第3章 法治政府整体推进

《广州市政府信息公开规定》的制定出台与实施

广东省广州市人民政府法制办公室

一 总体介绍

（一）制定背景

广州市政府的政务公开工作起步较早，20世纪80年代末90年代初便已开展，1992年7月9日市政府专门制定了《广州市人民政府公开政务活动试行办法》，各级政府职能部门普遍实行了公开办事制度，对广州市的现代化建设起到了重要推动作用。但是还存在着力度、深度、广度不够，制度化、程序化、法制化水平不高，监督机制不健全，各地区、各部门工作开展不平衡等问题，已不能完全适应我国加入世界贸易组织的新形势和我国民主法制建设新发展的需要。2002年，广州市委、市政府要求各区、县级市政府在2002年上半年全面推行政务公开，市政府及政府机关在2003年初开始推行这项工作。同时，市政府认识到，原1992年《试行办法》已不能适应现实需要，并认为政务公开工作必须纳入法制轨道，作为一项法定制度固定下来，才能得到长久的真正的贯彻落实。为此，基于政务公开的实质是政府信息公开的认识，市政府指示市政府法制办开展相关立法工作。该项目自2002年6月启动，并首次引入专家立法机制，与中山大学有关研究机构进行合作，在借鉴国外立法经验基础上进行制度创新，有效保证了立法效率和立法质量。经市政府常务会议讨论通过后，《广州市政府信息公开规定》（以下简称《规定》）于2002年11月6日公布，自2003年1月1日起施行。

（二）主要内容

《规定》共分七章三十四条。第一章总则，规定立法宗旨、政府信息公开的原则、主体、经费保障等；第二章公开内容，详细规定了公开义务人应主动公开的信息、应对内公开的信息、应依申请公开的信息以及依法不予公开的信息等；第三章公开方式，要求政府信息公开应采取便于公众知晓的形式；第四章公开程序，规定了主动公开、依申请公开以及内部公开政府信息的程序和期限；第五章监督与救济，规定了对政府信息公开行为的监督和考核机制，以及对公开权利人的救济方式；第六章法律责任，规定了公开义务人违反规定的法律责任；第七章附则，规定了对外国人和组织的政府信息公开原则以及施行日期。

《规定》坚持“政府信息公开是公民权利、政府义务”的立法理念，进行了一系列制度创新。例如，明确了“公开为原则，不公开为例外”的原则；首次使用了政府信息公开权利人和义务人的概念，并明确规定权利人包括本国和外国的个人和组织；创设了重大决策预公开制度，要求涉及个人或组织的重大利益或有重大社会影响的事项在做出决定前应公开听取意见；创设了公开权利人申请政府信息公开的程序；创设了政府信息公开的评议考核机制等。

（三）《规定》制定的重要意义

《规定》对于推进广州市政府依法行政、建设法治政府具有重要意义：首先，通过政府信息公开，尤其是通过实施重要决策预公开制度有助于实现市民的知情权，提高广大市民参政、议政和监督能力，为进一步扩大公民有序政治参与提供保障条件；有助于加强政府和市民之间的沟通了解，促进政府决策的科学性、民主性，并使市民充分理解政府各项政策的目的和意图，从而有利于政府决策的贯彻实施。其次，政府信息公开与行政体制改革相辅相成，政府信息公开有助于加强对行政权力的监督，进一步增加政府工作透明度，遏制腐败；有助于推动政府信息化建设，进一步转变政府职能，改进工作作风和工作方式，提高政府工作效能；最终有利于广州市的民主法制建设，打造廉洁、勤政、务实、高效的“阳光政府”。

《规定》是我国第一部关于政府信息公开的地方政府规章，首次明确了政府信息公开的原则、权利人和义务人，并首创重大决策预公开、依申请公开、评议考核等一系列制度，是我国现行宪法框架下确立和实现公民知情权的具体体现。《规定》公布实施后，在全国引起强烈的示范效应和“连锁反应”，为其他地区的地方立法以至国家层面制定全国性的立法提供了实践经验，有力推动了我国政府信息公开进程。

二 广州市政府信息公开的发展情况

（一）健全政务公开的制度机制

广州市历年高度重视政务公开工作。根据国家、省的部署和要求，坚持以公开为常态、不公开为例外，推进行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开和重点领域信息公开，努力做到“做到让群众看得见，听得懂，用得着，能监督”。

一是2002年在全国率先制定《广州市政府信息公开规定》，作为我国由地方政府制定的第一部全面、系统规范政务公开行为的政府规章，在全国各地产生了较大的影响，为国家和全国各地进行政务公开立法提供了重要经验。二是在全国率先建立依申请公开政府信息制度规范。2003年，广州市在全国率先开通市政府门户网站网上受理依申请公开政府信息业务。2006年颁布《广州市依申请公开政府信息办法》，全面规范依申请公开政府信息的运作。三是建立健全政务主动公开和依申请公开配套制度。2005年广州市成为全国政务主动公开和依申请公开制度建设试点城市，广州市印发了《关于进一步做好已公开现行文件利用工作的实施意见》、《印发广州市行政机关公文类信息公开审核办法的通知》等配套文件，明确了公文公开属性。2008年，广州市结合《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布实施，进一步修订和印发了政府信息公开指南、目录、年度报告及依申请公开政府信息流程、标准文书样本等5个参考文本。四是探索扩大公众参与的决策模式。2010年广州市以政府规章形式出台《广州市重大行政决策程序规定》，明确了实施部门、决策原则、决策范围、决策启动程序、公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查、集体审议、决策后评估、决策监督和责任追究等方面内容。2013年广州市开始试行重大民生决策公众意见征询委员会制度。

近年来，广州市贯彻落实国务院、广东省政府关于政务公开工作的部署要求，不断健全政务公开的制度机制。市、区两级政府均确定了分管政务公开的领导，成立了政务公开领导小组及其办公室，形成了领导牵头、上下联动、各方参与、合力推进的工作体系。市府办公厅每年均根据国家和省的要求，结合本市实际制订年度政务公开工作要点，明确工作任务和责任分工，经市政府审定后印发实施。广州市政务公开工作纳入了“十三五”法治广州建设评价指标体系。

（二）拓展政务公开的深度广度

1．积极推动政府信息全过程公开

广州市将新闻宣传作为政务公开的重要手段，借助新闻媒体、政府网站等平台，努力提高政府信息公开的效果。2016年市府办公厅组织市政府重要政务活动新闻报道262次，策划24次专题宣传。广州市在全国首创市政府常务会议新闻发布制度，每次会议后，市政府办公厅及时发布新闻通稿介绍议题情况，对于适宜公开的议题，组织新闻资料向媒体发放，进行介绍和解读。部分社会关注、需要宣传的议题，组织举办新闻发布会或媒体集体采访。2016年，广州市发布市政府常务会议新闻通稿38篇，对130个议题情况作介绍，发布议题新闻资料59篇，举办新闻发布会5场。在市政府门户网站开设了“广州市政府常务会议数据库”，每周更新市政府常务会议情况。广州市还建立了市政府部门新闻发布会制度，每月安排两场新闻发布会，由市政府各部门轮流发布工作情况和计划，回应社会热点，逐步成为重要的新闻发布品牌。市政府办公厅发挥组织协调、指导督促作用，促进各区、各部门工作在事前、事中、事后全过程适度公开，如，市法制办编制公布年度重大行政决策事项目录及听证目录，市环保局发布中央环保督察的信息，市水务局定期通报河涌治理信息，市住房和城乡建设委及时发布房地产市场调控政策和监管信息，政府信息公开已逐渐成为工作共识和常态。

2．不断细化财政信息公开

近年来，广州市深化财政预决算公开，积极打造“透明财政”。按照2012年国家、广东省的政府信息公开的部署和要求，广州市市本级103个部门公开了财政预决算及“三公”经费，预算表格细化到“项”级支出科目；2013年，广州市在“三公”公开范围上实现全口径公开，内容更加翔实，增加了部门行政经费支出及财政资金使用绩效说明。同时决算公开范本实现市、区、街（镇）统一。在清华大学发布的《2014年中国市级政府财政透明度研究报告》中，广州市在全国城市排名中位居榜首。

近年来，在市财政局的积极推动下，政府预决算公开范围逐步扩大，公开的细化程度逐步提高。政府预算草案从2012年的26页增加至2017年的316页，部门预算草案也从1330页增加至5953页。2014年广州市实现了五本预算（涵盖政府所有收支）向人大报告并在政府网站公开。2015年增加报告和公开偿还政府性债务情况，以及政府部门举办大型活动情况。2016年增加报告和公开政府性债务、新增债券和置换以及归垫资金等情况，并新增公开《一般公共预算支出（主要商品和服务支出）预算表》，使市本级各部门运行经费的公开范围，从原来的“三公”经费和会议费扩大到12项行政性经费支出明细预算（媒体称作“十二公”）。在全口径部门预算公开的基础上，实现了公开时间、范本、内容、形式、程序的“五统一”。在中国社科院发布的2016年地市级政府采购透明度评估中，广州市排名第一。在清华大学发布的2016年中国市级政府财政透明度排行榜上位居第二。

3．大力推进权责清单和行政执法公开

根据全市政务公开工作的部署，广州市编办从2016年开始，组织开展调整完善市政府部门权责清单工作，部门权责清单全部向社会公布，并将根据法律法规和部门职能调整情况，进行动态调整。行政执法方面，广州市法制办牵头在全国率先制定了《广州市行政执法数据公开办法》。2017年3月底，市各级行政执法部门首次向社会公开2016年度的行政处罚、许可、强制、征收、给付、确认等全部行政执法数据。此外，按照国务院的部署，市法制办组织推进实施行政执法公示制度等三项制度，加大执法领域的公开力度。

4．推进政府数据开放和电子证照建设

广州市由市工业和信息化委牵头，完成政府数据开放门户网站建设和数据资源管理平台建设，于2016年10月试运行。政府数据开放门户网站命名为“广州市政府数据统一开放平台”，首期开放了46个政府部门的328项数据集，开放数据量近2500万条。另外，广州市电子证照系统在2016年10月上线，目前已创建2014种证照目录，有19个部门与该系统进行了制证签发对接，49种证照已开通上线，共签发了约67万张电子证照。下一步将出台《广州市电子证照管理暂行办法》。

（三）逐步完善政务公开的平台

1．充分发挥政府网站的信息发布功能

市府办公厅与市政务办通力合作，推进政府网站建设，以此为载体公开各类政府信息。在市政府门户网站改版的同时，落实责任做好内容保障。市政府的政务活动新闻当天挂网发布，主动公开的文件在印发两天内挂网发布，并及时纳入《广州市人民政府公报》印发。对房地产市场调控等文件，根据市政府及部门的工作需要，及时挂网发布，同步做好解读，正面引导社会舆论。市政务办持续优化政府门户网站的企业网页和市民网页，企业网页汇聚45个部门的1000多个事项，市民网页汇聚市的432个事项、区的1993个事项，90%以上市、区两级事项实现单点登录和网上申办。在2017年3月举行的第十五届中国政府网站绩效评估中，广州市政府门户网站位列省会城市政府网站第二名。印发年度网站考评方案，设立高于国家标准的广州市政府网站群考评标准。市府办公厅会同市政务办对全市政府网站进行评估抽查，发现问题限期整改，每月通报点评。

2．大力推进网上办事大厅建设

广州市持续推进网上办事大厅建设。目前，市级网上办事大厅进驻41个市级部门和广州海关，共发布办事项目1239个；11个区和广州开发区的网上办事分厅，共发布办事项目5456个。此外，建成170个街（镇）网上办事站和2630个村（居）网上办事点，基本实现市、区、街（镇）、村（居）四级在网上提供办事服务。大力推进政务服务全流程网上办理，统一网上网下收件受理标准，精简网上申请材料。目前市、区部门可全流程网上办理（不需到现场）的事项达2741项。

3．推进政府信息依申请公开的便捷化规范化

近年来，广州市受理政府信息公开申请的数量呈逐年上升趋势。2016年，市级政府机关受理公开申请10256件，其中市府办公厅受理公开申请238件。为方便群众提出公开申请，广州市依托市政府门户网站建立了政府信息依申请公开受理系统。该系统2017年3月上线运行，覆盖市政府各部门、各区政府和区属部门、街镇，已成为全市政府机关受理政府信息公开申请的主要渠道，深受群众的欢迎。为促进依申请公开工作的规范化标准化，梳理了16种类型的《政府信息公开申请告知书》，研究制定了模板，在市政府系统推广应用。

（四）及时回应社会关切，主动做好政策解读和舆论引导

对于涉及群众切身利益、社会关注度较高的重要政策文件和规范性文件，市府办公厅督促主办部门在制定过程中充分评估舆论风险，在文件发布的同时，做好说明解读工作。如2016年8月，《广州市既有住宅增设电梯办法》及其技术规程正式印发前，精心组织了专题新闻发布会，会后组织记者集体采访住宅增设电梯示范点。为了提高该文件的解读效果，组织梳理了社会关注的30多个问题，逐项起草了答问材料，向媒体发放。这项政策经媒体充分报道后，社会各界普遍对这一惠民政策的出台表示赞许，也为国内其他城市解决同类问题提供了经验。

《长沙市推进社会管理法治化实施纲要》

湖南省长沙市人民政府法制办公室

2012年12月23日，第二届中国法治政府奖揭晓，长沙市政府法制办公室报送的《长沙市推进社会管理法治化实施纲要》（以下简称《纲要》）位列其中，这也是湖南省唯一入围并获奖的项目。《纲要》提出“用三年左右的时间，按照法治的思维、方法和手段，建立切合长沙实际的社会管理体制和机制”的基本目标，明确了推进社会管理决策程序、社会管理决策执行、民生保障、公共安全管理、流动人口和特殊人群服务管理、资源节约环境保护、社会信用体系建设、虚拟社会管理、社会组织培育发展、矛盾纠纷防范化解等“十个法治化”的主要任务。长沙市社会管理法治化的做法受到了中央及省市的推介：中共中央政法委编发的《政法动态》（“深入推进三项重点工作专刊”第58期）刊发《湖南省长沙市加快推进社会管理法治化》一文。长沙市在全省法制办主任、法规处处长在会议上做了《大力推进社会管理法治化，努力建设法治政府》的书面经验交流，在全市社会管理创新工作会议上做了题为《创新工作机制，推进法治建设》的经验交流。《纲要》的实施，进一步建立了切合长沙实际的社会管理体制和机制。

