五 提高“十三五”规划政策实施适应性的建议

（一）以土地使用权制度为突破稳定产权保护预期，稳定政策环境

（1）尽可能稳定政策环境，不要让政策和政策环境的相互动态变动处于相对不稳定状态。从这个意义上讲，制度改革比起具体的政策工具选择更为重要，需要根据十八大确定的深化改革的精神，对已经确定的改革方向尽可能快速推进，并以法律形式稳定下来，这也是依法治国理念在政策实施中的要求和体现。

（2）从最全局的角度看，以稳定土地使用产权为突破稳定产权，从而稳定最基本的政策环境，并以此来稳定全社会的发展预期，不仅具有深远意义，而且是成本最低的政策调整抓手。

第一，2004年，作为单体建筑个案的20年土地使用权期限届满事件在深圳出现；2009年，涉及一个住宅小区的土地使用权期限届满事件在青岛市黄岛开发区出现；2016年4月，温州市再次出现20年土地使用权到期事件。据温州市国土资源局初步摸排，仅温州市区土地使用年限在2017年前过期的房产就有600多套，到2019年底到期的房产有1700多套。

全国具有20年土地使用权期限的房屋存量应该不是少数。各地在1990年《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》颁布实施之前建成并办理了产权手续的房屋中的很多房屋都只有20年土地使用权期限。根据2010年第六次全国人口普查资料，全国城市家庭中32.7%约1.4亿户居住在建成于1990年之前的房屋中；20.9%约9000万户居住在建成于1980～1989年的房屋中。即使这些家庭中办理20年土地使用权期限的比例很小，所涉及的户数和地区范围也会很大。

稳定发展预期是促进经济增长的一项重要工作，完善产权制度是稳定发展预期的重要手段。以近期温州暴露出的土地使用权期间届满事件为突破口，完善土地使用权制度，给全社会吃下一颗定心丸，可以巩固中长期发展预期。

第二，土地使用权期间届满问题的处理会直接影响产权保护和发展预期。伴随近40年来经济的持续高速增长，居民家庭、民间资本积累了大量财富，其中相当大一部分表现为与土地使用权相关联的不动产或固定资产（仅民间投资占全部投资的比重就接近三分之二）。这些财富直接关系居民家庭、民间资本的切身利益和未来长远打算。无论是已出现和未出现的20年期间届满问题，还是未来会出现的50年或70年期间届满问题，其处理都会直接影响全社会产权保护和未来发展预期。

根据《物权法》第一百四十九条，“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。”然而，住宅建设用地使用权期限届满后“自动续期”是否付费及如何付费，目前法律并无明确规定；非住宅建设用地使用权期间届满后，是否需要现有业主将国有土地使用权获取的相关法律程序重走一遍，是再次通过招拍挂竞争获得，或是通过协议转让定向获得，或是采取划拨方式无偿获得，是否需要重新缴费或者重新定价，缴多少费，如何定价，现有法律制度都无明确规定。

如何处理土地使用权期限届满问题，将直接影响家庭、民间资本对产权保护的预期，对全社会的投资、消费活动产生不同激励，影响相当一部分市场参与者在房地产市场、股票债券市场、外汇市场、固定资产投资领域的行为。近期，国内民间投资增速大幅下降，对外直接投资大幅增长，跨境资本流动波动加大，虽无系统性数据显示这些现象就一定由产权预期不稳所导致，但近年来对外转移资产、移民的多个个案已经表明，居民家庭、民间资本对产权保护和未来发展前景疑虑增大，这些都会对保持中高速增长产生较大的不利影响。

有恒产者有恒心，如果“恒产”因制度不完善受损，则“恒心”必然动摇，发展预期也就难以稳定。我国宪法对公有产权和私有产权都强调要依法予以保护，物权法强调公有产权和私人产权的平等性，这是改革开放以来经济持续高速增长的重要制度性保障，也是未来长远持续稳定发展的制度性条件，事关中长期发展和经济全局，必须高度重视。

第三，完善土地使用权制度要充分考虑稳定中长期发展预期的需要。土地使用权期间届满后问题的核心，都具体指向付费标准和付费方式。与国有矿藏、森林、海洋等其他资源使用权定价一样，其本质是寻求公有产权和私人产权之间的利益平衡。然而，对土地使用权期限届满问题的解决，却不能简单类比其他资源使用权益定价中的公平交易原则，而是要充分考虑居住持续性和经营持续性，并以此稳定中长期发展。对此，我们有如下几点建议。

