重要内容。为此，中国应采取多种政策措施，积极倡导和推动东亚地区开展海上溢油应急区域合作。

（一）在我国溢油应急能力建设上，应立足中国，着眼东亚和21世纪海洋丝绸之路建设的需要

2016年我国出台了《国家重大海上溢油应急能力建设规划（2015—2020年）》（简称《规划》）,就加强应对发生在我国管辖海域内的重大海上溢油事故能力建设做出了战略部署和规划。《规划》的实施将进一步全面提升我国海上溢油应急能力，降低重大海上溢油事故对我国海洋生态环境的不利影响。但仅仅着眼于发生在我国管辖海域内的重大海上溢油事故应急能力建设是远远不够的，与中国作为全球和东亚地区大国的地位不符，也难以适应建设21世纪海上丝绸之路的需要。中国不仅要解决中国海上溢油应急的需要，并且要考虑到为区域和全球的溢油应急做贡献。为此，我国应该立足中国，着眼东亚和21世纪海洋丝绸之路建设，全面、完整地加强我国溢油应急能力建设。应该将21世纪海上丝绸之路沿线海域、特别是东亚区域海上溢油应急合作的需求纳入我国海上溢油应急能力建设规划之中，从顶层设计开始，为我国倡导和参与海上溢油应急区域合作做好政策、法律、战略、能力等方面的准备。

（二）在海上溢油应急区域合作问题上，应主动发出中国声音，贡献中国智慧、中国方案

习近平总书记2013年10月24日在周边外交工作座谈会讲话中特别指出：“以更加开放的胸襟和更加积极的态度促进地区合作。”中国应该加大参与全球和区域海洋环境保护的力度，特别是要在各种国际和区域场合，就东亚区域的海洋环境状况，特别是海上溢油风险提出警示，发出中国声音，以大国胸襟、人类情怀，力求“谋大势、讲战略、重运筹”，积极呼吁、引导、推动东亚国家开展区域合作，主动谋划东亚地区包括溢油应急合作在内的区域合作设想，贡献中国智慧、中国方案。为此，应该组织国内相关部门、智库开展海上溢油应急区域合作专题研究，做好政策储备。

（三）善于利用国际公约及其机制，推动海上溢油应急区域合作

以主动、带头落实国际组织、国际条约有关区域、次区域合作的义务与规定的方式，积极推动海上丝绸之路沿线国家和海域的溢油应急合作。继续积极参与全球和区域海上溢油应急合作，如提高我国的国际公约履约能力建设，以及西北太平洋行动计划（NOWPAP）、东亚海协作体（COBSEA）、东亚海项目（东亚海域环境管理伙伴关系计划，PEMSEA）等区域海项目下的溢油应急合作，推动区域海合作项目进一步机制化、规范化、常态化。

（四）以南海作为溢油应急区域合作的先行示范区

南海地区是国际油轮航行最繁忙的海域之一，也是世界上油气勘探最集中的海域之一。海上溢油风险度相当高。加强海上溢油应急合作迫在眉睫。实现建设美丽中国、海洋强国的战略目标，需要一个生态优美的南海。为此，中国作为南海地区的大国和南海岛礁主权和海域权利的最大拥有者、南海地区的航行大国，也是油气开发大国，理应积极主动地承担起保护南海海洋环境的责任，大力推动南海区域的海上溢油应急合作，为造福中国、造福南海周边国家和人民做出自己的贡献。

中国首先应该自身不断加强对船舶航行、海上石油勘探开发溢油风险实时监测及预警预报，防范船舶、海上石油平台、输油管线、运输船舶等发生泄漏，完善海上溢油应急预案体系，建立健全溢油影响评价机制。在此基础上，推动东亚地区，特别是南海周边国家开展海上溢油应急合作。中国在南海的海上溢油应急和海上搜救、减灾防灾能力仍然薄弱，应在南海加紧建设应急基地、码头与机场。可以海南岛和西沙群岛为依托，以我国驻守的南沙岛礁为前出基地的应急搜救基础设施体系，尤其要在西沙群岛和南沙岛礁上，加快建设各种类型和规模的港口、码头、机场、航道等的基础设施建设。建立健全海上交通安全应急救援指挥机构，完善海上搜救应急预案体系，定期开展海上联合搜救演练，不断提高航海保障、海上救生和救助服务水平。倡议成立南海区域海上溢油应急合作组织，建立“海上溢油应急合作中心”，举办南海多国联合应急合作培训和演习等。

（五）扶持和鼓励我国相关组织或机构成长为大型溢油应急服务供应商

积极探索以市场化、专业化方式加强我国海上溢油能力建设和对外合作，积极推动我国相关组织或机构建立专业应急队伍或专业清污公司，并扶持和鼓励其成长为大型溢油应急服务供应商。

经过30多年的发展，中国海油已经建立起了一套规范而完整的应急系统，它包括应急预案、应急指挥中心、应急信息系统和应急队伍四个有机的整体。中国海洋石油总公司已成为中国国内溢油应急行业的“领头羊”，且中国海油作为石油公司，溢油应急设备的配备处于世界领先水平。中国海油的应急系统已经走到了国际石油公司的前列。在建设21世纪海上丝绸之路中，中国海油已具备为“海上丝绸之路”提供从预防、监测到应急响应、事故恢复等全程溢油应急保障服务的能力。目前，中国海油应急产业海外发展的路线图将突破点定位在东亚及东南亚，通过区域多边联动机制建设，建设东亚—东南亚“海上丝绸之路”的应急通道。同时，以中国海油现有的海外区块为基础，推进海外区块的安全环保能力建设，推动建立国家级海外应急示范基地，示范基地定位为立足中国海油、兼顾中方企业、服务当地社会、辐射“一带一路”，助力包括印度洋—中东—非洲—欧洲在内的海上生态安全。中国政府应该积极扶持和鼓励中国海油成长为大型溢油应急服务供应商，既有助于提高我国海上溢油应急处置能力，也可以“走出去”，服务21世纪海上丝绸之路上的溢油应急合作需要。

 

Emergency Response to Help the Construction of the 21st Century Maritime Silk Road

ZHANG Liangfu

 

Abstract:The sea area along the maritime Silk Road, especially the East Asian sea area around China, is one of the busiest waterways for ship navigation, especially for large transport ships and super tankers.It is also one of the most intensive waters of oil and gas exploration and development

activities in the world.As a result, it is also one of the waters of the highest risk of oil spill from many sources.But so far, regional cooperation on the oil spill emergency response is very weak in East Asia.China, as a major power in the world and in East Asia, is also one of the world's maj or shipping countries and one of the world's major oil and gas production countries and major importer of oil, China should actively initiate and promote the cooperation of oil spill emergency response in the East Asian sea area.Marine environmental protection cooperation is an important part of the joint construction of the twenty-first Century Maritime Silk Road which is initiated and promoted by China.China should play an important role in the regional cooperation on the oil spill emergency response.Based on the analysis of the necessity and importance of regional cooperation of oil spill emergency response, China should further build its capacity for oil spill emergency response and put forward practical proposals for strengthening regional cooperation in this field.

Keywords:Oil Spill Emergency Response; East Asia; Marine Environmental Protection; Regional Cooperation; One Belt and One Road; Twenty-first Century Maritime Silk Road