一 社会管理法治化课题提出的背景

近年来，长沙市努力推进法治城市建设，积极加强和创新社会管理，把社会管理法治化作为维护社会和谐稳定的根本性、基础性工作，积累了一定的经验。长沙市的主要做法如下。

1．以保障公众参与权为重点，创新公众参与机制

长沙市政府认为，政府有效实施社会管理，在重大决策过程中，应当充分保障公众的知情权、参与权、监督权，切实发挥公众在行政决策中的作用。实践中，一是，强化政府社会管理重大决策的信息公开，规范信息公开的时限、内容和形式；二是，强化公众参与社会管理重大决策的平台建设，探索建立了社会管理重大决策的听证制度、专家咨询制度、公开征求意见制度、基层调研制度以及邀请市民代表列席政府会议制度等一系列制度；三是，强化公众参与社会管理的制度保障，构建公众参与制度体系，将是否听取公众意见作为合法性审查的重要内容，强化公众对社会管理重大决策的后评价监督。

2．以促进社区组织发展为重点，培育发展社会组织

针对长沙市社会组织发展相对滞后、自我管理能力需要大力提高的状况，一是转变政府职能，政府依法、严格、精细履行法定职责，政府工作从重管理转变为重服务，通过转变政府职能，使社会组织自我管理、自我服务的内容更加丰富，具有更大的生存发展空间；二是重点加强城乡社区的建设，使社区组织机构不断健全、管理服务内容不断拓宽、民主自治管理能力不断提高；三是大力培育、引导、规范其他各类社会组织。

3．以畅通当事人利益诉求表达渠道为重点，建立健全矛盾纠纷化解机制

一是完善多元化纠纷解决机制，畅通了当事人利益诉求渠道。建立健全了投诉、信访工作制度，引导当事人依法寻求行政复议、行政诉讼救济。二是构建了两个法律工作机制：人民调解、行政调解、司法调解“三调联动”的机制，行政机关同司法机关就法律执行中重点问题进行研究、统一法律见解的“行政司法互动”工作机制，维护了当事人的合法权益。三是建立了社会稳定风险评估与防范体系，有效预防和减少了纷争。

二 社会管理法治化的基本原则

1．依法管理与大胆创新相结合

依法推进社会管理，相关制度制定、实施不得与法律法规相抵触；在依法管理的前提下，紧密结合长沙实际，进一步强化社会管理机制创新、制度创新和体制创新，健全社会管理规范体系。

2．权力制约与权利保障相结合

严格执行社会管理中的法律法规与规章制度，规范社会管理中公共权力的运行；引导公众有序参与社会管理，重视和保障公民、法人和其他组织的合法权利。

3．优化管理与优质服务相结合

主动适应服务型政府建设和公共服务组织建设的要求，科学把握管理与服务的辩证关系，在服务中实施管理，在管理中体现服务。

4．程序正当与高效便民相结合

规范社会管理行为，确保社会管理行为符合法定的形式、步骤和时限，体现高效、快捷、便民的管理要求。

三 社会管理法治化的基本目标

全力推进社会管理法治化，用三年左右的时间，用法治的思维、方法和手段，初步建立切合长沙实际的社会管理体制和机制。

1．社会管理工作格局基本完善

政府、社会组织、公民等社会管理主体之间的关系进一步理顺，社会管理各方面资源得到有效整合，“党委领导、政府负责、公众参与、社会协同”的社会管理新格局进一步完善。

2．社会管理制度体系基本健全

以民生保障、公共安全、流动人口和特殊人群管理、资源环境保护等为重点的社会管理领域制度建设全面推进，社会管理决策程序和执行行为进一步规范，形成基本完善的社会管理制度体系。

3．社会管理各项制度有效实施

社会管理各项制度和措施在公开、公平、公正的前提下顺利实施，社会矛盾得到及时化解，民生利益得到切实保障，社会公平正义得到有效维护，社会保持和谐稳定，人民安居乐业。

4．社会管理法治氛围基本形成

重视法制文化建设，通过法治实践和法制宣传教育，领导干部、公务人员以及广大人民群众的法律素养、法治意识进一步提高，全社会遵守法律、崇尚法律、信仰法律的良好氛围基本形成。

四 社会管理法治化的主要任务

1．推进社会管理决策程序法治化

（1）完善社会管理决策审查机制。全面推行社会管理重大行政决策的合法性审查，有关社会管理的规范性文件、讨论决定重大事项的会议议题、重大政府投资采购合同，事前必须经过本单位法制机构进行合法性审查。部门就社会管理重大事项提请政府作出决策的，必须将相关资料提交政府法制机构进行合法性审查。完善行政机关社会管理决策合法性审查程序，市、区县（市）政府制定社会管理的规范性文件，由政府办公机构统一立项、法制机构统一法律审查；市政府制定规章或者起草法规草案，由市法制办统一组织起草、统一法律审查、统一上会报签；建立法制机构法律审查、财政审计资金审查、主管部门业务审查相结合的合同审查机制，加强法制机构事前介入指导、事中审查把关、事后监督管理的全程动态合同管理制度。

（2）完善社会管理民主、科学决策机制。制定和实施加强基层调研和联系基层群众的规章制度，切实保障社会管理决策源于群众需要、反映群众要求、服从群众利益。以建立统一的行政决策听证指导组织机构、规范听证组织行为为突破口，明确公众参与范围、意见收集规则、代表产生程序，提高公众参与社会管理决策的法治化水平。完善市政府法制专家库建设，为社会管理法治化实践提供理论支持。继续推行公开征求意见、邀请市民代表列席政府常务会议和市长办公会议，以及意见采纳说明等制度，加快推进公众参与社会管理决策方面的立法。

（3）完善社会管理决策监督机制。全面落实规范性文件统一登记、统一编号、统一公布制度和备案审查制度，深度运用规范性文件数据库，开展规范性文件效力动态管理，强化内部监督。搭建多形式的行政决策公众监督平台，规范公民、法人和其他组织提请规范性文件合法性审查的办理程序，自觉接受外部监督。建立重大行政决策后评估制度，引入公众、专家评价机制，采取跟踪调查、考核等措施，对实施效果予以论证，对重大决策失误进行责任追究。

2．推进社会管理决策执行法治化

（1）规范行政执法主体和执法程序。全面梳理社会管理行政执法依据，明确行政执法主体，实现社会管理职能精细化界定、管理程序精细化执行、管理责任精细化分担。政府法制机构对“三定方案”进行法律审查，依法界定社会管理执法职责，防止部门职能重叠交叉、政府职能缺位错位越位。完善行政裁量权基准制度，严格规范行政裁量权行使，促进执法公开、公平、公正。加大行政许可、行政强制实施主体的清理，严格规范行政许可、行政处罚、行政强制行为。

（2）创新行政执法体制和执法方式。加强各行政执法机关的工作协调，理顺社会管理执法体制，建立健全综合执法、协作执法和联合执法三大机制，实现各部门联动执法，加大对食品、药品、医疗等社会管理重点领域各类违法行为的查处力度，形成执法合力。建立健全社会管理基层执法机构，加大基层执法力度，推动社会管理执法工作重心下移，逐步加强完善乡镇执法体系。全面贯彻落实《长沙市城市管理条例》，进一步推进城市管理相对集中行政处罚权工作。

（3）加强政府服务机制和平台建设。规范政府服务行为，明确政府服务内容、标准、程序和时限等事项，全面推进政务公开，加快服务型政府建设。完善政府社会管理服务平台，优化网络服务机制，建立和发展社区服务和社会求助“12345”服务平台，建立健全统一的报警服务平台和医疗急救指挥中心系统。建立健全服务承诺制，优化便捷服务机制，进一步落实限时办结制、首问负责制和责任追究制等制度。

（4）强化行政执法监督。进一步加强行政执法行为监督，创新政府法制建设“白皮书”编制和发布形式，完善行政执法案卷评查制度，建立重大行政处罚和重大行政强制决定备案制度。进一步加强社会公众对行政执法工作的监督，完善群众举报投诉违法行政行为制度、行政机关接受人大、政协、司法机关以及新闻媒体监督的制度、互联网民意表达处理制度，加大违法行政行为查处力度。

3．推进民生保障法治化

（1）完善就业保障制度。进一步完善就业指导制度、就业培训制度，加强就业培训，落实职业培训补贴政策，积极指导、引导群众就业。完善城乡公共就业服务体系，重点做好高校毕业生、农村转移劳动力、城镇就业困难人员的帮扶工作。加强劳动保障监察执法力度，加强协调劳动关系三方机制建设，畅通劳动者举报投诉渠道，完善企业职工工资集体协商机制和劳动争议处理机制，切实维护劳动者合法权益。

（2）健全住房保障制度。强化政府在住房保障中的责任，充分调动社会各方面力量，加大以公租房、廉租房等为重点的保障性住房建设力度，建立健全保障性住房公平分配制度，完善保障性住房的申请、审核、退出及监督机制。加快棚户区和农村危房改造，保障群众特别是低收入人群的住房需求。

（3）完善公共教育服务制度。规范校园建设投入、师资力量配置、招生考试管理等行为，促进公共教育资源配置的公开、公平。修改完善相关配套法规规章，有效解决中小学、幼儿园规划建设问题。加强农村和城区薄弱学校建设和改造，全面实施学校标准化工程。落实入学保障机制，保障特殊人群入学。理顺办学体制，促进公办、民办学校的健康协调发展。加强校园安全、校车安全管理。

（4）完善医疗保障制度。加快建设城乡一体化基本医疗保障体系，促进基本公共卫生服务逐步均等化，提高城镇职工、城乡居民医保参保率，缩小城乡居民医疗服务差距。建立完善基本药物保障体系，加强药品监管，确保用药安全。完善医院管理体制、医疗服务价格形成机制和监管机制。健全基层卫生服务体系，加强基层医疗卫生服务体系标准化建设，改革基层医疗卫生机构补偿机制。加强疾病预防控制和规范管理，健全传染病疫情系统和工作网络，建立和完善卫生应急机制。

（5）健全社会保障和社会救助制度。继续推进新型农村和城镇居民社会养老保险制度全覆盖，健全养老保险转移接续办法。探索工伤人员社会化管理，建立进城务工人员优先参加工伤保险机制。扩大失业、生育保险覆盖面。完善被征地农民社会保障资金结算办法，保障被征地农民的合法权益。建立保障标准与物价联动机制，健全最低生活保障制度，完善补贴制度。加强对困难群体的救助，完善救助机制，落实救助责任。开展促进慈善事业发展的地方立法，鼓励民间资本救助社会困难群体。建立计划生育家庭奖励扶助制度。

（6）完善城市交通管理制度。全面实施《长沙市机动车停车场管理办法》，加大开放社区停车场力度，推进社会停车场建设，切实规范停车场管理。落实公交优先政策，加强公交专用道的设置和管理。加大对交通违法行为的整治，加强对高峰时段重要堵点的疏导力度。加大交通执法行为监督，规范交通执法。

4．推进公共安全管理法治化

（1）完善社会治安防控体系。全力构建“区县（市）— 街道（乡镇）—社区（村）— 基础网格”社会治安防控体系，建立以户为基础、以基础网格为单元的联防、联控、联调的安全网格防控工作机制。依法打击各类违法犯罪活动，重点加强治安案件易发地区的整治，加大对严重暴力犯罪、涉枪涉爆、抢劫抢夺盗窃、涉黄涉赌涉毒、电信金融诈骗等犯罪活动的防范打击力度。健全社会治安动态管控机制，建立动态管控平台，落实管控措施，有效预防违法犯罪行为的发生。

（2）健全食品药品安全监管机制。严格实施食品药品安全相关法律法规，完善相关配套制度。强化源头治理、促进行业自律、加强执法监管环节，积极开展食品药品安全专项整治，逐步建立起以政府监管为主、行业自律为辅，与社会监督相结合的食品药品安全监管新模式。大力建设食品安全城市，引导各区域、各环节、各行业逐步走向规范。

（3）加强安全生产监管力度。建立健全以综合监管为统领、各级各部门监管为基础的监管体制。强化企业主体责任，全面推进企业安全生产标准化建设。健全安全防范制度，切实加强重点行业、重点企业和重点部位的安全防范措施。建立健全安全生产督导约谈制度和安全生产事故隐患排查治理工作制度。规范安全生产监管行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等执法行为，加大安全监管执法力度。

（4）健全应急管理机制。加强应急管理制度建设，完善自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件应急预案。建立综合性的应急联动指挥平台，加快构建实战化的应急联动指挥体系。从源头控制、情报信息、处置预案、舆情导控、保障建设和联动协作等方面入手，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制。

5．推进流动人口和特殊人群服务管理法治化

（1）完善流动人口服务管理机制。加强流动人口就业培训、子女入学、医疗卫生、社会保障、权益维护和法律援助等方面的服务制度建设，城镇基本公共服务覆盖到流动人口，切实保障流动人口合法权益。加强人口信息管理制度化，建立以流入地为主、流出地与流入地协同配合的流动人口服务管理机制，完善“以业管人、以房管人、以证管人”的新机制。及时开展流动人口和出租房屋管理方面的地方立法，完善流动人口服务管理责任机制，理清部门职责。

（2）健全特殊人群服务管理机制。建立肇事肇祸精神病人管理制度、精神病人安全风险评估和分级管理制度。建立健全监外服刑人员、刑释解教人员的安置帮教和管控机制。强化问题青少年的帮教矫治工作，探索违法犯罪未成年人的教育挽救工作机制。加强对吸毒人员的帮教和管理，建立强制隔离戒毒、社区戒毒、自愿戒毒、社区康复和药物维持治疗相互衔接机制。加强社区帮教机制建设，充实调整帮教人员，强化帮教、管监工作责任，切实将管控帮教责任落实到基层单位和帮教人员。

6．推进资源节约环境保护法治化

（1）完善资源节约良性循环机制。严格贯彻执行国家节能管理相关法律法规和《长沙市节约能源办法》。探索建立节能市场化机制，支持引进和培育节能服务机构，大力推进合同能源管理。建立水资源管理责任和考核机制，推进阶梯水价制度改革，建立完善水权制度。推进节约集约用地，建立建设项目节约集约用地论证制度，制定节约集约用地评价指标体系、考核办法和奖惩制度，强化节约集约用地的监督检查。

（2）健全环境保护制度和机制。开展保护环境、促进生态经济发展的地方立法。完善生态环境补偿、环境资源交易等政策措施，推进流域生态补偿，完善排污权交易和环境风险管理制度。建立健全环保社会调节机制和绿色消费引导机制，创新开展农村环保自治和社区环保自治。加大资源环境执法力度，推进联合执法。

（3）加强城乡环境卫生的制度化管理。加快城乡环境保护设施一体化建设和环境卫生一体化管理。加大城市环境卫生法律法规的执行力度，维护市容整洁。研究制定农村环境卫生管理的办法，建立农村垃圾处理新模式。

7．推进社会信用体系建设法治化

（1）完善政府机关诚信制度建设。重点贯彻落实法律法规有关行政机关实施行政许可、行政指导应当坚持诚信原则的规定，制定配套制度，完善行政机关诚信管理。规范行政机关工作程序，促进行政机关及其工作人员严格依法办事，有效预防行政机关随意承诺、不守承诺行为的发生。规范行政机关诚信参与民事活动，严格遵守诚实信用原则。

