第一节 发达国家发展道路

发达国家的残疾人服务业起步较早，发展较快，实践经验比较丰富，总体上处于国际领先水平。本节分别探讨美洲、亚洲、欧洲、澳洲发达国家残疾人服务业的发展道路并总结其历史的经验教训。

一 美洲与亚洲国家

在美洲、亚洲的发达国家中，美国、加拿大、日本残疾人服务业的发展颇具典型性。下面重点探讨这三个国家残疾人服务业的发展道路及其特色成果。

（一）美国残疾人的福利供给

虽然美国早在1840年就建成了第一个盲人庇护工场，但直到1900年代，大约五十万被雇用的美国残疾人，仍然工作环境差，工作时间长，其工资往往比其他雇工低，基本没有什么权利保障。从那时开始，美国的残疾人便在社会贤达的支持下，开始了改善福利待遇的抗争。1919年，在美国俄亥俄州的小镇艾伦（Edgar allen），诞生了为残疾人提供服务的先驱组织——美国复活节邮章社，该组织在全美拥有数以千计的专业工作者和80万志愿服务者。1920年，美国出台了世界上最早的专门针对残疾人就业的职业康复社会政策。1935年，由6个残障人成立于纽约的身体残障联盟迅速发展到几百人的规模。1937年，歧视和不平等引发了匹兹堡庇护工场的残疾工人大罢工。此后，残疾人的福利供给开始逐步改善。1961年，美国确定公共建筑通道及使用国家标准，开创了现代社会开展残疾人社会康复和接纳残疾人的先河。1964年，美国颁布了人权法案，其中包括了残疾人职业康复和社会保障的内容。1968年，美国完善建筑无障碍的立法工作。1990年，美国出台残疾人专项法案。[2]2012年，美国总统奥巴马（Barack Obama）曾自豪地宣称：美国是“世界上第一个全面宣告残疾人公民享有平等权利的国家”[3]。可见，在残障权利运动的推促下，美国残疾人福利供给发展迅速。

美国残疾人的福利供给颇具特色。除残疾人基本社会保障外，美国有独特的残疾人保险业。当前，美国联邦政府向残疾人提供的主要经济援助项目有社会保障残疾保险和生活补助金[4]。其中，生活补助金是利用政府一般性财政支出为残疾人提供基本生活服务，而社会保障残疾保险则主要根据参保残疾人的残疾时间与工作时限来确定其获得额外的残疾保险金数额。生活补助金主要为帮助低收入残疾人维持最基本水平的生活保障，其数额根据申请人经济状况及残疾程度而不同。同时该补助金建立了较为完善的监督和退出机制，当个人残疾或经济状况有所改进时，个人需主动向相关部门申请调整。作为具有保险性质的社会保障残疾保险，要求作为保险金享有者的残疾人必须首先参与投保，才能享有保险金，即社会保障残疾保险通过残疾人福利保障资金一定程度上的市场化运作，减轻了政府公共财政的负担。为确保社会保障残疾保险的高效性和公正性，参保人必须是提前退休的伤残职工[5]，并对投保年限和参保周期做了较严格的规定——要求投保满十年或每年投保一个季度。在就业保障方面，美国残疾人在应聘工作时，也享受着和正常人同样的权益，甚至还会获得一些“殊遇”。企业招工时，雇主不能以身体为由把残疾人拒之门外；进入单位后，雇主必须修建残疾员工抵达办公室的无障碍通道，尽一切可能为他们提供便利。[6]