对住宅用地使用期限届满之自动续期，其一，新续期期限依然不低于70年，由全体业主拥有；其二，新延续内的土地使用权按建筑面积折算为年租金继续收费，具体标准参照同期同地段土地使用权转让金基准价折价计算，最终标准应充分考虑居民家庭的收入水平和支付能力。其三，具体收费方式随产权变动状况分类征收：第一类，产权没有变更，所有人继续居住使用的，在产权变更前不征收；第二类，产权因遗产继承发生变更的，由继承人在办理继承手续时向继承人征收累积额，同时免征遗产税；第三类，主动赠与的，比照遗产继承办理，如果是社会公益用途，则免征收；第四类，发生市场交易引起产权变动，则按实际应收累积金额，在交易时一并征收，同时减免土地增值收益。

对非住宅建设用地期限届满，根据生产持续性原则，其一，在原址持续生产经营者，应自动续期，新续期年限与届满前相同；终止生产经营者，土地使用权收归国有；其二，在新的续期内，原业主可自愿选择按土地租赁方式续期，或按重新获取土地使用权方式续期；其三，采取租赁方式的，重新签订土地租赁合同，具体租赁年限以新续期为上限；租赁收费标准可参照同期工业或者商业厂房租赁价格，按年度收取土地租金；重新选择土地使用权方式的，则按照当时临近工业/商业用地基准地价折价获得，不再重新参与土地使用权的竞争，只需重新办理使用权登记。

（二）政策设计要高度重视政策调节对象的层级性与多样性

（1）面对复杂多变的市场环境，政策实施中的层级性和一致性越来越成为宏观调控政策实施中的突出矛盾。政出多门、政策打架，以及政策一刀切的现象不仅没有消除，只会越来越多，这使得规划政策面对市场经济的政策环境，不仅其适用性在下降，基于政策本身层级的权威性也在不断受到挑战。一方面中央政策在从上至下的贯彻中，会不断被衰减和屏蔽；另一方面基层的政策问题和需求也很难被统一到全国性政策措施之中。

（2）多样化与同一性的冲突始终存在。解决这一冲突的一个可能途径就是纵向和横向相结合的适度分权，其基本原理是合理确定地方政府的事权和财权匹配，以及大部制的部门协调机制建立。但对于中长期发展政策实施的适应性而言，除了这种制度性改革和调整之外，其解决思路其实是在新形势下，如何具体实现集权和分权的平衡。我们认为，在具体的政策落实中，应强调重政策规则的遵守，而轻具体政策的步调一致。

（3）在政策的政治意志统一与行政的依法独立决策间取得平衡。在市场经济体制下，我们认为这种平衡很难完全在行政体系内通过行政命令得以实现，集中意志的体现可能在更一般意义的制度框架下才更容易得到贯彻执行，这个一般意义的制度框架就是依法治国，而依法行政是实现政治统一的最大保证。同时，依法行政也是行政独立决策有效性和可靠性的保证。

（三）把传统体制优势和经济运行参数调节有效结合起来

（1）继续保持和延续传统体制中的效率优势，发挥国家基本制度和体制的优势。但面对分散独立决策的市场主体，又不能继续采取行政命令方式，而是进一步成为经济运行参数的调节者，经济运行环境的创造者。所以政策的设计与实施都不能遵循计划经济的行政思维，而应更多尊重市场的运行、尊重市场的规律、尊重市场主体的选择。并通过经济参数的调整来调节市场行为主体的行为。

（2）政治清廉的道德自律应与制度性有效激励相结合。过去将近40年经济高速增长的一个制度性因素是地方政府之间存在的发展竞争与非平衡激励政策相结合的推动。从深圳特区开始，各种局部的差别化区域性激励政策一方面加大了各地发展的差异，但同时也加大了各地辖区间政府的竞争，这种竞争本身已经完全把行政行为市场化。其结果一方面推动了经济发展，但另一方面也使行政与经商相互交织，法律法规与党的纪律与其并不完全实现制度兼容。因此，在重建约束性制度的同时，应当同步建立必要的激励机制。

（3）始终重视大国不平衡的基本状况。在短时间内这也依然是政策环境的一个重要因素，如何通过中央政府进行有效平衡和协调，也是实现区域之间、行业之间以及政策之间相互协调和平衡的关键。在宏观调控越来越缺乏具体政策工具的统一性背景下，在新的大部制组织体制没有建立之前，建立有法律和行政效力的部门联席会，或者提高各种联席会议的法律地位和行政效力，是一个可能的选择。

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