（2）强化企业诚信制度建设。建立健全企业社会责任和诚信度评价机制，重点加强建设施工、食品、药品生产经营领域企业的信用管理，公开从业主体基本信息、资质信息、业绩信息、信用评价、良好行为记录和不良行为记录信息。加大对失信企业的惩处力度，增大企业失信成本，发挥商会、协会作用，促进企业守信自律。

（3）加强社会组织诚信制度建设。建立社会组织诚信档案，将社会组织公益服务和遵纪守法情况纳入社会诚信管理体系，完善社会组织民主决策、重大事项报告、接受捐赠公示、考核奖惩、财务管理、诚信自律、信息披露等制度。

（4）推进个人诚信制度建设。完善个人诚信记录的管理，逐步推进个人诚信记录在就业、晋职、信贷等领域的应用。充分发挥舆论导向作用，着力宣传建立信用制度、加强信用管理，防范信用风险，建立失信惩戒机制。

8．推进虚拟社会管理的法治化

（1）加强网络管理配套制度建设。建立健全对经营性上网服务场所规范化经营的监管制度和非经营性上网服务场所的安全管理制度，落实重点联网单位的计算机信息系统安全保护等级制度。建立健全网络舆情引导机制的配套保障制度和网上公开征求意见制度，积极推动网络问政。

（2）规范虚拟社会行为。加快虚拟社会动态防控网络建设，规范行政机关、企事业单位、社区、社会团体等主体的网上办公行为，完善网上办公程序。开展互联网管理及其他相关方面的法律法规宣传，引导虚拟社会各群体健康、诚信上网，履行法律责任、社会责任。加强警网合作、警社合作，建立健全网上有害信息与违法犯罪信息通报协查制度，建立网上公安局、警务室、报警亭、虚拟身份库、虚拟社区数据库。

9．推进社会组织培育发展的法治化

（1）制定促进社会组织培育发展的相关制度。积极引导、培育、规范、扶持各类社会组织，健全社会组织的分类管理和评估制度，加强规范引导和监督管理。引导社会组织制定活动准则，完善内部治理结构，提高社会组织的自主和自律能力，增强社会组织的社会责任。引导社会组织增强社会服务能力，充分发挥工会、共青团、妇联等社会组织的桥梁纽带作用，协同解决社会问题，维护社会安定团结。

（2）规范城乡社区管理。完善社区管理队伍制度建设，健全社区服务管理信息平台，提升社区自治管理意识和服务功能，规范社区服务管理行为。注重培育、引导和规范社区社会组织，充分发挥其在扩大群众参与、反映群众诉求、创新社会管理等方面的积极作用。充分发挥社区社会服务管理的优势，支持和引导社区为“空巢老人”、“留守儿童”、“困难家庭”等社区内特殊群体提供更多的服务与帮助。

10．推进社会纠纷防范化解法治化

建立健全重大事项决策社会稳定风险评估配套制度。进一步完善长沙市重大事项决策社会稳定风险评估办法，规范重大事项决策社会稳定风险评估责任主体和工作程序。建立重大事项决策社会稳定风险评估长效管理机制，加强社会稳定工作的档案管理，开展专题调查研究，定期对全市社会稳定整体状况进行分析预测，采取措施，有效防范社会稳定事件的发生。

畅通社会纠纷化解渠道。加强行政复议制度建设，发挥政府法制层级监督的作用。加强行政应诉工作，落实行政执法机关法定代表人出庭应诉制度。加强纠纷调解工作，推动行政调解、人民调解、司法调解“三调联动”制度化发展，推动建立医患纠纷、劳资纠纷、交通事故纠纷等专业性、行业性调解组织。加强信访工作，完善“一健三联”工作机制。完善行政司法互动机制，有效预防化解行政争议。加强法律服务中心建设。

五 社会管理法治化实施情况

1．文化引领、理念先行，营造社会管理法治化浓厚氛围

长沙市针对不同对象，运用各种手段，开展各种形式的法制宣传活动，打造法治文化，强化法治理念，在全市营造社会管理法治化的浓厚氛围。

一是领导干部尚法、重法，依法执政、依法行政成为基本准则。认真落实党委中心组学法制度、领导干部法制讲座制度和带头讲法制度，做到根本大法反复学、基本法律经常学、专业法律不断学、新颁法律及时学，积极争当尊重法律、学习法律、运用法律、遵守法律、捍卫法律的表率。主要领导多次强调“依法办事，力量无穷；违法办事，寸步难行”，通过工作报告、以案说法等方式宣讲法治。党的十八大后，炼红书记专程带队到市政府法制办调研，并主持召开长沙市全面推进依法治市座谈会，炼红书记充分肯定了长沙政府法制工作取得的成绩，并明确要求加快推进法治政府建设。同时市领导高度重视法治政府建设，市政府常务会专题学习《法治湖南建设纲要》、《中华人民共和国立法法》、新《行政诉讼法》等相关知识，专题研究了行政复议规范化建设、行政负责人出庭应诉、政府合同审查管理等工作，使领导干部真正把法治理念、法治精神内化于心。

二是广大干部学法、用法，依法履职、依法服务成为具体行动。全市各级各部门针对自身职能特点及专业法律知识的不同需求，在突出举办专题培训、法制讲座的基础上，充分运用党校、行政学院等干部培训主渠道，把法制教育纳入公职人员初任培训、任职培训和专门业务培训的内容，开展“集中轮训”“假日课堂”“依法行政沙龙”等学法活动，认真组织开展有针对性的岗位学法活动和业务知识培训和学法考试，加大岗位学法和培训力度，并将学法考试成绩记入个人学习档案，作为上岗执法、提拔任用和年终考核的重要依据。着力规范公职人员的执法行为，促进依法履职、依法服务。此外，深入开展法治文化实践学习活动，先后组织北京大学“法制建设与立法前沿专题研讨班”、中国政法大学“依法行政研修班”、华东政法大学“法治政府专题培训班”、清华大学“法治政府建设专题培训班”、武汉大学“法治政府专题研修班”等一系列高端培训活动，大幅提升行政机关干部的法治意识和对法治文化建设的认同感。

三是人民群众信法、守法，依法诉求、依法维权成为自觉行为。围绕房屋拆迁、食品卫生等关系民生的热点问题，精心组织“法律六进”活动。与湖南教育电视台、湖南移动电视频道组织策划了“与法同行，快乐成长”法律进校园和“关爱母婴健康普法维权社区行”活动。开通了长沙法制网和“12348”法律服务热线，《长沙晚报》推出了《以案说法》专栏，建立了首个高标准城市普法广场，所有城市社区和部分乡村均设立了固定法制宣传栏、法律学校和法律图书室，组建了法制宣传教育志愿者队伍等等，让法律进入千家万户，人民群众信法、守法的意识越来越强，依法参与社会管理的热情高涨，运用行政复议、行政诉讼、依法信访等途径理性表达诉求、依法维护权益的意识和能力进一步增强。

2．社会协同、公众参与，完善社会管理法治化多元格局

长沙市按照中央决策部署，在社会协同和公众参与上下工夫，初步完善了一个党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理法治化的格局。

一是依托城乡社区，强化基层民主自治。搭建社区管理平台。加强社区基础设施建设，建立涵盖社区居民、社区单位和公共资源的综合信息库，实现了四级信息互联互通；优化社区管理队伍。社区（村）党组织采用“公推直选”、社区居委会采用“海推直选”的选举方式，做到“官由民选”。采取面向社区（村）书记主任定向考录公务员、招聘街道（乡镇）事业编制干部等措施，吸引大批优秀人才投身社区工作。实行村（居）民民主评议和乡镇（街道）目标管理考核相结合，做到了“绩由民评”；创新社区管理体制。模式上，每个社区设立党组织、居委会和社区服务中心。主体上，健全党组织领导下的充满活力的基层群众自治机制。决策方式上，多层面、多渠道地构建了市民论坛、村务听证等听民意、集民智的有效平台，实现“策由民定”。

二是提升服务能力，培育发展社会组织。大力培育发展各类社会组织，出台《长沙市民办非企业单位登记管理暂行办法》和《长沙市行业协会管理办法》等扶持政策，对农村专业经济协会和社会组织降低登记门槛、简化许可程序、实行登记备案双轨制，社会组织的服务面不断扩大。认真清理整顿，规范了社会组织的行为。开展了全市行业协会清理整顿工作， 264家行业协会与政府职能部门实现“五脱钩”。通过年度检查、重大活动、宣传公告等多种形式，加大了查非打非力度，强化了对社会组织的内部监督、行政监督和社会监督，社会组织公信力得到提升。

三是立足规范有序，拓宽公众参与渠道。强化政府社会管理重大决策的信息公开，规范了信息公开的时限、内容、形式，确保了公众的知情权。率先全国省会城市建立了较为完备的新闻发言人制度。长沙县启动了以“信息公开”和“公众参与”为核心的开放型政府建设。强化公众参与社会管理重大决策的平台建设，推行社会管理重大决策听证、专家咨询、公开征求意见、基层调研等制度，探索邀请市民代表列席政府会议制度。强化公众参与社会管理的制度保障，出台了立法听证、决策咨询、专家咨询论证评估和法制专家库日常管理等制度。社会管理领域相关制度凡涉及重大决策均设置公众参与环节，将是否听取公众意见作为合法性审查的重要内容，强化了公众对社会管理重大决策的后评价监督。

3．创新机制、丰富手段，夯实社会管理法治化工作基础

长沙市从地方立法、行政执法、矛盾化解等方面加强机制创新，丰富社会管理法治化的手段方式，不断夯实了社会管理法治化的工作基础。

一是创新地方立法机制。进一步健全了立法机制，创新性地采取了第三方参与立法后评估的模式，首次组织对23件现行市政府规章进行全面的立法后评估。率先全国开展地方政府立法听证，不断推进了立法听证的常态化，《长沙市全民健身办法（征求意见稿）》立法听证会首次引入了全程网络直播的模式。近几年来，长沙市根据社会管理、“两型社会”建设的实际需要，颁布了《长沙市城市管理条例》《长沙市城市供水用水管理条例》《长沙市城市市容和环境卫生管理办法》《长沙市餐厨垃圾管理办法》《长沙市行业协会管理办法》《长沙市房屋安全管理条例》《长沙市电梯安全管理办法》《长沙市城市地下管线管理条例》等法规、规章，为社会管理法治化打下了坚实基础。

二是创新行政执法机制。改革行政审批制度，精简、规范了审批行为。对内设机构进行了改革，政府工作部门调整为40个，部分单位的职能、职权和机构进一步优化。在新一轮机构改革中，对20余个单位的“三定”方案进行合法性审查，有效解决了职能交叉重叠、责任不清和事权分离等问题。同时，积极参与新一轮行政审批制度改革，确保市本级行政审批项目由428项精简至179项，精简比例高达58.2%，为把长沙打造成为行政审批项目最少的省会城市做出积极贡献。在市本级行政职权清理规范工作中，承担行政处罚、行政强制等六大项7131项行政职权的审核工作，占全部清理任务的80%，通过进行反复、细致的清理审核，查阅各类法律条文67199条，基本确认行政处罚等六项职权共计2651项，精简率达62.8%。特别是全力推进长沙县行政综合执法改革试点，对行政综合执法进行制度层面的设计，并带队赴国务院法制办汇报衔接，明确了可操作的指导性政策。2016年4月21日长沙县行政执法局正式挂牌，有效改变“多头执法”格局。大力支持和指导各区县（市）开展改革试点，中央编办、国务院法制办首次明确长沙在芙蓉区开展相对集中行政许可权改革试点。将相对集中行政处罚权向纵深发展，在条件成熟的乡镇逐步推广相对集中处罚权工作，省政府法制办首次明确在浏阳市大瑶镇开展相对集中行政处罚权试点。

三是创新矛盾化解机制。完善多元化纠纷解决机制，建立健全了投诉、信访工作制度，引导当事人依法寻求行政复议、行政诉讼救济。建立了“三调联动”工作机制，率先全国完成了三大调解工作的“八项对接”；构建网络化调解组织体系，建立健全了县、乡、村、组四级排查调解网络，针对重大矛盾纠纷的多发区域（大型医院、重点项目工地），分别设立了调解室和民情室；采取基层化调解工作方式，倡导烛光调解、假日调解、午间调解，采取委托、邀请、聘用等多种形式吸纳社会成员主持调解工作；建立专职化人民调解队伍，建立了一支近1.7万人的人民调解员队伍。同时，建立了行政司法互动工作机制和社会稳定风险评估与防范体系。

推进社会管理法治化、促进社会和谐，是一项复杂、系统、长期的工作和任务，虽然长沙市做了一些有益的探索，积累了一定经验，取得了阶段性成效，但还存在发展不平衡等问题，与科学发展观的要求、与人民群众的期待，尚有一定距离。长沙市政府将以《纲要》为抓手，深刻领会、全面把握新形势对社会管理法治化工作提出的新要求，积极探索社会管理法治化工作的新途径、新方法，推进全市社会管理法治化工作向纵深发展。

推进建设法治政府工作机制的制度化、规范化

—长沙市出台全国首部规范政府法制工作的地方政府规章《长沙市政府法制工作规定》

湖南省长沙市人民政府法制办公室

2014年11月18日，第三届中国法治政府奖终评暨颁奖典礼在北京举行。长沙市申报的项目从众多申报项目中脱颖而出，以排名第一的成绩荣获中国法治政府奖，并由十一届全国人大常委会副委员长华建敏颁奖。国务院法制办政府法制协调司巡视员青锋致颁奖词“形枉而影曲，形直而影正。只有以规范化、科学化的工作制度划经纬，才有可能保障政府法制工作的‘ 影正而不曲’”。湖南省长沙市人民政府法制办公室以全国首部规范政府法制工作的规章《长沙市政府法制工作规定》（以下简称《规定》），向我们展示了包含五大机制、三新制度、四项保障在内的法制工作的创新蓝本，对法治的追求是政府工作机制改革、创新的不竭动力”，对《规定》给予了高度评价，体现了社会各界对长沙市建设法治政府所取得成绩的高度认可。

一 项目基本情况

1．项目发起的背景和主体

自1987年4月召开的第一次全国政府法制工作会议首次正式提出“政府法制”的概念以来，中国政府法制工作伴随着社会主义民主与法制建设的推进，已经走过二十七年的历程。但长期以来，从中央到地方，政府法制机构的职能、职责绝大部分由文件规定而没有法定化，各项具体政府法制工作无统一操作程序。针对这一问题，长沙市政府法制办在全面总结分析全市政府法制工作的成绩和问题的基础上，深刻认识到制定一部政府法制工作当家法的必要性、可行性和迫切性，并从政府法制工作的性质、内容出发，积极探索，大胆创新，率先突破，探索出“政府法制工作新路径”—《长沙市政府法制工作规定》,2012年11月25日，全国首部规范政府法制工作的地方性政府规章《规定》颁布，2013年1月1日起《规定》正式以地方性政府规章的形式出台实施。

