乡村债务现状、成因和对策研究

中共山东省委党校牛竹梅主持完成的国家社会科学基金项目《乡村债务现状、成因和对策研究》（项目批准号为07BJY093），最终成果为同名专著。课题组成员有：刘维、房蕊、成素英、李崧、王鹏程、蔡加福、刘光俊、毕红霞。

乡村债务问题由来已久。自20世纪90年代末，中央就提出把乡村两级不良债务作为农业和农村工作的一项重要内容，至今已经10多个年头。乡村过度负债的消减已经取得了很大进展。但是，乡村债务问题并没有从根本上得到解决。部分乡村仍然存在着过度负债问题，并有新的债务形成；尽管形式有所变化，部分乡村债务筹集、运用、清偿、监督过程中仍存在问题；乡村债务形成的直接原因有所变化，债务形成的根源并未消除；科学规范的乡村债务运行机制尚未建立。因此，探讨现阶段乡村债务存在的症结所在，寻找从根上消减乡村过度负债的对策措施，使得这个项目的研究具有重要现实意义，也正是这个项目研究的目的所在。

（一）中国乡村债务清偿进入历史新阶段

2005年以来，党中央、国务院高度重视乡村债务的化解，将乡村债务的化解放在非常重要的地位。一是连续出台有关的政策文件。2005年以来，中央多次下发通知、出台文件，要采取切实措施，坚决制止发生新的乡村债务，对历史上形成的乡村债务，地方各级人民政府要切实承担起责任，积极开展化解乡村债务试点，不断扩大试点范围，提出用3年左右时间基本化解农村义务教育的历史债务，2012年启动清理化解乡村垫付税费债务工作。二是乡村消减债务的能力不断增强。各级政府财政收入连续迈上新的台阶，为解决历史遗留问题提供了财力保障，政府有能力解决多年来想解决而解决不了或解决不好的一些历史遗留问题。三是县乡财政体制不断完善。以农村综合改革为主要内容的农村体制改革不断深化，中央对乡村转移支付力度不断加大，县乡财政困难状况普遍得到缓解，为化解分散债务提供了良好的体制平台和制度环境。同时，“乡财县管”“村账镇管”财务管理体制的建立，城乡统筹公共产品供给体制、村级公益事业建设一事一议财政奖补制度的建立，乡村公共产品多元化投入机制的基本建立，都为乡村债务的消减提供了有利条件。四是各级政府对化解乡村债务的责任不断明确，投入力度不断加大，经费保障机制不断健全，并将部分债务的化解逐步纳入公共财政保障范围，促进了乡村债务的进一步消减。

（二）中国乡村债务趋势与总体判断

课题组对全国十几个省市县（区）的乡村进行了全面深入的调研，在广泛查阅多年来乡村债务研究成果与资料的基础上，对中国债务趋势和总体规模做出以下判断：全国乡村债务总体规模，2005～2009年，大多数农村地区处于上升阶段；2010年后全国债务总体规模趋于下降，局部乡村债务仍然过多。课题组根据相关资料推算，2011年中国乡镇债务总规模在3000亿～4000亿元（乡镇按4万个），村级债务总规模1500亿～2000亿元（村级组织按60万个），中国乡村债务总规模估计在4500亿～6000亿元。乡镇债务的消减比村级债务的消减成效明显，乡镇债务规模下降速度快于村级债务。从全国看，乡村债务总体规模趋于下降；乡村债务资金筹集更加困难，渠道狭窄，更多乡村债务资金筹集来自工程欠款和相关应付未付款；债务资金用途较为规范，更多用于乡村公共产品和服务供给；乡村债务资金运行监督管理较2008年以前完善。

（三）目前中国乡村债务形成及其难以消减的原因

通过分析研究发现，中国乡村债务的形成具有明显的中国特色，是中国广大农村地区经济转轨、社会转型时期，公共产品和服务需求高峰期出现的必然现象。

（1）直接原因。中国乡村经济发展仍处在中等发达水平的必经阶段；中国农村地区乡村人均国内生产总值总体水平仍然较低，以及国家长期以来对城市、工业发展的倾斜政策形成的历史欠账——城乡差距以及二元结构仍然存在；中国广大的农村地区仍然存在乡村公共产品建设资金不足的问题，这些是中国乡村过度负债形成和难以消减的直接原因。

