第一章 总则

第一条 立法目的

为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。

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［公正、及时审理行政案件］

行政诉讼法作为诉讼制度的基本法，主要是确定人民法院审理行政案件的基本程序性制度，以及诉讼参加人在诉讼中的权利、义务等，所以制定行政诉讼法的首要目的是为保证人民法院公正、及时审理行政案件。

所谓公正审理行政案件，是指人民法院在查明事实的基础上，正确适用法律、法规，作出正确的判决、裁定。这里所说的“正确适用法律、法规”，既包括正确适用行政诉讼法规定的诉讼制度，也包括正确适用有关实体法律、法规的规定。如人民法院审理公民不服公安机关作出的治安管理处罚的案件，既要在审理过程中遵循行政诉讼法关于诉讼制度的规定，也要遵循治安管理处罚法这一实体法的相关规定来对公安机关的治安管理处罚行为进行审查。

所谓及时审理行政案件，是指人民法院在行政诉讼的各个阶段，都要依照行政诉讼法规定的期间要求审理案件，避免案件久拖不决，从而使公民、法人和其他组织的合法权益得到及时的司法救济，也可以使行政行为的合法性得到及时确认。

第二条 诉权

公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

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［行政行为］

行政行为是指行政主体行使行政职权作出的产生法律效果的行为。根据这一定义可以看出，行政行为具有如下特征：

（1）行政行为是行政主体的行为

这是行政行为的主体要素。行政行为的实施者是行政主体，是指依法享有行政主体资格的各种公务组织，包括各级人民政府及其下属的职能部门和法律、法规、规章授权的组织。

目前，行政行为大部分仍由行政机关作出，但值得注意的是，并非行政机关的所有行为都是行政行为。行政机关具有民事主体、政权主体、行政主体等多重身份。以民事主体、政权主体身份作出的行为分别是民事行为、国家行为，不属于行政诉讼法的规范对象。

（2）行政行为是行政主体行使行政职权的行为

这是行政行为的权力要素。行政权力具有强制性、优越性等属性。行政权力经组织法和单行部门法律、法规、规章具体化后，即成为行政主体的职权、职责，在行政法律关系中表现为行政主体的法律地位。

（3）行政行为是产生法律效果的行为

这是行政行为的法律要素。法律效果是指行政行为给对方当事人所造成的影响，或者表现为权利义务的增加、减少，或者表现为法律地位和性质的肯定、否定，等等。

（4）行政行为是行政主体实现行政管理目的的行为

这是行政行为的目的要素。法律通常要规定立法目的，立法目的包括了行政管理的一般目的。在实践中，行政管理的目的到底是什么，要根据案件的具体情况认定。只要以实现公共利益为目的，均应认定为具有行政管理的目的。

（5）行政行为是具有法定表现形式的行为

这是行政行为的形式要素。行政行为的表现形式应当与其内容相适应，完全不具有法定表现形式的行为，如暴力行为，不认为是行政行为。形式标准也是界定行政行为的一个参考标准。

［法律、法规、规章授权的组织］

法律、法规、规章授权的组织是指除行政机关以外，依照法律、法规以及规章授权而行使某特定行政职权，并能独立承担由此产生的行政法律责任的组织。主要是具有代理行政主体资格的组织，具体有两类：一类是仅具有行政职能的事业单位，它们由于专业性、技术性较强，被设置成了事业单位，如证券监督管理委员会、保险监督管理委员会、银行业监督管理委员会、电力监督管理委员会等；另一类是以公共事业为主的事业单位，因为法律、法规、规章的授权而履行行政职能，如公路管理站、车辆管理所等。

关联参见

《宪法》第41条

第三条 行政机关负责人出庭应诉

人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。

行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。

被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

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［依法受理］

对于人民法院而言，应当严格依照法律对于行政诉讼的立案、管辖和诉讼主体资格的规定对行政诉讼案件进行受理，不得超越法律对相关规定进行扩大解释，不得以诉状格式和诉讼请求不符合法定要件为由不予立案。

为保障行政诉讼案件依法受理，除了需要法院积极履行职责外，也需要对行政机关及其工作人员的行为进行规范，行政机关及其工作人员不得以任何方式干预、阻碍人民法院受理行政案件，对于存在上述行为的应该依法追究责任。

［依法应诉］

由于行政机关负责人及其工作人员出庭应诉对于查明案件事实，妥善解决行政争议，促进行政机关依法行使职权以及树立司法权威具有积极作用，因此对于行政诉讼案件，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。但考虑到行政机关负责人往往需要面对大量复杂的行政事务，有时可能分身乏术，在这种状况下，行政机关负责人必须委托该行政机关相应的工作人员出庭应诉。