2．项目发起的动因

政府法制工作的经验需要总结固化。近年来，长沙市不断推进法治政府建设进程，形成了坚持法制机构主导政府立法工作、法制机构对规范性文件进行合法性审查，推行行政执法案卷评查制度、行政处罚自由裁量权基准制度，开展政府合同审查管理，建设政府法制专家库，推行依法行政考核、政府法制工作评议报告制度等行之有效、影响深远的举措。以地方立法方式总结固化这些经验，对于全面实现法治政府建设目标具有重要意义。

政府法制工作需要形成“长沙样板”。近年来，长沙市政府法制工作措施得力、效果明显，引起各方高度关注。特别是在长沙市首创“政府法制工作新路径”后，国务院法制办、湖南省政府法制办多次听取长沙市“政府法制工作新路径”的情况汇报，并给予大力支持，北京大学等高等院校一批知名法学专家，以及《法制日报》等媒体，对“政府法制工作新路径”非常关心，希望长沙市先行立法，打造“长沙样板”，为全国立法积累经验。

依法行政的推动需要政府法制工作的保障。《湖南省行政程序规定》对依法行政进行了比较全面的综合性法律规范。但是，服务和保障依法行政的“政府法制工作”如何开展，一直由文件而不是通过立法来规定。这客观上导致政府法制工作可能在某个领域、某些时期、某种情况下被忽视，甚至导致依法行政进程的暂时停滞和倒退。因此，政府法制工作本身的制度化对于服务和保障依法行政具有重要意义。

3．项目主要内容

2012年11月25日，长沙市人民政府颁布《规定》，并于2013年1月1日正式施行，《规定》是全国首部规范政府法制工作的地方政府规章。《规定》共十章七十二条，在具体内容的设计上，立足长沙实际，强化创新意识，既吸纳以往的成绩，又考虑今后的发展，创设了政府法制工作责任、行政决策法律审查、公众参与和专家论证、政府法制工作评议、依法行政考核等“五大机制”，规范了立法、规范性文件管理、行政执法指导与监督、行政复议应诉、政府合同审查管理等“五项工作”，强化了文化、队伍、经费、智力等“四个保障”，标志着长沙市政府法制工作从事前法律风险防范、事中法律过程控制到事后法律监督保障实现了全方位规范，是法制机构组织立法在地方层面的首次有益尝试，是法制机构的“组织法”、法制工作的“教科书”、法制建设的“指路牌”。

4．项目实施发展过程

《规定》从论证发起到落地实施，始终凝聚着长沙市政府法制人的智慧与心血，不仅是立法层面的创新，更是法制实务层面的大胆实践。《规定》的颁布出台，大大提高了长沙市政府法制工作的质量、效率，为长沙推进依法行政、建设法治政府注入了强劲动力。

宣传教育有声有色。全市各级、各部门认真组织学习《规定》，并以贯彻落实《规定》为抓手，着力增强全体工作人员依法行政的意识和能力，做到带头学法守法用法，带头依法办事，坚持依法处理经济社会事务和解决各种矛盾；深入开展了法制宣传教育、法制文化研究和舆论引导工作，大力弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强了全社会学法尊法守法用法意识，增强了公民依法行使权利、履行义务的意识，努力营造了良好的法治环境。

责任落实力度空前。长沙市将依法行政纳入市委、市政府绩效考核范畴，单独设置考核指标，由市政府法制办对各区县（市）和市直部门的依法行政工作进行考核评定、综合排名，使依法行政真正成为一项硬要求、硬约束。同时，全市各级、各部门把政府法制工作和推进依法行政摆上了重要议事日程，不仅建立健全统筹协调机制，将依法行政与改革发展稳定任务一起部署、一起落实、一起检查、一起考核，而且主要负责人作为第一责任人，对本地区本部门依法行政工作负总责，并亲自抓落实。如今，《规定》的执行，不仅解决了依法、高效开展政府法制工作、推进依法行政、建设法治政府的操作规范问题，而且推动了长沙法治政府建设进程，提升了全面依法治市水平。

法治建设成果丰硕。《规定》出台以来，长沙市政府法制工作配套制度不断完善，《长沙市规范性文件制定规则（试行）》、《长沙市政府合同审查与管理办法》、《长沙市行政负责人出庭应诉工作办法》、《长沙市行政复议听证程序规定》等相继出台；深度参与重大决策，对规范性文件、政府合同、重大行政决策进行法律审查，有效防范行政决策的法律风险；创新举措力度空前，政府法制建设“白皮书”、开门立法、阳光复议、规范性文件效力动态监管等创新举措不断推进；队伍建设不断增强，市、区、县（市）政府法制机构、市直部门法制机构的人员力量、质量和保障均得到持续加强。

二 项目实施的目的和作用

《规定》是长沙市政府法制工作的“当家法”，为创新推进依法行政、建设法治政府创设了制度条件，它的出台实施不仅推动了法治长沙建设进程，而且得到了各级机关和广大群众的认可和支持。当前，结合《规定》在执行过程中面临的新形势、新情况、新问题，长沙市政府法制办以十八届四中全会精神作为推进法治政府建设的思想指南，认真领会有关依法治国、建设法治政府的论述，将法治作为基本的思维方式、工作方式乃至生活方式，以更高的起点、更开阔的视野、更清晰的思路、更有力的措施推进依法行政和法治政府建设，为全市经济社会更好更快发展提供强有力的法治保障。同时，切实将《规定》执行到位，实现政府法制工作的法治化；切实加强全市各级各部门法制工作的人、财、物保障，进一步厘清法制机构的职能职责，把主要负责领导分管政府法制工作作为基本要求来落实；严格落实法制机构人员特别是重点行政职能部门法制人员准入制度；落实法律审查、公众参与、评议考核等政府法制工作机制；建立政府法制人才培养长效机制，畅通法制人才晋升渠道；建立科学的法律顾问制度，借助外脑智力为政府提供法律服务。

长沙市政府法制办是长沙市政府的法律参谋顾问，在推进依法行政、建设法治政府中承担着组织协调、督促指导和考核评价三大职能。随着经济社会形势的深刻变革和政府法制机构职能的不断拓展，面临诸多需要解决的新问题。《规定》的实施，解决了“什么是政府法制工作”的问题。《规定》从制度层面厘清了政府法制工作与政府工作的关系、政府法制工作与依法行政的关系、政府法制工作主体与政府法制办的关系、政府法制工作与法律服务的关系、政府法制工作与政府法制机构职能的关系。解决了“政府如何抓政府法制工作”的问题。《规定》明确了政府抓政府法制工作的五大抓手，即政府法制工作的五大机制：政府法制工作责任机制；行政决策法律审查机制；公众参与和专家论证机制；政府法制工作评议机制；依法行政考核机制。解决了“政府法制机构怎样开展具体工作”的问题。《规定》明确政府法制机构要坚持对政府立法工作的主导地位；坚持确保规范性文件审查质量兼顾工作效率；坚持全面开展与重点突出相结合的执法指导监督工作；坚持规范化推进复议应诉工作；坚持提高管理水平、完善审查程序与降低审查责任风险相结合的政府合同审查管理工作；坚持突出文化保障、人、财、物和智力保障，加强政府法制工作的综合保障工作。

《规定》的实施，有利于把法治塑造成为政府良好形象的“灵魂”。“治国必先要受治于法。”《规定》的实施有利于加强和改进政府法制工作，控制行政权力滥用，确保行政行为合法，不仅能赢得群众的信任和支持，而且有助于政府公信力提高。有利于把法治打造成为全面深化改革的“重器”。改革和法治是实现“中国梦”的“两翼”，《规定》的颁布对长沙的法治政府建设进行了顶层设计，绘就了“路线图”，明确了“任务书”，推动了行政机关提高运用法治思维和法治方式解决各种复杂问题的能力。有利于把法治培育成经济社会发展的“卫士”。李克强总理在答中外记者问时表示，要用法治精神建设现代经济、现代社会、现代政府。《规定》的实施，创新了政府法制工作机制，明确了政府立法和规范性文件管理，规范了行政执法指导与监督，加强了行政复议与行政应诉，强化了政府合同管理，进一步推动了政府法制工作的法治化，为建设全面小康之市、两型引领之市、秀美幸福之市，着力实现产业倍增、收入倍加、城乡品质倍升，共推长沙经济社会发展创造了良好的法治环境，提供了坚实的法制保障。

三 项目创新之处

在《规定》具体内容的设计上，长沙市政府立足长沙实际，强化创新意识，既吸纳以往的成绩，又直面存在的不足，同时还考虑今后的发展。

1．抓五大机制，构建新框架

长沙市在总结归纳市政府法制专家库、立法听证、专家论证、依法行政讲评、发布政府法制建设“白皮书”等成功做法，建立了工作责任机制、行政决策法律审查机制、公众参与和专家论证机制、政府法制工作评议机制、依法行政考核机制等五大机制，专门设置了“政府法制工作机制”篇章，构建了长沙特色显著、内容构成科学合理的推进政府法制工作机制和体系。

2．抓关键环节，建立新制度

一方面，“政府法制工作新路径”固化了长沙市政府法制工作中行之有效的工作制度和措施，突出社会广泛参与，建立了立法工作制度；突出全过程管理，建立了规范性文件管理制度；突出源头控制，建立了监督制度。另一方面，针对政府法制工作一些相对滞后、基础相对薄弱的环节进行了强化。例如，创新行政复议应诉工作，明确建立行政负责人出庭应诉制度；加强政府合同管理，明确政府合同概念，建立法律审查、政府合同示范文本、法制机构提前介入等制度，对全市政府合同进行全面的审查管理。

3．抓工作保障，强化新举措

在开展政府法制工作的过程中，长沙市深刻体会到强有力的保障是政府法制工作持续发展的重要基础。因此，长沙市政府用专门的章节对政府法制工作保障进行了明确，提出强化文化保障，开展法制文化建设；强化队伍保障，明确法制机构进人标准，建立法制工作人员定期交流制度；强化经费保障，设立政府法制工作专项奖；强化智力保障，用好、管好政府法制专家库和法律顾问。

四 项目的特点

“政府法制工作新路径”—《规定》具有以下显著特点。

1．制度首创性

《规定》于2012年9月19日颁布，2013年1月1日正式施行。经国务院法制办证实，《规定》系全国首部规范政府法制工作的地方政府规章，实现了政府法制工作的制度化、规范化、法治化，打破了政府法制机构的职能职责绝大部分由文件规定而没有法定的制约瓶颈，为政府法制工作的高效开展和快速发展奠定了坚实的基础。

2．地域特色性

《规定》是多年来长沙市政府法制工作成绩的总结和经验的结晶，具有浓厚的长沙特色，它的出台标志着事前法律风险防范、事中法律过程控制、事后法律监督救济的政府法制工作“长沙模式”正式建立。

3．实践操作性

《规定》对各项政府法制业务工作进行了具体的、细致的规定，是政府法制机构的工作守则。自2013年以来，全市政府法制工作在《规定》的引领和指导下取得了实实在在的成效，开创了政府法制工作的新篇章。

五 项目成功的原因

政府法制工作立法是一个全新的课题，没有可借鉴的经验和可供参考的文本，长沙市政府知难克难，精心组织，周密部署，迅速行动，《规定》得以顺利颁布实施，主要有以下几方面原因。一是组织协调得以强化。长沙市将《规定》列为2012年市政府立法计划，并纳入对市政府法制办的年度绩效考核。市政府法制办明确《规定》起草工作为一把手工程，由一把手统筹抓、主管领导具体抓，凡是重要的调研活动主要领导都亲自参加，重要的咨询论证主要领导都亲自主持，重要的修改工作主要领导都亲自把关。二是系统力量得以凝聚。市政府法制办成立了专门的起草班子，从每个处室抽调一名副处长以上干部组成起草小组，制定起草任务分解表，建立了处室负责人和起草组成员共同负责的工作责任机制。市政府法制办还多次召开区县（市）政府法制办和部门法制机构负责人座谈会，听取他们的意见建议。三是各方智慧得以汇集。长沙市多次邀请最高人民法院、国务院法制办、省法制办和北京大学、湖南大学、中南大学、湖南师范大学、湘潭大学的知名专家学者进行论证，争取外脑支持。同时，组织起草组成员赴深圳、广州等地考察学习，充分借鉴了外地开展政府法制工作的经验。各方力量与智慧的汇集，确保了“政府法制工作新路径”的科学性、实用性与前瞻性。

六 项目的发展情况

《规定》为政府法制机构推进政府法制工作的法治化提供了鲜活的样板，在全国产生了广泛影响，国务院法制办在《政府法制工作简报》上刊发《长沙市政府法制工作新举措》的文章，向全国推介《规定》，湖南省推进依法行政工作领导小组以文件形式在全省印发《规定》，广州、武汉、杭州、合肥、湘潭、益阳、衡阳等兄弟城市先后到长沙市进行专题考察学习，湖南省岳阳市在《长沙市政府法制工作规定》出台后也制定了《岳阳市政府法制工作规则》。

如今，在全国首部规范政府法制工作的地方政府规章《长沙市政府法制工作规定》的引领和指导下，长沙市“政府法制工作规范化创新”在法治建设层面得到有效运用和实践，通过不断推进法治实践创新，长沙市走出了一条地方政府改革与创新的破题之路，不仅为深入推进依法行政，建加快设法治政府注入了强劲动力，也为政府法制工作的规范、高效发展创建了“长沙范本”、提供了“遵循路径”。长沙法治政府指数连续三年排名全国前十名，在中部区域32个城市中连续两年排名第一，入选地方法治政府建设样板城市，已具有率先全国建成法治政府的潜力。此外，市政府连续7年被省政府评为依法行政先进单位；在全市绩效考核中，市政府法制办领导班子6次被评一类班子，荣获国家、省、市各类荣誉40余项。

（一）以法治化思路强化法治政府顶层设计

创建具有长沙特色的“一纲要一规定一方案”制度体系，打造了法治政府建设的“长沙新样本”。一是率先全国出台首部社会管理法治化实施纲要。制定《长沙市推进社会管理法治化实施纲要》，明确了社会管理“十个法治化”的基本路径。《纲要》得到中央政法委、省政府法制办的大力推介，落实情况被纳入全市综治考核。二是率先全国出台首部规范政府法制工作的地方政府规章。制定《长沙市政府法制工作规定》，为创新开展依法行政、政府法制工作奠定了制度基础。《规定》得到国务院法制办、省依法行政工作领导小组的高度认可，并在全国进行大力推介。三是率先全国出台一系列法治政府建设制度。以建成法治政府为目标，率先制定《关于深入推进依法行政加快建设法治政府的实施方案》《长沙市法治政府建设“十三五”规划（2016—2020年）》、《法治政府建设指标体系》和《长沙市政府立法听证操作指南》、《政府合同审查与管理工作规定》等60多项在全国具有示范意义的法治政府建设制度，为长沙率先在2020年前基本建成法治政府明确了发展方向，开创了地方政府改革与创新的“长沙范本”，特别是《方案》的制定得到炼红书记的高度肯定。