（二）加拿大残疾人的生活保障

加拿大残疾人服务业的发展道路也历经曲折，在20世纪下半叶步入正轨。1982年，加拿大宪法明确规定，每个人在法律面前和法律之下一律平等，不受基于种族、来源国、肤色、宗教信仰、性别和身心缺陷的歧视。1985年，加拿大出台人权法案，要求禁止在服务、住房、就业和宣传出版方面因种族、来源国、肤色、宗教信仰、性别、婚姻、家庭以及残疾等原因歧视他人。1986年，加拿大出台平等就业法案，力求达到工作场合的平等，以至于没有人会因为和能力无关的原因而被拒绝就业机会和福利。1996年，修订后的平等就业法案对政府的责任规定得更为具体，要求联邦政府和每个相关单位必须确保残疾人、妇女、土著人和少数族裔四个弱势族群在公务员队伍中的代表性，审查和鉴别就业系统、就业政策和就业程序中对四类人就业的阻碍，取消规章制度或录取标准中的不适当规定。加拿大各省都有与残疾人有关的法律，内容通常更为明确具体，各方责任要求更加明确，因而具有很强的约束力。

加拿大残疾人生活保障颇具特色。在教育方面，加拿大在小学到高中的12年免费义务教育阶段，一般残疾学生都同其他学生一起上课。有残疾的学生上大学或接受职业培训，无论是全日制还是非全日制，不仅和其他学生一样享受无息贷款，还可以申请政府专门为残疾学生设立的赠款。若学生因为残疾而导致经济极其困难，还可以申请免除偿还学生贷款。在就业方面，加拿大政府设有“残疾人机会基金”等项目，资助残疾人接受就业培训、找工作或自己创业，残疾人若想自主创业，政府有专门的部门提供建议、培训，并给予灵活优惠的贷款等支持。在经济收入方面，加拿大政府设立了很多对残疾人进行直接补贴的项目。因残疾而无法工作者，只要有养老保险，就可申请养老保险残疾人补贴，按月领取。若暂时因病、伤或隔离治疗而无法工作，有医疗证明就可申请就业保险补助。家庭成员因看护残疾亲属而无法工作的，也可申请就业保险陪护补贴。伤残军人养老金项目专为伤残军人而设，伤残军人去世后，其遗孀和未成年子女可继续申请相关补贴。对残疾人实行税收优惠政策，也是间接增加其收入的一个重要手段。残疾人可申请“残疾人抵税额”，以减少其收入税。若本人不用或用不完，还可转让给配偶等其他负责抚养他的亲属。中低收入家庭未成年残疾子女，除和其他家庭孩子一样享受“牛奶金”外，还可申请儿童残疾补贴。在医疗方面，因残疾发生的相关医疗费，包括购买助听器、请护工、租用导盲犬等的费用也可减税。如收入低于医疗开支，可申请医疗补贴。很多残疾人用商品都是免税的，如轮椅、专用设备、特别设计的衣服以及一些娱乐项目等，残疾人在加油站加油，也享受部分免税。此外，加拿大政府还向房产业主提供补贴，鼓励他们对楼房进行改造，以便于居住在那里的残疾人生活。[7]

（三）日本残疾人公共安全危机后的服务

日本作为经济发达国家，其残疾人服务业的发展水平在一定程度上代表了当今世界的先进水平。在传统社会中，日本受儒家家庭文化的影响，对残疾人的服务主要是依靠家庭。到现代社会，日本对残疾人的服务经历了从“直接措施福利”到“支援性常态管理”过渡的转型阶段。在早期，日本政府主要采取由行政机关直接提供全部残疾人社会服务的方式。其后，日本政府逐渐接受“回归常态化”[8]的现代残疾人服务理念，确立以残疾人“自我决定权”和“促进社会参与”为目标的政策导向，并逐步建立了由残疾人自行选择服务，并与提供服务的相关组织确立订单式的契约模式。从1945年第二次世界大战结束到20世纪70年代，日本已系统地建立了涉及就业、教育、康复、福利、救助等方面的残疾人服务法律制度。日本于1971年开始拨发残疾人就业准备金，1972年筹建残疾人福利中心和福利工厂，1979年建立国立残疾人康复中心。当下日本，已成为“东亚福利模式”的典范和样板之一。