（2）根本原因。中国农村体制改革不完善、不配套，市场经济运行不规范，债务约束机制软化是中国部分乡村过度负债形成的根本原因。具体表现为：中央和地方财力与事权相匹配的体制尚未建立；乡镇政府职能尚未真正转变，发展经济仍是乡镇政府的第一要务；中国整个社会从传统产品经济向现代市场经济，从农业社会向工业社会，从乡村社会向城镇社会，从封闭社会向开放社会等社会转型，对农村社会产生了巨大影响，导致农村社会各种矛盾凸显，如利益、观念冲突等频发，农村社会维稳压力增大，同时对公共产品和服务需求迅速增长并进入高峰期或刚性增长期，乡村公共产品服务需求增长快于乡村财政能力的增长，是中国乡村债务形成和难以消减的根本原因。

（3）重要原因。缺乏科学规范的乡村债务运行体制，乡村债务筹集、使用、约束、清偿、监督管理机制不健全不完善，是乡村债务形成和难以化解的重要原因。

（四）中国乡村债务消减中存在的问题

从乡村过度负债的消减实践看，存在着以下问题。（1）生产性债务难以清偿。我们调研中也发现，国家鼓励和奖励化解的是农村公共产品供给过程中举借的债务，而部分20世纪90年代兴办乡镇企业、产业结构调整形成的债务，因形成时间过长，情况复杂，部分债务利息甚至大于本金，这些债务多是生产投资失败未形成经济、社会效益，清偿难度大，没有人愿意买单。（2）部分乡村有条件而不愿债务清偿。尽管许多地方政府提出“化解债务也是政绩”，但从全国农村发展的实践来看，更多的乡村愿意将资金投入农村公共产品供给、招商引资的基础建设以及生态环境建设上。（3）乡村债务清偿成本过高。从各地乡村债务清偿的实践看，我国乡镇债务清欠的成本相当高。为进一步加强对化解农村义务教育债务工作的领导，有效解决农村义务教育债务问题，从中央到省、市、县、乡镇都成立了化解农村义务教育债务工作领导小组，部分省市还专门增设了部门机构；全国各地选派了部分工作人员参与基层工作，并对基层工作进行监督检查；各省市县各级政府还拨付专门经费用于有关债务的化解工作，为乡村债务的化解花费了大量的人力物力，加大了债务化解的成本。

（五）中国乡村过度负债问题的基本思路与对策

现有乡镇过度负债清偿的基本思路：由于多数农村地区的乡镇政府财力紧张，今后乡镇过度负债的清偿仍需要中央、省市各级政府的政策支持。计划在10年时间将乡镇过度负债问题完全解决。为此，乡镇政府应做好以下几个方面工作。（1）清理核实，锁定债务。①摸清底数。对以前乡镇政府债务，包括以乡镇政府名义担保形成的债务，进行全面核实，分类清理。②严格审核。乡镇政府应组织财政、审计、农业、监察、金融、教育等相关部门，对乡镇债务进行认真审核，逐项核实认定，锁定债务数额。③明确责任。根据乡村债务形成的原因，进一步核实债务偿还的责任。（2）实事求是，明确原则。因不同乡镇存在着区域不同、财力不同，债务形成的原因各有不同，可以“县”为单位制定其过度债务清偿的基本原则。基本按照时间顺序、规模大小、个人集体的原则进行排序，制定债务清偿的时间表。债务数额较大的同一债权人债务可分批清偿。（3）建立乡镇公共积累基金。乡镇政府每年从其财政收入中固定拿出5%，建立乡镇公共积累基金，乡镇有债务用于乡镇债务的清偿，并将债务消减与清偿金额列入乡镇预算，以保证债务的及时清偿。为鼓励和调动乡镇政府对过度负债清偿的积极性，中央政府一方面可以允许乡镇历史债务清偿税前列支，另一方面也可另在乡镇征收国税中计提3%～5%作为乡镇债务清偿的专项转移支付，作为乡镇公共积累基金，用于乡镇债务资金清偿。

现有村级过度负债清偿的基本思路：中国的大多数村级组织在实行家庭联产承包责任制后，集体经济解体，基本没有收入，即使有收入的村级组织，大多数是靠固定资产收取部分土地承包费、固定资产和三荒地等租赁费，收入极为有限。村级债务相对乡镇债务偿还来说，困难更多。因此，现阶段村级过度负债问题的解决需要15～20年的时间。村级组织应做好以下几个方面的工作。（1）清理核实，锁定债务。①全面核实。以前村级组织债务，手续不规范，形成债务的原因以及债权人较为复杂。因此，要对每一笔债务都要进行核实，包括对村办企业担保形成的债务。②严格审核。村级组织应组织村民代表，对村级债务进行认真审核，逐项核实认定，锁定债务数额。③明确责任。根据村级债务形成的原因，进一步核定债务偿还的责任。（2）一债一议，明确时间。由村级组织和村民代表一起，对每笔债务根据其形成的时间先后、债务额大小、债权人的迫切程度进行排序，制定清偿的时间表。债务数额较大的同一债权人债务可分批清偿。（3）清偿计划，张榜公示。在债务金额、债务人、债务清偿时间表确定无误后，经村民代表大会通过，张榜公示。（4）建立村级公共积累基金（有债偿债，无债用于公共产品和服务供给）。村级组织每年从固定收入中拿出10%～15%，建立乡村公共积累基金，用于村级债务的清偿，并将债务消减与清偿金额列入村级预算，以保证债务的及时清偿。为鼓励和调动村级组织对过度负债清偿的积极性，县级以上政府可按村级组织债务清偿的情况给予一定比例的奖励（可按清偿金额的5%～10%给予奖励），奖励资金纳入村级债务公共积累基金。