（二）以法治化的方式全面深化改革

按照习近平总书记提出的：“凡属重大改革都要于法有据”的要求，全面推进改革层面的法治实践创新。一是以新的理念推进行政职能法定化。在新一轮机构改革中，对20余个单位的“三定”方案进行合法性审查，有效解决了职能交叉重叠、责任不清和事权分离等问题；积极参与新一轮行政审批制度改革，确保市本级行政审批项目由428项精简至179项，精简比例高达58.2%，为把长沙打造成为行政审批项目最少的省会城市做出积极贡献。在市本级行政职权清理规范工作中，承担行政处罚、行政强制等六大项7131项行政职权的审核工作，占全部清理任务的80%，通过进行反复、细致的清理审核，查阅各类法律条文67199条，基本确认行政处罚等六项职权共计2651项，精简率达62.8%。二是以新的要求推进园区行政审批制度改革。2017年以来，长沙市法制办结合园区发展实际和企业需求，按照“下得去、接得住、管得好”的工作思路，从推进赋权强园、推行清单制度、改进审批措施、完善监管机制四个方面入手，进一步深化园区行政审批制度改革，纵深推进“放管服”，但遇到绕不过去的“法律坎”，长沙市法制办发扬“敢于说不，更善于说行”的工作作风，以问题为导向，进行法治化的路径设计与论证，提出在园区开展相对集中许可权试点，创设性的解决园区作为权力承接主体资格和承接依据的法律瓶颈，为园区发展贡献了法律智慧，提供了法治支撑。文浩市长、迎春常务副市长对市政府法制办在园区权力下放工作中的法治创新给予高度肯定。三是以新的模式推进行政执法改革。全力推进长沙县行政综合执法改革试点，对行政综合执法进行制度层面的设计，并带队赴国务院法制办汇报衔接，明确了可操作的指导性政策。2016年4月21日长沙县行政执法局正式挂牌，有效改变“多头执法”格局。大力支持和指导各区县（市）开展改革试点，中央编办、国务院法制办首次明确长沙在芙蓉区开展相对集中行政许可权改革试点。将相对集中行政处罚权向纵深发展，在条件成熟的乡镇逐步推广相对集中处罚权工作，省政府法制办首次明确在浏阳市大瑶镇开展相对集中行政处罚权试点。

（三）以法治化的要求提升城市管理水平

以创建国家中心城市为目标，充分发挥法治对经济社会发展的引领、规范和保障作用。一是以政府立法推动城市管理法治化。紧紧围绕“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等领域，加快构建与国家中心城市相匹配的法治框架体系。三年来，出台地方性法规7部、政府规章5部。尤其是围绕城市管理领域的难点问题，出台《长沙市房屋安全管理条例》《长沙市电梯安全管理办法》《长沙市城市桥梁隧道安全管理条例》《长沙市城市地下管线管理条例》等，为建设品质长沙和全国文明城市提供了强有力的立法保障。此外，在全省开创建立政府立法基层联系点的先河，2016年8月为宁乡县沩山乡政府、芙蓉区定王台街道办、开福区伍家岭街道办三个政府立法基层联系点正式授牌。二是以法治思维引领拆违控违工作法治化。2015年以来，全市开展了“史上最大规模的拆违行动”，长沙市法制办努力把优质高效的法律指导落实到拆违控违的各个环节，通过制定出台《全市拆违控违法制工作指导意见》，对全市拆违控违工作总体思路进行法治化的设计，并全程参与化解拆违控违工作的各种难题，得到省市主要领导的充分肯定，特别是炼红书记提出“越是难事越要依法办”的指导思想，强调要用法治思维和法治方式推进拆违控违工作。据统计，市本级办理涉及拆违控违的案件40件，指导内六区政府法制办办理案件125件，优先办理、快审快结了全市近500件涉征案件，依法化解城市管理中的涉法难题。三是以法治方式推动城市建设与管理领域矛盾化解法治化。全力支持农村土地征收、国有土地征收，全面加强区县（市）政府、市直各部门涉诉法律事务的指导，三年来依法审结行政复议案件1537件，办理行政应诉案件432件，代表市政府出庭应诉403次。特别是2017年全面参与轨道交通3号线一期城南东路站棚户区改造、黄兴北路棚户区改造等20余个重大棚改项目，依法化解了涉及棚改征收的150余起疑难案件，并代表市政府出庭应诉165次。此外，积极办理最高院第一巡回法庭受理的再审案件，得到省高院、最高院的认可。

（四）以法治化的路径助推长沙经济转型发展

面对经济发展新常态，充分发挥专业优势和法律智慧，深入推进经济建设中的法治实践创新。一是率先从法律层面探索 PPP 项目的落地实施和资产证券化的实践创新。充分发挥法治对长沙经济发展的引领作用，重点就政府和社会资本合作模式（PPP 模式）具体操作方式、经典成功案例等方面进行系统的专题研究，先后对长沙磁浮工程、长沙国际会展中心、万家丽高架、空港城项目和南北横线、地下综合管廊试点建设等重大 PPP 项目进行前期介入、优先审查、专人负责、集体讨论，确保了重大 PPP 项目的落地实施；率先研究我国资产证券化项目的相关政策，对“长沙市城市建设投资开发集团”等部分政府投资公司存量资产证券化项目合同要项以及资产证券化项目的法律与实务进行深入分析，率先探索研究资产证券化在长沙的新实践。二是率先从法律层面服务全市重大项目建设。充分发挥法制机构“智囊团”的作用，积极探索、实施重大项目法律审核把关的新模式，在研究决策重大项目时，针对项目的招标文件、项目协议等进行法律审查，并安排专人全程负责、一盯到底，为项目单位提供了优质高效的法律服务。三年来，深度参与了长沙市畅通城市建设、长沙铁路南北站迁建、轨道交通建设、南郊广场建设、湘府文化公园项目建设等170余个重大项目建设，始终把优质高效的法律服务延伸到重大项目建设的全过程。三是率先从法律层面加强政府合同审查管理创新。通过创新合同审查主办制度、合同审查日志制度、审查报告制度和专家审查制度，全面提升政府合同审查管理工作质量，三年来共审查政府合同441份，涉及金额4647亿元。特别是全面参与重大涉法事务的处置，依法依规处置了金星大道中段（一期）项目结算、长沙国金中心地价之部分费用返还、月湖公园项目遗留问题处理、万达商业地产财税返还纠纷、梅溪湖国际服务和科技创新城开发协议土地开发争议等重大涉法事务，为市政府避免或挽回经济损失22.5亿元。也因此，《长沙市多举措防范政府重大合同法律风险成效明显》在省政府核心内参《政务要情》147期头条刊发，得到省政府的高度认可。

（五）以法治化思维推进依法行政工作

全面推进依法行政指导与监督，切实将公平正义贯穿于依法行政的每一个环节。一是创新“互联网+ 规范性文件管理”。深度推进“互联网+ 政务”工作，全面加强全市规范性文件数据库建设，率先全国创新规范性文件动态清理机制，每月发布规范性文件效力动态报告，避免行政管理依据出现“真空”。同时，将政府抽象行政行为纳入法治化的运行轨道，三年来共对163件市政府常务会、市长办公会会议纪要共480余个议题进行合法性审查，对1314件市政府、市政府办公厅规范性文件进行合法性审查，向法定监督机关报备规范性文件579件，审查备案规范性文件881件，审查“三统一”文件1354件。尤其是2016年规范性文件管理处人均审查文件达174件次，2017年上半年，重点对加快发展资本市场的若干意见、促进房地产市场平稳健康发展的若干措施、长沙黄花综合保税区招商引资等127个文件进行深度审查，全过程参与各项改革工作。二是创新政府法律顾问制度。出台《长沙市政府法律顾问管理办法（试行）》，引领和推动全市各级政府和部门法律顾问制度的普遍建立和完善。通过创新政府法律顾问管理方式，搭建法律顾问采购服务平台，规范政府法律顾问服务采购行为，指导9个区县（市）政府普遍建立法律顾问制度，并聘请23名律师担任法律顾问；推动38个市直部门聘请153名律师担任法律顾问；103个区直单位聘请240余名律师担任法律顾问；61个乡镇（街道）聘请130余名律师担任法律顾问，特别是长沙县乡镇法律顾问聘请率达94.4%。三是创新行政执法监督。将法治政府建设全面纳入市委、市政府绩效考核范畴，单独设置考核指标，由市政府法制办对各区县（市）政府、市直部门的依法行政工作实行差异化考核，并对考核结果进行通报，使依法行政真正成为一项硬指标、硬实绩、硬约束；进一步加强全市行政执法队伍管理，严格执行“持证上岗、亮证执法”等制度，2016年组织全市13300多名行政执法人员参加行政执法资格考试，通过严格审核把关，目前行政执法证已发放完毕。此外，以示范单位创建引领全市依法行政，天心区政府、市公安局等7家单位成功创建首批市级依法行政示范单位。推动行政指导案例发布和案卷评查工作，并下发案卷评查情况通报，不断提升执法监督水平。

（六）以法治化的理念推进法治文化建设

继续将“尚法、务实、创新”的长沙政府法制精神落实在每一项具体的政府法制工作中，深入推进法治文化建设。一是将法治文化内化于法制干部的职业精神。广泛开展长沙政府法制精神表述语的征集活动，多次面向政府法制系统和全国知名法学专家以及社会公众征求意见，最终确定“尚法、务实、创新”的长沙政府法制精神和长沙政府法制标志图案，并制作法制文化视觉系统识别手册，强化了政府法制人的职业尊荣感和责任感；深入开展法治文化实践学习活动，先后组织北京大学“法制建设与立法前沿专题研讨班”、中国政法大学“依法行政研修班”、华东政法大学“法治政府专题培训班”、清华大学“法治政府建设专题培训班”、武汉大学“法治政府专题研修班”等一系列高端培训活动，大幅提升行政机关干部的法治意识和对法治文化建设的认同感。二是将法治文化植根于主要领导的关注领域。坚持经常向主要领导汇报法制工作，争取主要领导对法制工作的重视。党的十八大后，炼红书记专程带队到市政府法制办调研，并主持召开长沙市全面推进依法治市座谈会，炼红书记充分肯定了长沙市政府法制工作取得的成绩，并明确要求加快推进法治政府建设。同时市领导高度重视法治政府建设，市政府常务会专题学习《法治湖南建设纲要》、《中华人民共和国立法法》、新《行政诉讼法》等相关知识，专题研究了行政复议规范化建设、行政负责人出庭应诉、政府合同审查管理等工作，使领导干部真正把法治理念、法治精神内化于心。三是将法治文化外化于服务群众的具体行动。专门设立复议窗口和接待室，认真办理涉及群众利益的行政争议案件，先后接待来访群众2000余人次，始终做到了有礼有节、热情服务，做好了法律解释工作。同时精心制作、设计法治文化长廊，推出领导说法、法的起源、法治精神等六大板块，全方位诠释长沙法治文化，通过立体化的视觉展示方式，让机关干部和来访群众对法治精神有了更加直观的感受，在潜移默化中培育法治信仰，弘扬长沙法治精神。

法治是国家治理能力现代化的重要依托，更是长沙建设国家中心城市、实现基本现代化的重要保障。一座以法治作为最重要竞争优势的城市，就是蕴含法治精神、洋溢法治文化、体现法治追求的共同体。长沙要在新一轮改革中赢得更多优势，实现更快发展，关键在于加快法治政府建设，全面提升依法治市水平。“十三五”期间，长沙将坚定不移贯彻依法治国基本方略，强化法治观念和法治思维，全力推进法治政府、法治社会一体建设，推动法治精神全面融入长沙方方面面，着力营造公平公正、竞争有序的发展环境，激发全社会的干事创业活力。法治，让长沙更幸福！

杭州市余杭区法治指数的评估及应用

浙江省杭州市余杭区人民政府

党的十八大指出，法治是治国理政的基本方式，并强调领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。十八届三中全会及《决定》明确提出，要“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”。十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更是把依法治国基本方略落实到社会管理的各领域、全过程。在全国各地实践中，杭州市余杭区率先践行法治建设，通过法治量化评估体系，已连续十年评估出台“法治指数”，提升区域法治化水平，推进区域治理体系和治理能力现代化，成为中国基层法治建设的“试验田”，为全国法治建设积累了经验。

一 项目背景

余杭，地处浙江省北部，位于杭嘉湖平原和京杭大运河的南端，素称“鱼米之乡，丝绸之府，花果之地，文化之邦”。在这块拥有悠久历史文化积淀的沃土上，杨乃武与小白菜冤案和近代民主革命家、思想家章太炎的进步思想反映了余杭人民由来已久的民主法治呼声。改革开放以来，随着余杭经济的快速发展，人均 GDP 突破6000美元，随之而来的是社会矛盾的逐渐凸显，征地拆迁、项目推进中不稳定因素增多，大量外来人口的涌入也给社会管理带来了巨大压力。同时，余杭人民对民主政治、制度文明的诉求不断增强，社会对依法办事、保护权益的要求不断增强，经济主体对依法行政、尊重规则的要求不断增强。基于以上经济、制度、环境和公众法治心理等方面的基础因素，余杭法治建设有了良好的政治环境、经济环境和社会环境，催生了余杭量化评估法治建设的创新实践。

2006年，时任浙江省委书记的习近平提出了建设“法治浙江”的构想，余杭积极响应，在全省率先作出了建设“法治余杭”的战略决策，出台《中共余杭区委关于建设法治余杭的意见》，明确了法治建设总体目标。余杭量化评估的设想和法治指数实践就在这样的时代背景和社会期许下应运而生。为实现法治建设的目标，余杭独辟蹊径，提出用量化的指数来衡量法治建设整体水平的设想，开展了以法治指标对政府工作以及社会法治环境进行量化评估的实践活动—“法治余杭量化评估”，并以“法治指数”作为衡量法治建设水平的有效工具和技术手段。2008年6月15日，中国内地第一个法治指数—余杭法治指数的发布，拉开了量化评估推动法治建设的序幕。

二 项目难点

（一）法治建设的评价标准不够科学、全面

客观地体现本区域的法治化进程，并有力地推进本区的法治建设，是余杭推进法治建设的重要创新课题和应有之义，但法治实施体系、评估体系、考核标准缺乏科学的设计与规划。建立可量化的指标化的评估体系，运用法治评价的“指挥棒”推进社会治理体系的创新，成为法治建设需突破的难点。

（二）法治建设的推进机制不够健全

全面推进依法治理是一个系统工程，是社会治理领域一场广泛而深刻的革命，作为推进民主法治建设的崭新探索，需要付出长期艰苦努力，经过多年的实践，重点突破法治建设的热点、难点、薄弱点，多方机制保障评估结果的有效利用，做到以评促治，评治并举，是推进余杭法治建设不竭的动力。