日本在公共安全危机后的残疾人服务颇具特色。日本是地震灾害多发地区，对灾害致残人士给予特别的生活、教育、就业服务支持，是日本残疾人服务体系中最有特色的部分。1995年日本发生阪神大地震，这是战后伤亡人数最多的一次地震灾害。但这次灾害促使日本建立了较为完善的公共安全危机中的残疾服务体系——“生活复兴支援综合项目”，这一体系在后来的海啸等特大自然灾害中发挥了巨大的作用。“生活复兴支援综合项目”除进行灾后人们重返工作的扶持外，重点围绕因灾致残人士的特殊心理医疗康复等工作展开，帮助因灾致残人士在灾后尽快回归社会。日本的震灾综合咨询中心是灾后快速为致残人士提供咨询的主要组织，并承担着灾后伤残人士的心理抚慰工作。主要通过派遣医护人员和心理咨询人员入户访问，为残疾人提供保健指导、心理抚慰以及安装紧急求助装备等助残服务，1998年阪神地震救灾期间，该中心的咨询活动达到19573次[9]。

多部门协同管理、社区生活复兴计划以及社会力量的动员，是日本在灾后短时间内实现助残救灾的重要支撑。灾后多部门协同管理机制，主要通过设立省、市、镇三级生活支援委员会构建灾后生活支援管理体系，该体系以召开非营利组织与政府间的生活复兴研讨会的形式，探讨各项残疾人辅助建议的可实施方案，从政府与灾民的中立角度有针对性地解决受灾残障人士的特殊困难。旨在提高社区居民之间的互助合作能力的社区生活复兴计划，主要在社区开展义务搬家、免费讲座、社区公共场所信息交换平台建设等活动并在各社区设立省级专职驻点代表，协助社区公民自治会解决各类灾害复兴问题。由于震后工作时间紧急、任务繁杂，在把握残障者人数的准确数据、残障者当前状况、困难需求等方面，社会力量的参与显得尤为重要。日本志愿工作者中心，是日本救灾过程中重要的民间组织，其行动包括收集伤残信息以及对特殊情况的专门护理和医院护送等。

二 欧洲与大洋洲国家

在欧洲、澳洲的发达国家中，英国、瑞典、澳大利亚残疾人服务业的发展道路颇具典型性。下面重点探讨这三个国家残疾人服务业的发展道路及其特色成果。

（一）英国残疾人的教育就业服务

作为老牌资本主义国家，英国的残疾人服务历史悠久。早在18世纪，英国便针对精神病、智力落后者创办了约克休闲中心，它采用一套非医学治疗而纯精神、心理治疗精神病、弱智者的新方法开展治疗。在残疾人教育服务方面，1978年，《沃纳克报告》第一次全面地讨论特殊教育的相关议题。此后，相继出台了一系列与特殊教育相关的社会政策。在残疾人就业服务方面，20世纪30年代，英国议员曾率先提出残疾人分散就业的理论；1944年，英国出台了首个残疾人就业法案，规定达到或超过20名雇员的雇主必须至少雇用3%残疾人，成为世界上第一个提出按比例安排残疾人就业政策的国家。此后，英国相继出台就业及职业训练法案、慢性病和残疾人法案，并于1995年出台、2005年修订反残疾歧视法案。英国还于1946至1948年依据英国经济学家贝弗里奇（William Beveridge，1879-1963）的社会保障思想建立社会政策体系，在世界上最早宣布建成福利国家。