关联参见

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第5条；《人民法院落实〈领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定〉的实施办法》

第四条 独立行使审判权

人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

人民法院设行政审判庭，审理行政案件。

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［人民法院依法独立行使审判权原则］

人民法院依法独立行使行政审判权原则主要包括以下几个方面：

一是从外部来说，人民法院的审判活动不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民法院是国家的审判机关，国家赋予其审判权，人民法院依法行使审判权，有权依法独立审判、排除各种非法干扰。这里需要指出两点：第一，人民法院依法独立行使审判权，并不意味着人民法院的审判活动不受任何监督。根据我国宪法的规定，各级人民代表大会及其常务委员会是国家的权力机关，各级人民法院由其产生并受其监督，所以人民法院的审判活动必须接受人民代表大会及其常务委员会的监督。此外，人民检察院作为国家的法律监督机关，也有权对人民法院的审判活动进行监督。第二，坚持人民法院依法独立行使审判权的原则，需要正确处理独立行使审判权与坚持党的领导之间的关系。坚持党的领导和审判机关依法独立行使审判权都是我国宪法规定的原则。审判权的独立行使不能离开党的领导。党的领导应主要体现为政治、思想和组织上的领导，不是党委审批案件，也不是由党委确定对个案的具体处理。要把坚持党的领导与审判机关依法独立行使审判权统一起来，在审判活动中贯彻党的路线、方针和政策，同时保证依法独立公正地行使审判权。

二是从内部来说，行政审判权由人民法院统一行使。人民法院独立审判行政案件，是指人民法院作为一个整体在行使审判权时是独立的，而不是由某个具体的审判人员独立行使审判权。人民法院审理案件实行的是合议制，合议庭评议案件，每个合议庭成员都有平等的表决权，评议结果实行少数服从多数的原则。重大案件、合议庭成员有重大分歧的案件，由院长提交审判委员会集体讨论决定。审判委员会的决定，审判员、合议庭必须执行。

坚持人民法院依法独立行使审判权原则，是实现司法公正，建设社会主义法治国家的必然要求。人民法院依法独立行使审判权是严格执法的前提，只有使人民法院依法独立审判，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉，才能真正做到严格执法、公正裁判，从而使当事人感受到法律的公平正义，这也是党和人民对法院工作的基本要求。

第五条 以事实为根据，以法律为准绳原则

人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。

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1．如何做到“以事实为依据”？

为保证以事实为根据，人民法院在审理行政案件时应做到如下几点：（1）了解案情，包括行政机关作出行政行为的情况和行政争议发生的原因、经过和争议焦点等；（2）掌握证据，应当向诉讼参加人和其他有关部门或者个人收集、调取和案情有关的证据；（3）审查证据，应当分析证据和待证事实的内在联系，审查证据的客观性、真实性，审查取得证据的方法是否合法，只有经法庭审查属实，才能将证据作为定案的事实根据。

第六条 合法性审查原则

人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。

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［合法性审查原则的两层含义］

我国行政诉讼以合法性审查为基本原则，具体来讲有两层含义：第一层含义是指人民法院对行政主体的行为有司法审查权，即法院有权在公民、法人及其他组织依法提起的行政诉讼中对被诉行政行为进行审查；第二层含义是指人民法院对被诉行政行为的审查不是一种全面审查，而是在一定的限度内进行审查，该限度即是判断被诉行政行为是否严格按照法律规定的范围、方式、内容、程序以及职权内运行，也即是其合法性。

第七条 合议、回避、公开审判和两审终审原则

人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度。

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［合议制度］

合议制度是指由三名以上单数的审判员、陪审员组成或者由三名以上单数的审判员组成的审判庭，代表人民法院行使审判权，对案件进行审理并作出裁判的制度。行政诉讼的审理以合议制度为原则，要求人民法院在审理行政案件时要组成合议庭，这是人民法院实行民主集中制的体现。值得注意的是，不是所有行政诉讼案件均要组成合议庭审理。本法规定了人民法院在审理第一审可适用简易程序的案件时也可以采用由一名审判员进行审理的独任审判制度。

［回避制度］

回避制度是司法制度中保证公正审理，保护当事人诉权的重要内容，是指在法律规定情形下，某些可能会影响案件公正审理的人员不参加案件审理的制度。回避制度包括自行回避和申请回避两种：自行回避是指审判人员、书记员、翻译人员、勘验人和鉴定人在审理案件或执行有关任务时，遇到法律规定的情形，自行退出案件的审理或免除相关任务；申请回避是指行政诉讼当事人认为审判人员、书记员、翻译人员、勘验人和鉴定人与本案有利害关系或者其他关系可能影响本案公正审理时，向法庭申请要求上述人员回避。