（三）法治建设的氛围不够浓厚

一方面，领导干部运用法治思维和法治方式推进改革、化解矛盾的意识和能力相对薄弱，法治要求与传统观念、法治要求与自身利益的冲突，对领导干部适应社会治理体系和治理能力现代化形成了巨大的挑战；另一方面，全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的氛围尚需进一步形成，迫切需要把法治作为长期基础性工作，推动全社会树立法治意识，人人参与，形成法治余杭共建共享的良好氛围。

三 创新点与做法

（一）国内首创法治量化评估体系

为落实法治余杭建设的九大总体目标任务，余杭独辟蹊径，大胆创新，提出用量化的指数来衡量法治建设水平、评估依法治理状况。2006年，余杭区委、区政府聘请国内10位法学专家组成了“法治余杭”专家委员会，又与浙江大学法学院联合成立课题组，开展法治量化评估体系研究，经过前期充分调研、反复修订完善，于2007年出台“法治余杭”量化考核评估体系。体系主要围绕“党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升、社会平安和谐”九大目标任务设计了9个一级指标2 7个二级指标77个三级指标，并依据不同的职能，制定了考评区级部门、镇（街道）、村（社区）三个层面的考核指标。2008年6月15日，运用法治量化评估体系评估出台的中国内地第一个法治指数在余杭发布。

（二）引入第三方机构评估“法治指数”

2014年，李克强总理提出“要用第三方评估促进政府管理方式改革创新”。要求有关部门逐步尝试，将更多社会化专业力量引入第三方评估，进一步加强对政策落实的监督、推动，不断提高政府的公信力。2015年，在国务院常务会议上，李克强总理总结道，采取第三方评估办法，目的在于掌握更真实的“一手材料”，以便抓落实更有针对性，而余杭的“法治指数”评估恰好做到了这一点。

余杭每年委托第三方评估机构—中国法治研究院实施年度法治指数的评估工作。评估主要分五个步骤。第一步是数据收集。主要包括量化评估体系中各项可量化的法律数据和余杭区社会法律实践的背景数据资料、犯罪及治安处罚案件、权利救济案件等方面数据。第二步是群众满意度调查。通过实地调查、电话访问和网上调查三种方式随机抽取样本开展调查，调查范围遍及区内机关单位、车站广场等场所以及居民家中，并根据每年区内常住人口数量调整样本量。第三步是内部组的评估。内部评估组在党委、人大、政府及司法机构等直接参与法律工作的人员中随机抽取，对9项评估指标进行评估。第四步是外部组的评估。外部评估组由大学教授、企业家、新闻记者等不直接参与法律工作的人员组成，对9项评估指标进行评估。第五步是专家组的评审和法治指数的计算。由第三方评估机构邀请国内由专业权威专家组成余杭“法治指数专家评审组”。专家组根据对余杭法治建设情况的了解，结合基础数据，内、外组的评分等素材，对余杭法治水平评分表的每一个项目进行打分并逐一作出书面说明，以保证指数更具公信力。在此基础上，按照内部评审组占1 7.5%、外部评审组占17.5%、专家评审组占30%、群众满意度调查占35%的权重比，评审出余杭法治指数的最终得分。

（三）运用指数成果助推法治建设发展

余杭法治评估的意义不仅仅在于得出一个分数，更重要的是以法治评估为抓手，实现基层治理体系和治理能力的现代化。“法治指数”除其客观的评价功能外，更能反馈、引导及推进区域法治建设。余杭区一直致力于强化法治评估体系和法治指数在实践工作中的运用。首先，余杭区结合工作实际，制定出台了《关于运用法治指数推进“法治余杭”建设的实施意见》，从深化考核创建、强化跟踪督查，认真查漏补缺、扎实整改提高、提升法治理念、深化依法行政等六个方面强化指数运用。在实践中，更加关注评估的“失分项”，每年对导致指数失分的问题进行梳理分析、分解落实责任单位整改。在此基础上，结合民生热点开展“法治服务民生”项目实践。从中涌现出如“1+X”立体化人民调解工作，区交通事故调委会的“一体化”处理机制，“一站式”服务窗口等一系列法治惠民的创新举措，给群众带来了看得见、摸得着的实惠。其次，充分发挥考核“指挥棒”的作用，建立以法治为重要指标的政绩考核评价体系，即“法治GDP”。运用量化评估体系对各镇、街道和部门实行年度考核，考核结果纳入对部门和镇街的年度综合考评，并计入对领导班子和领导干部的实绩考核，直接与干部奖惩挂钩。同时，根据评审过程中专家、群众的意见等，分析梳理导致失分的突出问题和薄弱环节，反馈相关责任单位，限期整改提高。通过评估考核规范部门、镇街的工作，营造依法决策、依法办事的良好氛围。

（四）专家驻地“诊疗”持续查补短板

随着法治建设的不断深化，如何完善考评体系适应新形势，规范、引导区域发展；如何深化“法治指数”成果运用，持续有效地推进法治建设，符合民众对法治的希冀，余杭作了新的探索和尝试。一方面，修改完善评估体系。2010年，随着政府职能的转变、区内机构的调整和社会治理体系的新变化，增加了20余个成员单位的个性指标；2015年，根据十八届三中、四中全会精神和《中共浙江省委关于全面深化法治浙江建设的决定》、“杭法十条”等精神，结合余杭实际，对难以客观反映现行法治现状的事项进行梳理，如：将“发生行政诉讼”扣分项改为“行政诉讼败诉”等。另一方面，“诊疗结合”推进社会治理法治化。2012年，中国社科院法学研究所“法治国情调研余杭基地”落户，这是继2006年成立法治余杭建设专家委员会之后，又新增的一支法学专家队伍。基地专家每年选取指数评审中反映出来的薄弱点、热点问题，结合余杭规范行政权力、创新社会管理等工作中的难点问题开展调研，提出进一步发展的意见和建议。如2015年，总结出余杭以信息化（大数据和互联网+创新）推进基层治理法治化，以智能决策办公系统、大联动机制为基础，树立数据为王，推进服务能力升级，实现城市管理范式转变，倒逼基层政府的法治能力创新的经验。2016年，专题调研余杭流动人口服务管理问题。总结余杭“以居管人”、“以业导人”、“以治疏人”、“以服留人”的经验做法外还为余杭流动人口管理提出了意见建议。

如果说“余杭法治指数”是一份多方会诊的“法治体检”报告，那么，法治国情基地是以“诊疗结合”方式助推余杭法治建设发展的一项新创举。

四 项目成效

法学专家们指出：法治余杭量化评估体系这把看得见的“标尺”具有两方面的意义：一是党政部门给自己设定了奋斗目标，自己约束自己；二是百姓有了监督政府的平台，他们可以通过给政府工作打分来实施监督。

十多年来，余杭不断运用“法治量化评估”推动“法治余杭”建设，成效显著。“法治余杭”建设工作成功入选浙江改革开放三十年典型事例100例；法治余杭建设经验九度载入中国《法治蓝皮书》，成为法治蓝皮书新闻发布会上首个做主题发言的区县级代表，荣获首批“全国法治县（市、区）创建活动先进单位”称号。

（一）规范了党委政府行为

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。通过实施法治量化评估，余杭各项工作逐步向依法规范、依法运行的方式转变。重大项目推进、重大决策出台严格落实公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定制度。在全区推广行政决策程序规则，使政府的每一项决策、每一个环节都纳入“程序”之中，全方位规范行政决策行为。全国首创的“法务前置”工作，通过政府法律顾问作用的发挥，为重大决策事项提供专业的法律审查，使领导干部在管理经济和各项社会事务的过程中，不断强化依法决策、依法管理的意识，依法解决改革和发展过程中出现的新情况、新问题。

（二）助推了区域经济社会发展

通过量化评估区域法治建设，余杭法治化水平不断提高，为社会经济发展营造了良好的法治环境，推动了各项事业的进步。余杭位居中国综合实力百强市辖区第8位，2016年度中国中小城市综合实力百强区排名第7位，先后获得全国平安建设先进区、浙江省平安县、市（区）九连冠，浙江省法治县（市、区）工作先进单位，2014年“第三届中国法治政府奖提名奖”、“联合国最佳生态和谐环境美丽城区”、中国“最具投资价值区”、“最具人文魅力区”、“国家科技进步示范区”等荣誉。阿里巴巴淘宝城落户余杭，马云说“这是我梦想中创业的地方”，海外高层次人才纷至沓来，总量和增量位居全省首位。2016年，全区实现生产总值1411.62亿元，增长12.2%，五年年均增长10.7%。完成财政总收入400.03亿元，地方财政收入244.29亿元，主要经济指标增幅持续居省内同类区（县、市）前列。

（三）提高了全民法治意识

余杭法治指数出台的过程是人民群众参与评审的过程，指数评估各个程序和环节，其本身就是一场大型的普法教育活动，使众多市民能有机会参与法治建设工作，了解本区法治建设工作的具体情况。遇事找法，办事说法，解决问题依法，维护自身权益靠法的观念在进一步树立，通过诉讼等法律途径解决问题的不断增多。

五 项目推广价值

2008年余杭出台国内首个法治指数时江平教授就指出：“余杭‘法治指数’一定会产生‘蝴蝶效应’，会对其他地区的执政者和党政部门形成压力和推动力，从而促进中国法治建设进程。”在获得第三届中国法治政府奖提名奖后，这个效应持续放大，全国各地考察团纷至沓来，近十年来，共接待全国各地考察团400余批次，法治量化评估实践经验产生了良好的示范效应，经验做法被许多地方移植借鉴。

（一）法治量化评估推动区域法治建设方法可借鉴

余杭法治建设的发展得益于走出了一条“量化评估查找问题—分解问题落实整改—整改促进提升”的余杭特色法治发展之路。通过法治量化评估中呈现的法治难点和薄弱环节等，不断探索、完善、改进，推动区域法治建设再上新台阶；通过全面总结“法治余杭”推进过程中的实践经验，为全国提供了实证研究的样本，从而更好地服务于党和国家的重大决策，共同促进民主法治建设事业的发展。

（二）法治量化评估体系成为量化法治建设的样本

科学的量化评估体系是法治指数出台的基础。余杭的法治量化评估体系经过反复论证，其中包含55个区直成员单位、19个镇街、1个经济开发区的指标数据、考核条目，在十八届三中全会要求建立“科学的法治建设指标体系和考核标准”的背景下，余杭这把经过近十年实践检验的“标尺”具有极大的普适性，可供其他地区参考。

（三）法治量化评估营造了全社会共同参与法治建设的氛围

法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。余杭法治指数就是全民参与的产物，各类社会群体参与也是保证法治指数真实性的基础。在余杭法治指数评审过程中，既有体制内的评估，也有群众的满意度测评；既有法律人士的意见，也有非法律人士的看法。使群众能够参与、监督法治建设发展，共建共享法治建设成果。

法治国土建设项目

国土资源部政策法规司

一 项目总体介绍

为贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，2015年1月15日，姜大明部长在全国国土资源工作会议上首次正式提出了“法治国土”的建设目标。法治国土是全面依法治国的有机组成部分，是法治政府建设在国土资源领域的具体体现。国土资源管理系统的法治化水平直接关系到公民法人最重要最有价值的财产权利，关系到全面建成小康社会的国土资源保障。法治国土建设就是要把法治理念、法治思维和法治原则贯穿到国土资源管理的全过程和各个环节，努力建设与中国特色社会主义法治国家相适应的国土资源法治体系。

2015年8月，国土资源部党组下发了《关于全面推进法治国土建设的意见》，对法治国土目标和任务作出明确要求，提出法治国土的建设目标是到2020年，基本建成法制完备、职能科学、权责统一的国土资源管理体系，执法严明、勤政廉洁、敢于担当的国土资源管理队伍，法治统筹、公正文明、守法诚信的国土资源管理秩序。2015年9月，国土资源部在北京召开了高规格的全面推进法治国土建设工作会议，总结国土资源系统“六五”普法和依法行政工作，推动落实部党组关于全面推进法治国土建设的意见，部署今后一个时期法治国土建设工作。在京部党组成员、各省级国土资源主管部门和部直属单位、各督察局、机关各司局主要负责同志150多人参加了会议。2015年10月，为深化全系统法制工作机构对推进法治国土建设的认识，督促落实法治国土建设的各项任务，国土资源部政策法规司组织在武汉举办了法治国土建设处长培训班，各省（区、市）及计划单列市、省会城市国土资源主管部门法规处长和业务骨干，以及各督察局、部分直属单位的有关同志参加了培训。2015年11月，国土资源部又组织召开了“十三五”时期国土资源法治工作座谈会，听取有关地方、司局和专家学者对“十三五”时期推进法治国土建设工作的意见和建议，并对今后一个时期法治国土建设的重点工作提出了要求。通过“一文件两会议两培训”，既对法治国土建设项目做出了整体谋划，又对项目部署落实进行了具体安排。

国土资源部党组始终将依法行政作为促进国土资源改革与发展的具有全局意义的大事来抓，法治国土正是在总结多年来国土资源系统依法行政实践经验的基础上提出的。国土资源部成立以来，坚持每两年召开一次全系统依法行政工作会议并开展依法行政评优表彰，很好地促进了全系统依法行政工作水平和能力的提升。2000年，在中央国家机关中最先部署依法行政，印发了全面推进依法行政的1号文件。2005年，在国务院部门中较早下发了国土资源管理系统全面推进依法行政五年规划。2011年，印发了《关于进一步推进依法行政实现国土资源管理法治化的意见》，国土资源依法行政工作进入新阶段。国土资源部还将依法行政要求纳入了绩效管理评估指标体系和节约集约模范县（市）创建活动指标标准体系，将依法行政内化为国土资源管理的“硬约束”。在我国经济发展进入新常态的大背景下，稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险对国土资源管理工作提出了许多新挑战新要求，应对新挑战新要求，必须更加注重法治建设，善于通过法治破解矛盾，推进改革，促进发展。这些要求与法治国土建设的任务有机统一。党的十八大以来，国土资源部党组认真学习习近平总书记系列重要讲话精神，深入贯彻党中央、国务院推进依法治国的决定和部署，围绕“法治国土”建设目标，将全面落实十八届四中全会决定关于法治政府建设的一系列要求作为重中之重，将严格依法行政、规范行政决策和行政权力运行、加强行政权力监督作为核心内容，不断加强自身法治能力和法治水平建设。