目前，在英国，残疾人有权利得到适合其需要的教育，残疾人同健全人一样享有平等接受教育的权利。英国的特殊教育主要采取随班就读和特教班、特教学校两种模式，其指导思想是能够随班就读的学生尽量采取随班就读的模式与健全学生融合进行教育，以期使残疾学生在正常化教学环境下获得最大可能的发展，难以随班就读的学生采取特教班或特教学校的方式进行教学。英国的特教学校不但有从事文化教育、职业教育的师资，而且有帮助残疾学生康复的作业治疗师、理疗师、语言治疗师，以保证残疾学生在接受教育的过程中同时得到康复训练，为残疾学生毕业后融入主流社会打下了基础。为了促进残疾人的高等教育，英国还每年公布录取残疾人最多的前十所大学名单，例如2007年德蒙特福德大学以在校学生人数1725名残疾学生位列榜首，牛津福鲁克大学以1135名残疾学生名列第十。[10]在就业方面，英国为促进残疾人就业实施了许多具体的行动计划。如工作阶梯计划是向因残疾而在求职和继续工作中遇到困难的残疾人提供帮助和支持的计划，该计划向残疾求职者提供在不同机构从事不同种类工作的机会，并帮助残疾雇员获得与从事同一工作的非残疾雇员同等待遇；获得工作计划旨在帮助即将开始带薪工作（包括自雇）或者已经在工作的残疾人，如果他们感觉自己从事的工作受到健康状况影响且这种影响可能持续一年，可以联系当地特别就业中心的残疾人就业顾问，要求提供帮助；残疾符号计划则是特别就业中心向积极雇用残疾人并对残疾人雇用、留用、规划职业生涯等做出积极承诺的雇主颁发残疾符号，以促进残疾人就业的激励计划。[11]

（二）瑞典残疾人的特别社会保障

自1901年建立工伤保险制度以来，瑞典的残疾人服务业经历了上百年的发展和完善。瑞典是北欧著名的高福利国家，其残疾人除了同其他公民一样享受医疗保险、疾病保险、失业保险、父母子女保险、住房维修和改造等社会保障外，还可获得特别的社会保障。[12]自1991年初开始，在偏重职业康复活动的持续改革中，瑞典的残疾人康复政策有显著发展。由于疾病保险和残疾养老金计划的开支不断增加，残疾人职业康复成为瑞典政府减少长期疾病社会开支的重要方式。[13]瑞典还在1999年推出了无障碍通行十年计划，2000年以来，通过全方位的无障碍通行，瑞典残疾人得以更好地融入社会。据本课题组2013年9月在瑞典的调研，近年来，瑞典加强了对保健康复等服务需求的真实性以及相应机构所提供服务质量评估，以确保政府的资金投入用在刀刃上。

瑞典以残疾人补贴为核心的残疾人特别社会保障颇具特色。瑞典的残疾人补贴现在有四种形式。一是残疾补贴。因残疾而需要支出额外补贴的，自1934年起盲人便可获得盲人补贴，自1975年所有残疾人均可获得残疾补贴，自2003年起残疾补贴已被纳入疾病保险系统，并改为适用于19～29岁的行动补贴和适用于30～64岁的疾病补贴。二是车辆补贴。残疾人和其父母，自1988年起可以获得车辆补贴，用于购买或者改装汽车或其他交通工具。三是护理补贴。0～19岁的重度残疾人的父母因护理子女需要付出额外的劳动，承担额外的责任，需要支出更多的费用，并且可能会减少甚至没有就业收入，因此可以获得护理补贴给予补偿。四是帮助补贴。对生活不能自理，需提供照料帮助的重度残疾人，可以聘用一个私人助理，在日常生活中提供“一对一”的帮助，由政府买单。[14]

（三）澳大利亚残疾人的多元化服务

澳大利亚领土面积居全球第六位，是南半球经济最发达的国家。澳大利亚除了在人权、财产诉讼等社会政策中规定了残疾人的相关权利外，联邦和州还制定了专门的残疾人社会政策。在联邦一级，1908年颁布残疾人抚恤金和养老金条例；1986年颁布残疾人服务法案；1991年签署联邦与州关于残疾人的协议；1992年制定残障歧视法案。除此之外，联邦国会还分别于2002年、2004年制定了公共交通无障碍标准和教育标准。这些社会政策，明确了联邦政府和州政府的责任和分工，规范了针对残疾人的社会服务内容、社会服务项目、社会服务环境。各州的法律则更为具体，而且各不相同。20世纪80年代至今，在石油危机以及欧美债务危机等的影响下，澳大利亚逐步引入多元主体及社会组织，推进残疾人福利政策及其福利供给体制机制的创新，已走上以国家为主导，引入政府、企业、第三部门、家庭、社区、个体共同参与残疾人福利事业的“福利多元化”道路。