［公开审判制度］

公开审判制度包括审理公开以及判决公开。审理公开要求人民法院在审理案件的过程中，除了涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的案件，以及经当事人申请后，可以不公开审理的涉及商业秘密的案件，其他案件一律公开进行，不得无故禁止群众旁听和阻挠媒体报道；判决公开要求人民法院的判决裁定要公开宣布，并用一定方式告知案件相关人员。公开审判制度的目的在于使人民法院的审判活动接受公众的监督，以保证人民法院能够公正审理案件，这也是保证司法公正的关键措施。

［两审终审制度］

行政诉讼适用两审终审制，是指行政案件经过第一审、第二审两级人民法院审理后即成为终局裁判的制度。其具体规则为：第一审人民法院依法审理行政案件后，当事人对判决、裁定不服的，可以在法定期限内向上级人民法院提起上诉；第二审人民法院经审理后作出的判决、裁定即为终局裁判，不得再提起上诉；当事人如果对二审裁判不服则需要通过审判监督程序提起再审。如果一审作出判决、裁定后，当事人没有在法定期限内提起上诉，则期限届满之时，该判决、裁定即发生法律效力，当事人不服也不得提起上诉，只能通过再审程序寻求救济。如果案件是在最高人民法院作出一审，则该裁判即为终审。

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2．当事人如何申请回避？

当事人申请回避，应当说明理由，在案件开始审理时提出；回避事由在案件开始审理后知道的，应当在法庭辩论终结前提出。申请人对驳回回避的决定不服的，可以向作出决定的人民法院申请复议一次。对申请人的复议申请，人民法院应当在3日内作出复议决定，并通知复议申请人。

3．法院应当如何处理当事人的回避申请？

对当事人提出的回避申请，人民法院应当在3日内以口头或者书面形式作出决定。被申请回避的人员，在人民法院作出是否回避的决定前，应当暂停参与本案的工作，但案件需要采取紧急措施的除外。

关联参见

《宪法》第125条；《人民法院组织法》第7、9、11、15条；《民事诉讼法》第10条；《刑事诉讼法》第10、28、178、183条

第八条 法律地位平等原则

当事人在行政诉讼中的法律地位平等。

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［与民事诉讼当事人法律地位平等的不同］

行政诉讼当事人的法律地位平等，与民事诉讼当事人法律地位平等不完全相同，表现为行政诉讼的双方当事人的诉讼权利与义务不完全对等。如作出行政行为的行政机关只能当被告，不能因提起行政诉讼而充当原告；原告享有起诉权，被告的行政机关没有反诉权；被告的行政机关单方面负有举证责任，原告一般不需要承担举证责任；在行政诉讼过程中，被告的行政机关不得自行向原告和证人收集证据等，这些规定体现了行政诉讼的特点。因为在行政诉讼中，作为被告的行政机关由于手握行政权力而处于强势地位，相比之下，作为原告一方的公民、法人或者其他组织则处于弱势地位，所以法律需要在诉讼权利、义务的规定上对原告一方予以倾斜性保护，以达到与被告的行政机关一方在实质上的平等。

第九条 本民族语言文字原则

各民族公民都有用本民族语言、文字进行行政诉讼的权利。

在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，人民法院应当用当地民族通用的语言、文字进行审理和发布法律文书。

人民法院应当对不通晓当地民族通用的语言、文字的诉讼参与人提供翻译。

关联参见

《宪法》第134条；《人民法院组织法》第6条；《民事诉讼法》第11条；《刑事诉讼法》第9条

第十条 辩论原则

当事人在行政诉讼中有权进行辩论。

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4．对于当事人的诉讼代理人是否符合法定条件的问题，可否展开辩论？

当事人在辩论时，既可以就权利义务本身进行辩论，也可以就诉讼程序方面的问题进行辩论，即辩论的内容不限于案件争议标的等实质性问题，同时也可就程序性问题展开辩论。当事人的诉讼代理人是否符合法定条件的问题是诉讼程序方面的问题，在辩论内容的范围之内，双方当事人可以就此展开辩论。

关联参见

《民事诉讼法》第12条

第十一条 法律监督原则

人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。

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［人民检察院法律监督的方式］

人民检察院实行法律监督的方式主要有两种：一是按照审判监督程序提出抗诉。抗诉是人民检察院对已经发生法律效力的行政判决、裁定，发现有本法第91条规定情形之一的，依法提请人民法院对案件再次审理的一种诉讼行为。对于人民检察院的抗诉，人民法院应当再审。同时，人民法院开庭审理抗诉案件时，应当通知人民检察院派员出庭；二是提出检察建议。根据本法第93条的规定，各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。

关联参见

本法第91条、第93条；《宪法》第129条；《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》第1-16条