（一）积极推进立法工作，充分发挥法治的引领和推动作用

围绕国土资源中心工作，突出重点领域，坚持立法先行。完成了《不动产登记暂行条例》及实施细则、《地质灾害危险性评估单位资质管理办法》等规章立法工作。坚持处理好改革与法治的关系，确保重大改革于法有据。提请全国人大常委会授权，在33个试点地区暂停调整实施有关法律条款，为开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项试点提供法律空间。坚持科学立法、民主立法，完善立法程序。坚持立法公开，在《土地管理法》修订、《国家土地督察条例》等国土资源立法工作中广泛征求国务院相关部门、地方国土资源主管部门和专家学者、社会公众的意见。加强立法解释工作，及时启动对《国土资源行政处罚办法》第七条的立法解释，严格规范执法，及时有效化解社会矛盾纠纷，维护人民群众合法权益。

（二）大力推进“放管服”，加快转变政府职能

深入推进行政审批制度改革，将之作为政府职能转变的关键环节抓实抓好。根据国务院的部署，下大力气推进“放管服”，为推动经济结构调整、激发创新发展动力提供有力支撑。2015年以来，国土资源部56项行政审批事项，已取消下放31项，减少55%，非行政许可审批事项全部清理完毕，并向社会公布了国土资源部行政审批事项目录。对11项中介服务事项进行了清理规范，经国务院决定，取消涉及国土资源部的5项中央指定地方实施行政审批事项。对于保留的行政学科事项，制订服务指南、审查工作细则、申请人满意度评价表等，积极推进网上审批，提供全程咨询服务。同步部署取消下放事项的监管措施，比如以矿业权人勘查开采信息公示为切入点，制定推进“双随机”抽查机制的工作方案。在门户网站上开辟“国土资源简政放权放管结合优化服务进行时”专题，广泛听取基层和群众对简政放权的意见和建议。

（三）健全规范行政复议应诉机制，维护社会和谐稳定

规范复议应诉工作流程。面对复议应诉案件量大且快速上升的形势，国土资源部下发了《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政诉讼法〉的通知》，在准确把握受案范围、执行法院判决和实施负责人出庭应诉制度等方面提出了要求。制定了《行政复议手册》、《行政复议案件办理模板》、《行政复议案件报告表》，完善行政复议案件研讨机制，优化工作流程。注重复议应诉能力建设，加强与国务院法制办、法院的沟通交流，召开疑难案件分析会及专家座谈会，对突出共性问题及法律法规界定模糊的问题进行研究。提升国土资源系统复议应诉工作水平，通过举办培训班、召开案例分析会、发布典型案例评析等方式，指导地方国土资源部门行政复议应诉工作。着力畅通群众行政救济渠道，简化立案程序，保障群众的查阅权、知情权等权利，下大力气维护群众权益。建立法律顾问制度。通过公开方式选聘了中伦律师事务所为部法律顾问，提供出庭应诉、专家意见等法律服务。

（四）严格规范性文件管理，切实解决红头文件太任性的问题

国土资源部是国务院法制办确定的规范性文件合法性审查机制试点。从2015年起，实行规范性文件“三统一”制度，对规范性文件实行统一登记、统一编号、统一发布，是国务院部门中首家采取专门发文字号发布规范性文件的部门。2016年以“国土资规”字号发布的规范性文件只有11件，规范性文件数量大大减少。对部现有规章和规范性文件进行全面清理，公布现行有效的、宣布失效的和废止的规范性文件目录。规范性文件清理工作成效明显，现行有效的规范性文件数量从原有的911件减少到300多件。研究起草《国土资源规范性文件管理规定》，对规范性文件制定发布实行全过程管理。

（五）充分利用多种媒体和手段，提高国土资源法治宣传教育成效国土资源部一直重视运行“4·22世界地球日”、“6·25全国土地日”、“12 · 4国家宪法日暨全国法制宣传日”等重要节点，开展形式多样的宣传活动。在2015年“12 · 4”活动中，开通了官方普法微信服务号“法治国土”，开设了法治新闻、法律规范、权威解读、以案说法等十多个栏目。从2015年开始，将每年的12月确定为“国土资源法治宣传教育月”，集中开展一个月的大规模宣传活动。国土资源部高度重视系统内干部法治教育培训，2015年以来，以法治国土为主题，对全系统干部开展了多层次的培训20多期，培训人员5000余人，有效地促进了干部法治意识和法治能力的提高，营造了全系统尊法学法守法用法的良好氛围。

二 项目获奖后发展情况

2016年12月，法治国土建设项目获得第四届中国法治政府奖后，在社会上产生了广泛和积极的影响，也极大地提振了国土资源系统推进法治建设的信心和决心。国土资源系统把推进法治国土建设作为落实中央“四个全面”战略布局、全面依法治国的重要举措，列入当前和今后相当长一段时间的重要任务，继续推动法治国土建设迈出坚实步伐。

（一）坚持重点领域立法先行，完善国土资源法律体系

适应新形势新要求，抓紧推进土地管理法和矿产资源法以及配套法规规章的制定、修改工作。按照农村土地制度改革三项试点与修法同步推进、相向而行的原则，在充分总结农村土地制度改革试点经验的基础上，形成了《土地管理法》修正案，已面向社会公开征求完意见。全面启动《矿产资源法》修改研究工作，成立了由张德霖副部长、凌月明副部长担任组长的矿法修改工作领导小组，牵头统筹协调矿法修改工作。总结国家土地督察十年实践经验，起草形成《国家土地督察条例》草案送审稿，已提请国务院法制办审议。落实行政审批制度改革成果，配合国务院法制办完成《土地管理法实施条例》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》等6部行政法规的修改。

大力推进立改废释并举。制定出台了《国土资源规范性文件管理规定》、《土地利用总体规划管理办法》、《节约集约利用土地规定》、《国土资源行政处罚办法》、《国土资源行政应诉规定》等部门规章，对《土地利用年度计划管理办法》、《建设项目用地预审管理办法》、《建设用地审查报批管理办法》等进行了修改。截至目前，现行有效的国土资源管理行政法规有21部，部门规章有64部。

（二）全力推进“放管服”改革

认真落实全国深化简政放权放管结合优化服务电视电话会议精神，从为促进就业创业降门槛、为各类市场主体减负担、为激发有效投资拓空间、为公平营商创条件、为群众办事生活增便利等五个方面，细化重点工作任务要求，明确时间节点，层层压实责任。修改了建设项目用地预审、建设用地审查报批方面的部门规章，制定了简化和规范审查审批要件、程序的规范性文件，形成改进和优化建设用地预审、建设用地审批的实施方案。继续清理规范职业资格许可和认证事项，尽快实现认证结果的互认通用。公开行政事业性收费目录清单，加强对涉企经营服务性收费的监管，全面清理整顿行业协会商会、各类中介机构收费项目。

加快推行“互联网+政务服务”，优化行政审批程序。建立了覆盖全国、贯穿四级的土地和矿产资源管理、开发利用全过程的网络化信息实时采集与监测体系。按照“一地（矿）一证一号”的设计思路，充分运用遥感、信息化等技术手段，全程监管、实时监测。围绕国土资源全程监管和宏观调控目标，建立了集发现、预警、处置功能于一体的数据综合分析系统。建立行政审批绿色通道和办理时限预警机制，在政务大厅设立行政审批“绿色通道”窗口，对于国家重点基础建设项目，实行特事特办、急事急办，建立全程督办机制，确保及时完成审查报批工作。

（三）着力维护群众资源权益

在经济下行压力加大的形势下，更加注重维护群众资源权益，多谋民生之利，多解民生之忧。为全面加强不动产权益保护，联合中央编办、财政部、环境保护部、水利部、农业部、国家林业局下发了《自然资源统一确权登记办法（试行）》（国土资发〔2016〕192号），加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记，充分发挥不动产登记保护权益、保障交易、便民利民的重要作用。在不动产登记基础上，开展自然资源统一确权登记试点，构建统一确权登记制度体系，逐步实现对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源统一确权登记，清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体，划清“四个”边界，推进确权登记法治化。

（四）推行国土资源重大执法决定法制审核试点

研究制定了《重大执法决定法制审核制度试点实施方案》，明确了审核主体、审核范围、审核程序、审核结果处理和责任分工。按照试点方案，主要在行政许可和行政处罚两类行政执法行为上对重大执法决定进行法制审核。目前，法规司和外聘法律顾问已经在部分重大审批事项和重大案件查处中逐步开展了法制审核，并对有关问题提出了制度层面的解决方案。选择在浙江、湖北、安徽三省国土资源厅和长春市国土资源局同步部署开展试点，在不同层级积累重大执法决定法制审核的经验。

（五）探索实施国土资源执法公示制度

在部门户网站发布《国土资源部关于〈国土资源行政处罚办法〉第七条的解释》（国土资源部令第76号）、《国土资源部立案查处国土资源违法行为工作规范（试行）》（国土资规〔2016〕13号）等规定，向社会公开部查处国土资源违法行为的适用范围、工作要求、查处依据、查处流程等。主动公开违法案件查处情况，在部门户网站设立了“国土资源部行政执法公示”专栏作为执法统一公示平台。2016年12月，通过执法统一公示平台主动公布立案查处的山西省朔州市朔城区委区政府违法批准征收、使用土地案和宁夏阳光矿业有限公司预期不缴纳煤矿采矿权价款案等两起案件的《行政处理决定书》。

国土资源执法查处工作主要由市县两级国土资源主管部门负责。在开展部本级执法公示试点工作的同时，选择长春市、江阴市国土资源局同步开展执法公示试点，加快推进国土资源执法查处信息公开。

（六）实行国土资源规范性文件“三同步”制度

建立了规范性文件制定与发布解读方案、解读材料同步起草、同步审批、同步发布的“三同步”制度。对以国务院或国务院办公厅名义印发的国土资源重大政策性文件，起草司局在上报代拟稿时一并报送政策解读方案和解读材料。以部名义印发的政策性文件，制发司局按照“谁起草、谁解读”的原则，通过各种形式做好政策解读工作。推动部领导和司局主要负责人亲自解读国土资源重大政策文件。2016年11月29日，赵龙副部长出席《全国矿产资源规划（2016—2020年）》新闻发布会并回答记者提问。12月23日，王广华副部长出席《自然资源统一登记办法（试行）》新闻发布会，并就住宅建设用地使用权到期问题回答了记者提问。建立部月度例行新闻发布制度，及时将国土资源改革试点、最新政策等向媒体公开发布，推动政府信息公开透明。

（七）完善国土资源行政复议应诉制度

完善部行政复议委员会工作机制，及时研究反馈行政复议和行政应诉工作中发现的问题，向有关司局和单位提出改进管理、完善制度的建议。充实行政复议委员会办公室成员，进一步发挥行政复议委员会的作用。为行政复议和行政应诉人员配发专门的工作证件，确保履行出庭应诉的法定职责。

健全复议应诉工作制度。率先出台了《国土资源行政应诉规定》，成为首家以部门规章形式专门规范行政应诉工作的国家部委。编制了《国土资源部行政应诉工作手册》，明确了“职责分工与行为规范”、“外聘法律顾问服务工作规则”、“应诉工作流程文件模板”等内容，进一步完善了行政应诉工作机制。率先在部政务大厅设立“行政复议”窗口，敞开接收行政复议申请，提供进展查询服务，保障复议申请人的阅卷权。通过“法治国土”微信平台定期公开行政复议受理情况，方便行政复议申请人了解复议案件进展情况。

（八）逐步健全法律顾问工作机制

不断健全法律顾问工作机制，制定了《国土资源部外聘法律顾问服务工作规则（试行）》和《国土资源部法律顾问驻场律师工作守则（试行）》，对法律顾问日常服务工作进行了规范。完善与法律顾问沟通工作机制，统筹安排法律顾问提供法律服务，建立日常沟通和定期交流反馈制度，每季度召开一次工作交流会，每半年召开一次工作情况通报会。明确法律顾问代理案件和参与非诉类法律问题的范围，建立典型案例剖析制度，要求在立法和重大法律问题上必须听取法律顾问的意见。研究起草《国土资源部法律顾问管理办法》，从制度上保障法律顾问工作实效，切实推进国土资源部依法行政工作。

（九）落实法治国土建设绩效评估

将法治国土建设成效评估作为绩效管理的内容，纳入部机关、督察局、事业单位的绩效考核中。法治国土建设成效评估分值占绩效考核总分的10%，重点评估法治学习教育情况、法治制度建设、依法决策行政、普法责任落实、履行行政复议诉讼职责等方面的工作情况。此外，还在司局级负责人出庭应诉、规范性文件合法性审查方面设定了加减分项，对各单位推进法治国土建设作出具体要求和引导。

构建“县域善治”体系

—浙江省嘉善县实施全国首个简政优权综合改革

浙江省嘉善县人民政府

县域治理是国家治理基础所在，也是国家治理在地方的探索和实践，县域治理现代化是国家治理现代化的重要内容。习近平总书记指出：“县一级承上启下，要素完整，功能齐备，在我们党执政兴国中具有十分重要的作用，在国家治理中居于重要地位。”近年来，浙江省嘉善县在县域治理方面积极探索，通过治理体系的构建、治理机制和方法的创新、治理效果的优化，努力构建县域善治体系，初步形成了县域治理现代化的嘉善样本，为县域发展打下了良好基础。

一 县域善治项目的总体介绍

（一）县域善治改革的背景和动因

在2008年的全党学习实践科学发展观活动中，嘉善县成为习近平同志的联系点。2013年经国务院同意、国家发改委批复《浙江嘉善县域科学发展示范点建设方案》，嘉善又成为全国唯一的县域科学发展示范点。嘉善县承载着习近平总书记批示“在更高起点上系统谋划全县发展”的光荣使命。县委、县政府把县域科学示范点建设作为推进“县域善治”的大平台，为嘉善建设法治政府、效能政府和服务型政府确立了一条高线和主线。

一是适应推进国家治理体系与治理能力现代化的新要求。县一级是国家治理体系的基础性环节，是承接城乡的桥梁纽带，涵盖基层村镇，直面广大人民群众。如果县域治理能力不足，国家层面的善治就是空中楼阁，改革发展成果就无法惠及千家万户，全面建成小康社会也就无从谈起。因此，县域善治是国家治理现代化的固基之石，为国家治理现代化奠定了重要基础。

二是顺应现代政府建设发展潮流的新趋势。政府要实现公共管理行为向以“善治”为坐标系的治理行为转变，这已成为越来越多国家和专家的共识。中国政法大学终身教授应松年指出，治理的构成要素应当是基于一种可实现的“效治”，一种符合文明价值的“善治”，一种实现公平正义效果的“法治”，“良法善治”就是一种法制向法治转变的生动体现和具体实践。

三是应对改革攻坚期、社会转型期与矛盾凸显期的新尝试。只有不断坚持问题导向，坚持改革创新，才能为国家治理现代化不断地注入新的活力和动力，探索出一条具有中国特色的县域治理现代化之路。“县域善治”的含金量就在于切实改变政府越位、错位、缺位现状，理顺政府与市场、社会之间的关系，在政府简政的力度、优权的效度、市场和社会的繁荣度及群众的满意度中彰显出活力。

