二 主要内容和重要观点或对策建议

（一）主要内容

这个项目研究的内容分为八章，第一章是导论，主要论述了党代会常任制的理论依据，总结了近年来党代会常任制试行的三大特点，即党代表履职层级的衔接性、党代会常任制广泛的认同性、党代会常任制试行的深刻性，提出了理顺权力“三圈”的权源逻辑关系、需要借助人民民主政治发展的推动、内生性地提高党员对组织的责任感，优化党代会常任制的环境和条件，期待党内基层民主在“组织之手”和生成推进党内基层民主的力量进一步持续发展。

第二章主要论述了党内民主的分层和以党代会常任制为主体的党内基层民主的实践探索。提出党内民主分层是党代会常任制在县（市）一级试行的逻辑起点，在认识上先有党内民主要依靠基层实践找到突破口，才有党代会报告要扩大在县市一级试行的实践要求。我们认为，党内基层民主从80年代开始，经历了“被动自主式”“主动有序式”“制度治理式”三个发展阶段，党内民主分层有现实合理性，而正是以党代会常任制为主体展开的党内基层民主实践的发展逻辑。

第三章是对党代会常任制试行进行理论上的梳理。这部分内容主要是体现了党代会常任制研究的两个理论成果，一是党章规定党代会是党内权力机关，常任制必须发挥党内决策机构的作用，而党代会决策的形成是党的领导成员、党代表和党代会常任制载体本身的多面结合，这个理论借鉴了公共政策的多源流理论。二是党代会常任制是将常委会、全委会、党代会三个会议机制，党的领导干部、党代表、党员群众三个群体结合起来的制度平台，从党的组织整合中具有系统性，从党内政策制定来说具有反馈性和非线性，这个理论来源是借鉴于系统科学理论，但是，和党代会常任制是有机结合的，也是相契合的，发现和总结这些理论具有原创性特征。

第四章研究了党代会常任制中一个重要组成部分，即党代表任期制、代表性，以及任期内履职制度的常见形式——党代表联系制度。探讨了党代会任期制所启动的激励、义务和监督的三个机制与党代表任期制形成规范化职权表征和履职制度体系。研究阐释了党代表代表性后隐藏的具有的隐性的代表性“规模困境”，以及秩序要求下的“组织结构困境”两个方面的问题。对体现党代表代表性的组织、制度、活动的三个机制进行了论述。通过研究党代表常见的履职形式将其归纳为“党代表三联制”。指出了“三联制”具有的灵活性、随时性、非正式性的特点，使上级党代表更加主动、及时、准确地了解情况，下级党代表也可以通过这样的制度安排与上级党代表进行联系和沟通，表达基层党员和群众的诉求。有了这项制度，打破了上级党代表和下级党代表之间的沟通障碍，通过多级代表联系机制，形成了网格化的、有序表达的渠道。同时也指出了其阻力结构，即表现在现代科层制结构的阻力、目前领导体制的阻力和党代表本身的阻力最为明显，最终会影响到联系制度的动力。

第五章主要研究的是党代表的选举。党代表选举既是党代会常任制又一重要的实践环节，又是党员权利能否得到保障的关键要素。本章阐释的内容是：党员选举权的发展需要一个历时性的过程，目前尚处于“填充—积累”阶段，一方面，我们的一些理念和制度往往是先进的，符合现代社会发展和人类政治生活要义的，然而，这些理念和制度却不能在实践中被具体的运用和执行，其原因是原有的权力惯性与在此理念支配下的秩序逻辑。另一方面，新理念和制度的实施是个缓慢的过程，需要各种环境和条件的成熟去不断“填充和积累”，新理念和制度的力量不断壮大，传统的权力惯性逐步让步。

经过这几年在党代会常任制试行中党代表选举实践和探索，形成了最具突破性党代表选举的“雅安模式”，体现了选举平等和竞争的内在本质特征。研究表明，完善党代表选举有两个重要前提：一是发挥党代会权力机关的作用，二是推动基层党委的主要负责人的直选。

第六章研究的是党代会常任制两个重要功能，决策功能和监督功能。党代会作为最高权力机关，履行决策功能有其政治逻辑内在的合理性和必要性。重大的决策必须放在一个更为广阔的政治舞台，更为完善的制度平台内进行，这才是决策不至于发生重大失误的较优的选择，这个制度平台就是党代会常任制。当然，目前党代会常任制的决策仍处于不断探索中，影响党代会常任制决策效能的因素包括正面信息过多、权力权重过大，以及群体思维缺陷和集体心理趋同现象比较严重等。提高党代会常任制决策的能力和水平，要从三个方面着手，即党代表闭会期间多渠道地参与重大事项，常任制决策才能水到渠成；发挥常委会、全委会与党代会各自优势，提高决策最大化效能；改进党代会常任制的审议模式，发挥群体决策的优势。

发挥监督功能是党代会常任制的重要使命之一，这既是党代会作为最高权力机关体现权力来源与授予，维护党员权利的需要，也反映了作为体现党员主体地位的内在政治特征。在现阶段党代会常任制履行监督功能的原因主要归结于两个方面，即提升党内监督机构政治地位的需要以及增强党内监督机构履职能力的需要。而利用党代会常任制发挥监督功能具有非常任制下的三个方面的优势，即监督体制的正当性、监督制度的集约性以及监督过程的透明性。有效地行使监督功能，一是权力结构需要调整，二是需要突出监督主体，三是常任制试行层级还需提高，范围还应扩大。

