二 主要内容和重要观点

以科学发展观为指导，解决好各种社会问题，处理好各种社会矛盾，是当前加强和创新社会管理、构建社会主义和谐社会的重要任务。城市化发展中，各种利益关系较为复杂，直接涉及农民政治、经济、文化、社会等权益的问题突出，它需要政府充分发挥利益主导作用，有效化解社会矛盾，切实保护好农民权益。

（一）城中村改造是研究农民权益保护的有益视角

城中村是城市化最活跃的地区，它在解决失地农民社会保障、承接进城务工人员、吸纳外来劳动力、缓解城市安置外来人口的居住压力、解决部分村民的收入来源和保留传统文化等方面发挥了积极作用。然而，城中村在土地利用、建设景观、规划管理、社区文化等方面却滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外，在人居环境、用地管理、公共安全、社会治安等方面存在许多隐患。通过城中村改造解决这些隐患问题，是推进城市发展的重要途径和方式。但同时，这也使城中村改造成为农民权益较容易受影响、各种社会矛盾表现最为充分和集中的领域。正确处理城市发展总体目标与尊重农民意愿、保护农民合法权益的关系，维护社会和谐稳定，确保发展的可持续性，是当前推进城市化进程必须关注和处理好的重要课题。以城中村改造为切入点研究农民权益保护，能够更全面也更具体地审视我国城市化进程中存在的种种突出矛盾和问题，探寻问题解决的思路和对策，是研究我国城市化健康推进的有益视角。

（二）城市化进程中农民权益问题突显及权益保护缺失

城中村改造是推进城市化、实现城乡一体化发展的重要途径和方式，但是城中村改造是一项异常复杂的工程，影响农民权益保护的相关因素较多。一方面，城中村改造自身隐藏着种种难以解决的矛盾直接影响到农民权益，如容积率与补偿费用的矛盾、社会矛盾化解与突进式改造的矛盾、村庄内部协调与村民民主权利行使的矛盾、回迁房集体产权与个体产权选择上的矛盾、全面改造与传统文化保护的矛盾等；另一方面，农民权益保护性措施和机制的缺失，如政府履行职责不到位、法律法规待完善、民主参与和维权渠道不畅、政府政绩与企业利润驱使、城中村改造本身的探索性等，容易使农民的政治、经济和社会权益受到损害。

（三）政府必须承担起保护农民权益的重要责任

城中村改造的过程是一个利益再分配的过程，需要政府正确履行职责，充分发挥保护农民权益作用。城中村改造事关村民、村集体、政府、开发商等多方利益，这些利益能否平衡发展，各种政策、措施和手段能否为各利益相关者接受，直接决定着城中村改造的成败及城市化的健康发展。面对极为复杂的利益关系，处于较为弱势中的农民的权益容易受到各方面因素侵害，保护农民权益成为一个最现实、最复杂、最棘手也最紧迫的问题。

政府在城市化中处于主导地位，且承担着维护社会公平正义的内在职能，面对复杂的利益关系，必须充分发挥政策制定者、利益调控者、项目监管者、政策落实者的角色作用，抓住村民后续生存和发展问题、集体经济的分配与改制、土地整理和拆迁安置、改善村民的居住环境、帮助村民融入城市生活等五个着力点，构建科学合理的机制维护农民利益。政府只有始终站在农民的立场上来想问题、做事情，避免农民“被城市化”和“逼农民上楼”的现象发生，才能使农民自觉自愿地融入城市化进程中，成为城市化进程的重要推动者。这对政府的行政能力和社会管理水平是一个新的考验。

（四）农民权益保护具有一定规律可循

尽管社会经济发展程度不同，但作为西部地区的昆明市和东部地区的广州市，在城中村改造中都采取了保护农民权益的带有规律性和普遍性的做法，如坚持公平正义，构建维护农民权益的政策保障机制；坚持政府主导，建立维护农民权益的组织管理机制；坚持因地制宜，探索保护农民权益的多种实现机制；做好群众工作，探索政府与村民的良性互动机制等。这些经验给了我们两点重要启示：一是涉及农民权益的城中村改造，既是“有形改造”，更是“无形改造”。城中村改造不是单纯拆迁房屋、建盖高楼，而是要把村民的户籍从农业户口转为城市居民户口，并确保转籍农民在集体资产、土地、住房、收入和劳动就业等方面的既得利益和长远利益，要将新改制社区纳入城市管理，让身份转变后的群众融入城市，真正享受城市资源，提高生活水平；二是农民权益保护具有一定规律可循。在当代社会背景下，推进城市化发展必须保护农民权益，经济的强弱并不是决定农民权益保护程度的借口，追求公平正义，促进科学发展、和谐发展的价值取向，能够引导政府采取有效措施保护农民权益。

（五）必须构建科学合理的机制来保护农民权益

作为城市化发展的规划者和公共利益的维护者，政府必须始终以科学发展观为指导，立足城乡统筹发展、构建城乡一体化新格局的背景，围绕群众利益尤其是村民权益来推进工作，建立一套切实可行的机制来保护农民权益。这些机制应涵盖农民权益保护的全过程，包括价值选择机制、政策制定机制、群众工作机制、利益协商救济机制、组织管理机制等。只有通过机制的构建，把城中村改造真正做成民生工程，维护农民的合法权益，我国的城市化进程才能沿着健康的轨道发展。

当然，在我国土地制度改革滞后的状况下，要从根本上保护农民权益，还是一件非常困难的事情。切实发挥政府保护农民权益的主导性作用，更需要政府真正从公共利益而非从自身利益出发，采取切实措施，不与民争利，推进我国的土地制度改革，让农民在城市化推进中真正共享发展成果。