六 结论：“地方的复兴”

早在1956年，毛泽东在《论十大关系》一文中就提出要发挥中央与地方的两个积极性。1995年，江泽民在《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》一文中再次强调了发挥地方积极性的意义以及协调地区之间关系的重要性。这说明，在改革开放过程中，地方政府不仅已经成为具有高度自主性、自利性和能动性的治理主体，还对中央与地方的关系、地方之间的关系、国家与社会的关系、国家与国际社会的关系等都产生影响。

在地方这个层次上，尽管地方政府依然是治理的首要主体，但是我们可以清楚地看到新的治理主体的出现，新的治理关系的运行以及治理资源的丰富。因此，地方的复兴不仅是地方政府主体性的增强，更是地方治理的多元化。这些变化提高了集中体制的内部多样化，推动了整个国家的治理转型。

在某种意义上可以说，只有地方治理改革成功，才会有成功的国家治理转型。总结过去30年地方治理改革的经验，我们至少可以归纳出其产生的三个贡献：首先，地方治理改革丰富了国家治理转型的路径。自下而上的改革路径一直被认为是中国改革成功的经验之一，而地方治理改革恰恰体现了这种改革路径，并且随着中央与地方博弈关系的制度化，也使这种路径向“上下互动”的路径演变，降低了“自上而下”单向转型的风险；其次，许多地方的治理改革解决了当地面临的紧迫问题，提高了治理的效果，从而弥补了中国国家规模庞大、内部多样性造成的中央治理的局限性，从整体上提高了国家治理的合法性；最后，地方治理改革为国家层次的制度创新提供了经验基础和主体条件。成功的制度变革是需要设计的，但必须以实践经验为基础，并获得治理实践主体的承认和贯彻。地方治理承担了这个双重角色。

市场化、全球化、城市化、工业化等多重进程的推进，治理问题急剧增加和变化，对地方治理改革提出了严峻挑战。多年来，地方治理通过改革创新比较好地适应了新的环境与变化，保证了地方治理的有效性，避免了整体性治理危机的出现。但是，在未来的发展中，地方治理改革面临着深层次的障碍。

第一，在国家整体制度结构上，还没有形成健全稳定的国家、市场、公民社会的治理结构。在地方层次上尤其如此，所以地方治理的改革更多地体现为地方政府改革。政府占据绝对优势，限制了市场、公民社会的发展以及应有作用的充分发挥。此外，目前讨论非常激烈的一个问题是地方治理改革的具体措施与国家整体制度的冲突。这些措施虽然有利于提高整体制度的合法性，却得不到现有制度提供的法律支持，甚至处于“违法”的尴尬境地。是停止改革创新来维护现有的法律框架，还是修改或者不顾法律规定而积极鼓励地方改革，关于这个问题依然没有达成共识。

第二，地方政府自利性的畸形化，干扰了民主治理的发展。地方治理的根本目标是维护和提升公共利益，但是部门利益、个人利益的巩固，遏制着公共利益的实现。部门利益的典型表现是审批权和垄断经营权；个人利益的典型表现是权钱交易。因此才有所谓的公共利益“部门化”，“部门利益”法制化，部门利益“个人化”“政令不出红墙”“政策层层打折扣”“部门相互争夺利益”等现象的出现。

第三，机制改革滞后，制约了地方治理的“精细化”。毫无疑问，地方治理改革需要宏观制度支持，但更需要合适的、可运行的机制建设，以保证地方民众能从治理中获益。但是目前地方治理中的机制还停留在计划经济时代形成的政府主导的动员模式中，既没有考虑到治理对象的需求，又缺乏对治理主体的有效激励，从而限制了地方治理的参与性、人性化水平的提高。

第四，部分官员的意识和能力还难以适应治理改革的深入。部分官员在意识和能力方面主要存在四个方面的不足。一是缺乏对公众的服务意识、责任意识。他们长期习惯于控制、管制，为公众服务意识淡薄；习惯于服从上级长官意志，对社会的要求不敏感、回应不积极，责任感淡漠。二是缺乏解决新问题的新方法。出于工作惯性，他们很容易用旧的方法手段，尤其是计划经济时代的方法手段来解决新问题，结果不仅没有解决问题，反而引发更多的问题。三是缺乏开拓新领域、发挥新作用的勇气和能力。一些官员或者囿于知识的限制，或者害怕出错，抱残守缺，过于求稳，结果贻误了改革和发展的时机。意识和能力的不足使我们经常看到，一些地方政府把好事情办坏，“懒政”“庸政”“恶政”等现象经常出现，破坏政府的形象，浪费了执政资源。四是错误理解改革创新，把它们作为标榜政绩、获得提升的条件，造成政策缺乏连续性，大量资源浪费。

作为国家治理变革的重要组成和重要力量，地方治理改革的深入推进应该按照两个原则进行。一是要服从国家治理变革的基本目标。经过30多年的改革，民主、法治、透明、责任、服务等已经被明确为国家治理变革的基本价值。地方治理改革必须遵循这些价值。二是要通过不断创新来推动国家治理的整体变革。通过创新，地方不仅可以有效地解决当地治理面临的各种新旧问题，而且能为国家治理的整体变革提供动力和制度经验。这是一个大国的渐进变革逻辑的必然和必需。