澳大利亚残疾人的多元化服务颇具特色。澳大利亚关于残疾人的服务项目很多，最重要的是根据联邦、州关于残疾人的协议提出的服务项目，另外还有残疾人就业及康复训练等其他服务。主要服务项目包括：一是残疾人福利院的项目，残疾人福利院是为残疾人提供专业服务的机构。二是社区支持，即为居住在社区的残疾人所提供的帮助和服务。三是社区学习。即为残疾人提供生存技能的培训，培训主要对象是无法入学或无法参加全职工作的人。四是暂时性托管。有了暂时性托管，就可以为家庭护理成员或其他志愿护理人员提供短期的休假。五是就业服务。即帮助残疾人获得或转换工作岗位。六是代理人服务。主要指帮助残疾人维权。

澳大利亚在残疾人收入、护理以及无障碍出行等方面的服务措施具有一定的典型性。除残疾人基本社会保障外，澳大利亚残疾人服务还包含残疾人收入补贴、残疾人护理补贴等考虑残疾人切身需求的服务项目。在收入补贴方面，残疾人可领取的项目包括：16岁以前可以领取儿童福利金、家庭补助金等并享受家庭收入的税收减免；16～65岁，可以领取残疾保障（抚恤）金，标准是独身残疾人每两周约570澳元、夫妇均为残疾人每两周总计990澳元；65岁以上的残疾人，可领取国家养老金，有的州可以选择领取残疾金或养老金，二者水平大体相同。与其他国家严格的收入调查不同，考虑到残疾人的行动困难，对于法律确认的部分身体残疾人可以不需要经过申请收入调查，直接领取残疾金，尽可能地解决残疾人的实际困难。残疾人护理补贴主要是为需要护理的残疾人提供护理人补贴，补贴资金来自联邦和州两级政府，相关护理服务多由非营利性的民间社会组织提供。根据护理程度的不同，享受护理补贴的主要类型有护理院的集中供养、一般居家护理以及残疾人自我管理。结合澳大利亚“多元福利”政策，政府鼓励民间组织、社区、家庭在护理残疾人方面承担更多责任。较之于其他补贴项目，澳大利亚的护理补贴对于解决残疾人实际生活医疗需要发挥了积极有效的作用。集中护理经费由联邦政府和老年部拨款，居家生活残疾人的个人支持服务，由专业化社会护理组织提供上门的居家护理和非全日制照看以及浴室等家居环境改造等服务内容，每人每月享受的服务有时间限制，费用由政府与社会组织直接结算。对于残疾人申请自我护理的，政府将核准的个人护理补贴直接划入个人账户，个人可以根据需要选择向社会组织购买服务。[15]

三 历史经验与教训

发达国家的残疾人服务业，从服务理念、制度、项目的创新到服务体制、机制、手段的创新，均为中国发展残疾人服务业提供了历史的经验与教训。概括起来，主要有以下三个方面的经验教训。

（一）确保残疾人与健全人平等，强化无障碍辅助服务

强调残疾人与健全人平等，是现代残疾人服务业的根本原则。但在具体实践中，大多数发达国家都并非尽善尽美。例如，美国残疾人就业率仅为35%，残疾人贫困家庭是正常人贫困家庭的3倍；瑞典残疾人面试工作的成功率仅为15%，其残疾人朋友还曾愤怒地给该国议会监察专员办公室写信，投诉瑞典电视台没有转播北京残疾人奥林匹克运动会开幕式及比赛。[16]回顾发达国家残疾人服务业的发展道路，现在发达国家已普遍由单纯强调残疾人身体机能的功能恢复到兼顾身体功能恢复与残疾人的社会融合。发达国家的残疾人服务，已经越来越重视发挥残疾人在社会发展中的应有作用，这促进了残疾人服务供给与时俱进的发展，对消除残疾人歧视、动员全社会广泛参与残疾人服务、接纳残疾人等思想观念的转变，发挥了巨大的推动作用。