深化体制改革，加快经济发展，构建科学规范具有中国特色乡村债务运行机制是中国乡村过度负债消减的根本途径。因此，应做好以下政策措施。

（1）深化乡镇财政体制改革，建立事权与财权相匹配的乡镇财政体制。乡村债务形成的根本原因在于农村经济社会发展中缺少资金。农村税费改革后，部分乡镇财政收入锐减，是乡村债务形成的重要原因。因此，深化乡镇财政体制改革，坚持事权与财政相统一的原则，合理划分乡镇财政支出范围，加大中央对乡镇的转移支付力度，构建乡村公共产品供给的长效机制是乡村债务消减的重要途径。

（2）深化乡镇政治体制改革，建立适应市场经济要求的服务型政府。乡村基层组织直接关系到农业发展、农民增收和农村繁荣问题，直接关系到我国现代化建设的问题。通过科学界定和规范乡镇政府职能，政府职能向创造良好的发展环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义根本转变，精减乡镇财政供养人员，遏制新的乡村债务形成。

（3）深化城乡分配制度改革，建立城乡统筹的公共产品供给制度。通过深化收入分配制度改革，优化城乡收入分配结构，构建城乡统筹的公共产品供给机制，以实现发展成果由城乡居民共享，实现农村地区公共产品的均等化。

（4）建立中国特色的科学规范的乡村债务机制，规范乡村债务的运行。一是建立符合市场经济要求的科学规范的乡村举债机制。通过树立时间与价值观念，遵循经济规律和原则，确保科学规范举债。二是建立科学规范的乡村债务约束机制。通过科学预测、评估乡村债务各种风险，规避风险，提高乡村债务资金使用的经济效益和社会效益。三是建立科学规范的乡村债务规模控制机制。通过法律、法规完善，政治经济体制改革深化，以及乡村财务管理监督机制的完善，从根本上解决乡村债务的蔓延。四是建立科学规范的乡村债务监督管理机制。通过明晰债务主体、规范政府行为、提高举债的透明度，提高债务资金使用效率。五是建立科学规范的清偿机制。通过建立债务预警、清偿基金、加强监督建立适应市场经济要求的清偿机制。

（5）完善农村各项规章制度，深化农村财务制度改革。深化“村账镇管”“镇账县管”的财务管理模式，建立健全借款管理制度，改变现行的投资项目管理办法；建立健全非生产性开支制度；建立健全农村集体资产管理制度；建立健全农村财务管理和审计监督制度。各项制度的建立健全，将使债权债务的发生和管理、监督做到有章可循，有据可依，将使农村经济秩序明显好转，农村的不稳定因素大大减少。

（6）开辟村级组织增收新渠道，进一步增强乡村经济实力。积极开辟集体经济新的收入渠道，壮大集体经济实力；将发展个体私营经济与培育季节性、专业性批发市场有机结合起来，在解决农产品出售难问题的同时，增加集体经济收入；建立健全村级服务组织，增加集体经济收入；盘活存量资产，确保集体资产保值增值。

中国的乡村债务是经济体制改革和社会转型期出现的阶段性问题，是经济体制改革不配套、政府职能转变不到位、社会转型中各种矛盾冲突凸显以及历史上的城市工业化经济发展战略等原因形成的。虽然近年来，在中央政府不断支持下和各级政府努力下，乡村债务的消减取得了很大的成效。但是，中国乡村债务消减是一项艰巨的历史任务，一个复杂的社会系统工程。中国乡村债务问题的根本解决需要一个长期的历史过程，它将随着中国经济体制改革、政治体制改革、金融体制改革、财政体制改革的深入进行，将伴随着经济体制改革的完善、政府职能的转变、社会转型中各种矛盾冲突的化解、城市统筹社会发展以及二元体制的转变逐步消减和最终解决。预期本问题的解决将延续到全面小康社会的实现。