四是紧扣县域科学发展示范点建设目标的新探索。根据示范点建设方案，从2013年到2020年嘉善县承担着全面完成县域科学发展示范点建设任务、在全国各县中率先基本实现现代化的重大历史使命。示范点建设赋予嘉善县域治理形成合目的性、合规律性与合法性相统一的“合格示范”要求，高举“县域善治”大旗是嘉善示范点建设的应有之义。

（二）县域善治改革的主要做法

2015年8月嘉善县委、县政府印发了《全面深化“县域善治”改革方案》，秉持更高水平、更深内涵、更实作为，将法治思维与法治方式渗透到县域改革发展的方方面面。

一是坚持体制、法制、编制“三驾马车”一起拉。法治社会需要良好治理，市场繁荣要求权力谦卑。嘉善始终把建设更高水平的法治政府作为县域发展“四两拨千斤”的“关键四两”，对县域重大改革，实行体制“探路”、法制“铺路”、编制“拓路”。改革集中在对错装任性的“政府之手”进行系统重装，瞄准从体制机制上破除“野蛮生长”的乱作为、滥作为和不作为，科学处理政府与市场、社会的关系，着力推进一组清单管边界，一套笼子管决策，一律可溯管行为，一体覆盖管落实，以政府善政带动县域善治，通过把每一项执法资源配置到位、每一项执法职责落实到位，在夯实法治底线的基础上树立起一条善治高线，形成了法治红线与法治红利“两红兼得”。

二是坚持突出问题盘根错节一起拔。为有效解决县域行政执法权责交叉、城乡分治等问题，嘉善在全省最早开展综合行政执法试点。在下好大综合改革“先手棋”的同时，推进“放管服”改革，跟进建立行政执法指挥中心、信访接待中心、政务投诉举报中心，防止“上下游”监管脱节、统分失调，落实“先照后证”注册登记“双告知”机制，实行同城联办工商注册登记机制、住所申报制、“五证合一、一照一码”登记制，全面清理无证无照经营，根治了一批诸如噪声扰民、非法电捕鱼、景区管理薄弱等老大难问题。

三是坚持控权维权一起抓。管住公权、守住私权，这是构建县域善治体系的契合点。通过权力清单抓“瘦身”、责任清单抓“强身”，嘉善县行政权力事项总数缩减近五成，各部门职责边界实现了去模糊化。通过引入目录化管理、提请政协协商、设置政府常务会议公众席、落实风险评估规范化建设等程序，所有重大行政决策实现了关进笼子、穿对鞋子。以落实行政执法全过程记录、重大行政执法决定法制审核和行政执法公示三项制度为支撑，对文件、案件、事件“三大件”实行了痕迹化、可回溯管理。推进行政执法信息纳入社会信用体系建设，推进信用管理在经济社会发展中的规范应用，营造了“守信激励、失信惩戒”的社会氛围。

二 县域善治改革取得的成效

嘉善县推进“县域善治”改革，其最大成效在于通过不断调适治理理念、治理政策、治理方法，探索破解“政府之手”自身错装任性、经济治理功能越位脱节和社会治理功能疏离失灵等深层次问题，实现了经济实力与治理能力、发展速度与治理效度之间的默契匹配。

一是成为推动政府更加有力、更加有为履职的“强手”。首先，政务服务更为集中便民。政务服务网开通，实现审批服务全方位网上公开，全流程网上办事。审批服务中心和公共资源交易管理委员会都是面向群众的行政服务机构，在办理事项上都前后接续，合署办公极大地方便了群众办事。统一投诉举报平台设置，进一步畅通了民意表达渠道，处置反馈更加迅速及时，在全省基层信访改革试点工作座谈会上作交流发言。网上信访平台建设工作在全国会议上作典型交流。其次，行政管理更为简捷高效。零审批、快审批的实施，使得项目审批提速提效。为200多个“零土地”技术改造项目完成立项备案；代办中心两个月内为21个项目提供全程代办服务，办结各类审批服务事项45项，协调解决审批难题7个；17个重大项目进入零审批程序，其中，由世界500强企业和硕集团投资的铠嘉项目总投资9亿美元，从签约落户到破土动工仅用了38天时间。最后，部门权责更为明确清晰。权力清单、责任清单制度明晰了部门的权责，并向社会公示，接受群众监督。综合执法改革整合执法主体，解决了行政执法权责交叉、多头执法的问题，群众满意度明显提升。

二是成为推动经济更有效率、更可持续运行的“巧手”。首先，激活了市场投资。投融资体制改革，促进优质资本、项目、技术、人才集聚，引导金融资本和社会资本支持实体经济发展，推进区域创业创新和产业转型升级。特别是生活垃圾焚烧发电项目、高铁新城新型城镇化示范项目、社会福利中心项目、归谷创业中心项目等一批重大建设项目，通过引入PPP 模式，缓解政府资金压力，提高了投资效益。其次，优化了资源配置。通过多规协调，加强低效用地整理，盘活土地存量，促进土地资源的高效合理利用，有效解决未来发展土地指标、空间坐标的一致性问题。合理调整建设用地空间布局，优化增量配置，确定重大发展战略平台，促进了城乡精致紧凑发展。再次，强化了市场监管。方式方法创新提高了监管的能力，通过“双随机”抽查，打破了传统属地抽查，有效防止了“任性监管”、“人情监管”，提高了检查结果的认同度、真实度。通过随机抽查，对879户企业作出1622条异常名录决定，40家专业合作社列入异常名录，并将抽查结果抄告23个相关部门，形成“一处违法、处处受限”的综合效应。最后，形成了综合配套。围绕省政府批复的《嘉善县域科学发展综合配套改革总体方案》，以善治的思维和方式抓好综合配套改革百项改革任务的落地落实，大众创业促进机制改革等24个单项改革成为省级以上试点，综合配套改革经验已获省政府总结推广，并在全省经济体制综合改革培训会上作了专题交流。

三是成为推动社会更加有序、更加和谐发展的“暖手”。首先，显著提高了社会治理的能力和效率。完善信息体系建设，提高社会治理信息化水平，有效整合分散在各部门、各行业信息，改变了以往信息不够全面、准确，服务管理不及时、不到位现象。新居民基础信息精准化管理工作经验获省政府推广，成为全省唯一省级流动人口结构优化工作示范县。其次，充分发挥了基层组织作用。通过发展壮大基层组织，提高基层组织的凝聚力、战斗力，发挥基层组织贴近群众、贴近一线的优势，充分了解社情民意，准确掌握情况和问题，为群众提供贴心周到的服务。发挥村务监督委员会作用的做法被中纪委向全国推广。再次，有效化解了各类社会矛盾。通过构建大调解网络体系，使社会矛盾在第一时间得到调解处理，防止矛盾的激化和扩大。行政调解、司法调解和人民调解等调解机制相互衔接、相互补充，使社会矛盾在调解体系中得到化解，有力维护了社会稳定。成功实现省平安县创建十连冠、平安镇（街道）“满堂红”目标。最后，有力推动了善的传播和实践。通过善文化的教育和传播，涌现了许多善人和善事，形成了因善而美的特有风景，使“向善、学善、扬善”成为人民群众的共同追求。“善文化”建设被中央文明办列入培育和践行社会主义核心价值观重点工程。

三 县域善治获奖以来的发展

自获得第四届中国法治政府奖提名奖以来，嘉善县以此为契机，不断深化发展县域善治的实践样本。2017年6月，人民日报、新华社、光明日报、经济日报、中国日报、中央人民广播电台、中央电视台等七家中央主流媒体在迎接党的十九大系列专题报道《砥砺奋进的五年》中，在重要时段、重要版面，陆续刊播嘉善县以五大发展理念为引领，打造县域科学发展示范点，推进县域善治改革的相关报道。

（一）准确把握县域治理各主体的功能定位，建立县域善治的最优体系

2016年11月28日浙江省委全面深化改革领导小组第十三次会议通过的《嘉善县域科学发展综合配套改革评估报告》指出：“嘉善高度重视运用市场化手段和法治化思维，率先在对权力观、利益观、政绩观和群众观的正本清源上探索了一批基础性、制度性举措，形成了一整套有效的县域善治政策、理论和模式”，“是我国县域善治的生动样本”。一是坚持党的领导，提升党在新形势下的县域执政能力。嘉善县委认真履行党要管党的重大政治责任，把抓好党员队伍建设作为做好全县一切工作的统领，将全县党组织的所有资源转化为全心全意为人民服务的资源，通过以党建促发展，以党建促善治，切实提升党的执政能力。二是坚持依法行政，以政府善政带动县域善治。秉持“基层能做、县级能改”原则，立足县一级的政府自身改革，对“政府之手”从体制机制方面并权、分权、削权、放权，系统改进政府、市场、社会之间的关系。通过建立各镇（街道）综合执法、综治工作、便民服务、市场监督“四个平台”，将治理力量下移，有效预防和化解各类社会矛盾。加强镇（街道）法制工作机构和队伍建设，并将其作为“四个平台”建设的一项基础性、全局性工作来抓，构建机构设置规范统一、职能定位明确清晰、工作机制健全完善、作用发挥精准到位的法制工作体系，从源头上把好镇（街道）的行政决策关和行政行为关。三是尊重市场经济规律，激发市场主体在县域善治中的作用。通过“零审批”、“三权三抵押”等一系列改革措施，减少市场主体在推动县域发展中的体制机制束缚，激活沉淀的资源要素，有效盘活县域经济。通过经济活力的释放，发挥了市场主体在县域经济社会发展中的作用。四是引导社会自治，有序规范社会治理主体参与县域治理。通过成立社工委、社会组织促进会、社会组织发展培育中心等平台，推动和促进社会组织的发展，积极引导和规范社会组织参与县域治理，发挥社会力量在县域治理过程中的作用。

在县域善治的探索过程中，嘉善县通过着力探索在县域治理中的制度设计和制度供给，正确发挥不同治理主体在县域治理中的作用，理顺不同治理主体在治理过程中的相互关系。一个党的领导、政府主导、市场和社会力量有序参与的县域善治格局正在不断健全和完善，为嘉善县的科学发展搭建了一个良好的治理体系和广阔平台。

（二）创新发展县域治理的方式方法，探索县域善治的最佳路径县域善治离不开系统完整的县域治理体系，也离不开具体的治理能力的提升。嘉善结合自身治理过程中面临的问题，不断创新县域治理的方式方法，使县域善治各条路径得以持续规范完善。一是推进简政优权改革。按照有效制约、高效集约的思路，在全国率先开展整合力度最大的覆盖执法监管、指挥协调、投诉处理、信访接待“上下游”的大综合改革；推行体制、法制、编制“三制联动”，在各项重大行政决策中实现政府与市场、政府与社会的友好“握手”。二是推广现代科学技术应用。通过打造“数字嘉善”信息服务，完善“96345”社区服务，建立“民情在线系统”，建设社会治理网格信息中心，将现代科学技术运用于县域治理，实现了县域治理的信息化、高效化和便捷化。三是创新治理机制。变“为民做主”为“由民做主”，推动治理重心下移，变从上到下的管理模式为上下协同的管理模式。通过“村务民主决策公决”等模式，做到村级重大决策让村民在决策前知情、决策中参与、决策后理解、执行时支持，极大地增强了村民的主人翁意识；建设覆盖全县的公共法律服务网络，全面提升居民法治观念，为县域善治筑牢法治观念基础。四是大力弘扬核心价值观。县域善治既凸显了以道德滋养法治精神、以法治推动道德弘扬的理念。嘉善通过深入培育和打造以“善文化”为内核的县域治理观，提炼概括出“地嘉人善敬业争先”等当代嘉善人的共同追求，为推动社会主义核心价值观入规入行创新探索、与弘扬社会主义法治精神形成交互转化的延伸链条。五是加强县域善治理论研究。嘉善县域善治体系是一个不断总结实践经验和提升理论认识的过程。嘉善高度重视对县域善治的总结提炼和理论研究，形成了一批关于县域善治的理论成果，《善治：县域治理现代化嘉善样本》列入浙江省社会科学研究课题，《县域治理现代化的嘉善探索》、《以“四个全面”战略布局为指导推进县域善治的嘉善实践》等调研文章在《观察与思考》等社科类刊物上发表。

（三）正确认识县域治理的目标体系，实现县域善治的最佳成效

无论是治理体系的创新，还是治理方式的改进，最终目的都是实现良好的治理效果。嘉善县以五大发展理念为引领，不断追求全县老百姓看得着、听得见、有亲身感受的县域善治成效。一是牢固树立创新发展的理念，增强发展的驱动力。强化“亩均、人均、科技”三个论英雄的理念，全力实施人才优先发展战略，坚定方向抓好产业培育，大力推动集约化发展，打好转型升级组合拳。建成装备制造、电子信息、新能源、木业家具和高铁精密紧固件五大省级产业集群；建成11.2万亩粮食生产功能区、两个省级现代农业综合区、6个省级主导产业示范区和4个省级特色农业精品园；形成了嘉善科技商务服务区等省级服务业集聚品台。二是高水平推动协调发展，增强发展的整体性。努力实现对经济社会各要素的全面统筹，成为经济社会各项指标发展最均衡的县之一。统筹城乡发展，坚持“一张蓝图绘到底”，明确了“东西向建经济走廊，南北向建生态屏障”的鲜明功能区，紧紧抓好“两新三中心”建设，即城乡一体新社区、现代新市镇、中心村、中心镇、中心城区建设。三是积极推动绿色发展，增强发展的可持续性。围绕“家园美”目标，加强生态环境建设。严把环境准入关、监督执法关、重污染行业退出关，构建生态环境“防火墙”。先后创建成为全国先进卫生县城、国家生态县、国家生态文明建设示范区、国家园林县城，为县域善治创造了良好的生态环境。四是创新推动开放发展，主动推动区域融合发展。充分发挥区位优势，突破跨区域行政壁垒，在基础设施对接、产业配套协作、项目资金引进、技术人才引进、民生共享和机制创新等方面积极主动接轨上海，为县域发展寻求资源要素，实现“借梯登高”。五是全力推动共享发展，实现改革发展成果惠及全民。积极推进富民增收，加大民生支出财政占比，完善城乡收入分配机制，稳步缩小城乡收入差距。坚持城乡互补导向，推进城乡医疗卫生、交通建设、供水供气、污水处理、垃圾处理和信息建设等公共服务配置一体化管理，实现发展成果共享。

嘉善县域善治改革取得了一些成绩，但要真正实现县域治理现代化的目标，还有更为艰辛的道路需要我们不断开拓。下一步，嘉善县将以习近平总书记系列重要讲话和对嘉善县的历次批示精神为根本遵循，围绕《浙江省嘉善县域科学发展示范点发展改革方案》（发改地区〔2017〕278号）提出的“加强法治嘉善建设，构建政府治理、经济治理、社会治理有效集成的县域善治体系”这一目标要求，深入贯彻落实五大发展理念，持续深入地打造县域善治的嘉善范本。