第七章是对目前党代会常任制扩大试行的两个关键基层单位，乡（镇）级和县（市）进行分析和研究。基层党组织既是政党发挥作用的基本政治单位，也是党员政治生命的基本“归属”。在新的形势下，基层党组织承继了过去的组织性和隶属性的特点，同时在经济发展中不可避免地衍生出利益性特点。党代会常任制在基层试行受到“门诊政治”的影响，遭遇到了来自组织内三个强势属性的挑战，产生了强组织性与弱异质性、强隶属性与弱决定性、强利益性与弱代表性的困境。

乡镇一级党代会常任制有无实行的必要是个见仁见智的问题。在现阶段具有应然性，主要理由是，其一，乡镇一级实行党委权力集中的“一体性”领导体制，这样的领导体制职能逐步调整权力结构。其二，弥补当前乡镇人代会权力短缺的不足。其三，能够进一步规范乡镇和村级之间的关系。而乡镇一级实行党代会常任制的目标取向上应主要集中在通过党代会制度平台选举党委书记，并要形成党代会常任制有效的制度功能。

成果利用县级“接点政治”理论框架，解释县级政治两个方面的主要特征，即脆弱性、不规范性。推进县级党代会常任制的目标取向应是以党内民主带动人民民主，以党代会常任制推动人大制度向前发展；县委领导人的产生更加民主，县委领导结构更加合理，决策更加规范，并借此产生功能性的力量，形成党内正常的民主政治生活。

第八章是对党代会常任制从“试行”变成“实行”的领导体制和权力运行机制进行突破的分析并提出具体建议。党代会常任制关键是要理顺党代会与全委会和常委会的领导体制和领导关系，而其中难点是现行的党委制。党委制在新中国成立以来为巩固党的执政地位和地方各方面的发展起了重要作用。党委制的主要特点包括三点，即集体领导、个人分工负责以及上述两者有机结合。但是，党委制在运行过程中往往不能沿着党内权力结构的制度设计轨迹，超越和摆脱它的领导机关党代会、全委会的制度约束。由于出现权力高度集中，重大决策少数决定，党委会工作制约和监督薄弱等现象。推行党代会常任制是改进党委制的关键，它将使得党委集体领导和分工负责体制得以健全，通过党代会常任制的制度将改变党委领导成员的不平等状况和党务更加公开和透明。

（二）重要观点或对策建议

第一，提出了党内民主分层的观点。党代会常任制的试行与扩大是从县（市）开始的，为什么不采取从上到下而是从下到上的路径？八大提出党代会常任制时并没有这样的规定，这个项目研究认为，从90年代后期以来，建设党内民主，尤其重视党内基层民主的建设，实际上逐渐将党内民主进行分层。党代会常任制在县（市）试行是个很显著的标志。

第二，提出了“试点政治”的观点。所谓的“试点政治”指的是在推进有关公共政策或者相关的制度中，在现有已知的条件下，对政策推行和新制度实施的后果缺乏了解，从而选择不同的地点或者在不同的范围内进行试点、试验，等到积累了一定的经验或者实施的条件基本具备后进行全面推广。“试点政治”与我国政治体制相适应，是我国政治的一种特殊表现形式。我国许多公共政策都是通过先试点再推广的“试点政治”模式，具有渐进性、简约性和消除不确定性的特征。党代会常任制处于长期的试行中，已经符合了“试点政治”的内在特征。

第三，提出了“党代表三联制”的观点。通过这个课题研究发现，在探索党代会常任制试行过程中，一些地方将人代会的代表联系制度与党长期实践的干部联系群众的方法引入党代会，形成了颇具特色的党委委员（当然的党代表）联系党代表、党代表联系群众的“党代表三联制”。

第四，提出了“门诊政治”的观点。“门诊政治”是对基层党委领导方式的形象化比喻，这是基层政权长期以来解决公众利益诉求和纷争的一种仲裁手段。基层党政领导在自己的办公室里当面听取公众的具体情况诉求，然后提出解决的方法。它是我国基层政治的特殊而普遍的政治运作方式。它的好处是解决问题的成本低、速度较快。在基层迄今为止仍是一个不失灵活且有效率但并不规范的解决问题的机制。随着我国农村社会和经济的飞速发展，传统的“门诊政治”的局限性越来越显见。“门诊”是基层政治的晴雨表，基层党委应该加强定期性、集体性的研究，而不是个人设摊、个人诊断、个人下处方。这样才能更好更准确全面地了解情况，做出正确的判断，提出更为合理的解决方法。这个项目提出“门诊政治”的意图是要转化为“代议政治”，基层党委应逐渐引入和发挥党内代议制度，规定实行党代会常任制，发挥党代表任期制的作用。

第五，提出了党代会常任制制度突破和领导体制改革的意见和建议。

（1）根据党代会常任制试行的经验，这个项目通过研究提出了党代会常任制试行的四个方面制度突破口：构建压力型的政治保障机制，增强党代会常任制运行动力；构造委员会领导体制，增强常任制的活力；创新党内述职评议制度，增强民主监督力度；发挥常任制党内政治论坛作用，使任期制产生溢出效应。

（2）从组织设置来说，第一，领导小组应体现党员主体的原则，即在领导小组成员中多数成员是普通党员。第二，党代会常设机构要体现党代会领导机关性质，不能仅仅是联络性质的。党代会的专门工作（委员会）小组设置要合理有效性，不能搞形式主义。

（3）推行党代会常任制是改进党委制的关键。党代会常任制逐步会健全党委集体领导和分工负责体制，它将改变党委领导成员的不平等状况，以及推动党务公开。

（4）全委会真正成为党代会闭会期间领导机关的探索主要有两大方面，即变更权力体系，实现了三个关键事项的权力转移：其一，责任主体的转移。其二，干部任用权力的转移。其三，重大问题决策权力的转移。