无障碍辅助技术是残疾人克服自身功能障碍、重返社会的必要条件，几乎所有发达国家对残疾人在就业、教育、环境无障碍等方面的辅助技术都高度重视，都在尽力为残疾人创造与健全人一样的工作、学习、生活环境。通过无障碍环境的改造以及对残疾人辅助技术的宣传与推广，在改善残疾人融入社会的无障碍环境的同时，也实现了全社会无障碍意识的广泛宣传与培育。从中国目前的情况来看，国际性赛事的举办以及国际化都市的跨越式发展，推动了中国大陆一线城市的基础无障碍设施的逐步完善，但对于无障碍软环境以及落后地区的无障碍出行等方面的完善，仍然有很长的路要走。

（二）提高残疾人服务项目操作性，强化个性化服务

不少发达国家在残疾人服务特别是就业领域的服务项目，覆盖面广、内容详细，规定了从反歧视到企业奖惩的具体措施，具有很强的操作性。他们根据残疾人的身体状况、兴趣爱好、择业倾向和先前的工作经验、当前的技能状况以及劳动力市场的整体状况等各种因素，努力为残疾人提供内容丰富的各种就业服务。而当下中国的一些残疾人社会政策，仍停留在指导性原则方面，在明确企业雇用残疾人的基本用工条件、规定残疾人的工资标准、防止用人单位随意解雇残疾人等方面均有待提高。当前，中国大陆针对残疾人的就业服务还比较单一，就业服务机构主体的多元性还相对匮乏。

不少发达国家注重通过个性化的服务使得当地的残疾人服务业更具有针对性。他们根据残疾人的残疾程度、不同需求设计与之对应的专项服务和训练计划，并根据不同残疾类型的实际需求，利用先进的现代辅助技术与信息技术，改装残疾人居家生活、工作、出行所需的相关仪器设备与标志。发达国家日益精细化、多元化的残疾人个性服务，不仅提升了残疾人服务业的档次和水平，也促进了残疾人服务产业的发展。但受到起步晚、发展基础薄弱的限制，中国大陆的残疾人服务供给仍处于较为单一的“一刀切”式的机械管理模式阶段。仅仅停留在救助型、底线保障型的残疾人服务阶段是远远不够的，当下中国应该步入残疾人服务产业和服务事业同步发展的新时代，才有可能带动整个残疾人服务业的跨越式发展。

（三）实现残疾人服务社会化，加强服务人才的培养

发达国家的残疾人福利水平普遍较高，经济的高度发达推动了残疾人服务体系的完善，涉及残疾人的大部分服务均为政府或由政府资助的民间机构买单。但高福利的资金补助也给政府的公共财政带来巨大压力。因此，近年来大部分发达国家都在寻求更广泛的资金来源，通过政府部门、慈善机构、基金会、公司、企业和个人募集等多元渠道筹集资金，广纳社会力量参与到残疾人服务业当中，建立了社会化的残疾人服务网络。当下中国仍然是发展中国家，政府财政资金远不及发达国家，这就更需要抓紧建构社会化的残疾人服务网络。

残疾人服务业的蓬勃发展，离不开人才队伍的支持。发达国家残疾人服务的人才培养，已经形成了从功能性医护到心理抚慰，从学历教育到在职继续教育，从培养专业人员到广泛培养社会各界人士及残疾人家庭成员的服务人才培养指导体系。当下中国社会保障体系的“碎片化”，导致了残疾人服务体系的“碎片化”，这就决定了当下中国在残疾人服务型专业化人才的培养方面仍有较大空白。