第二节 国际援助理论与对非洲援助

一 援助理论与对非洲援助的一般理解

影响到国际援助的理论主要是国际政治学理论和发展经济学理论。从国际政治理论流派看，西方左派理论从根本上质疑援助对发展的推动作用，认为经济援助只会加强受援国统治阶层的权力，普通民众难以从中获益。援助会导致受援国的欠发展。影响国际援助的左派国际政治理论流派包括：制度学派、结构主义学派和马克思列宁主义学派等。右派理论则断然否定援助的必要性，劳·皮特·鲍尔 (Lord Peter Bauer) 认为，官方发展援助“一般不必要，也不能推动减少贫困”，认为援助违背市场原则，阻碍了国际分工，增强了受援方对外部因素的依赖，不利于受援国的自力更生。国际关系学派则直接将援助看成援助方推行安全、战略和政治目标的工具。国际关系理论对援助的影响在冷战期间表现最为明显：西方国家提供援助的目的一是为确保在联合国内对西方的支持力量，二是防止一些国家倒向社会主义阵营，或者做有损西方利益的事情。自第二次世界大战结束以来，美国的援助“路线图”最直观地诠释了其对外援助的利益动机：二战结束后，西欧面临的艰难政治、经济局面为美国控制西欧提供了机会，同时也为了向西欧输出美国的“过剩”商品，遏制苏联力量西进，美国推出并实施了援助西欧的“马歇尔计划”。20世纪50年代中期至20世纪70年代，随着美国发动朝鲜战争、越南战争以及支持以色列在中东地区的战争，美国援助重点开始转向东亚、东南亚和西亚地区。1954年美国开始向日本提供“共同防御援助”。仅在第三次中东战争爆发前，美国就向以色列提供了36亿美元的援助。比较之下，70年代美国对非洲的政治战略兴趣减少，对非洲援助也同时减少。70年代末80年代初苏联势力渗入中美洲地区后，美国通过“拿骚集团”对该地区亲美国家提供援助。90年代冷战结束后，为促进原苏联集团国家更快融入西方价值体系，美国援助重点转向俄罗斯、东欧及中亚地区。2000年以来，出于反对恐怖主义和应对伊拉克、阿富汗战争的需要，美国援助重点再次转向中东地区。2002年美国对伊拉克援助只有4万美元，2003年迅速增加到15.49亿美元，2009年增至23.46亿美元。同时，随着对非洲石油战略资源和战略地位的重视，美国增加了对非洲援助，由1999年的19.69亿美元增加到2006年的58.05亿美元，2009年又增加到76.72亿美元。

如果说国际政治学理论是从思想、权力和原则框架上影响发展援助的话，那么发展经济学更多地从实践中指导了国际援助的发展。发展经济学对国际援助的影响先后经过现代化理论 (1950~1960年代末)、凯恩斯主义与基本需求论 (1970~1980年代早期)、新自由主义和新制度主义 (1980~1990年代末)、新干预主义 (2000年以来) 等不同时期。现代化理论对于发展援助的意义就在于其实现经济增长的核心目标。现代化理论对于国际援助的认识主要来自20世纪美国援助欧洲战后重建的“马歇尔计划”。现代化理论形成的经济增长模型“哈罗德-多马”(Harrod-Domar Model) 模型认为：外国资本和援助的增加应该能够使发展中国家获得某种增长率，这种增长率的标准是足以减少或停止外来援助的作用。该模型认为，在资本、技术和劳动力等增长要素中，以储蓄率为标志的资本积累量是决定经济增长的根本要素。另一种理论通过对发展中国家发展问题的研究，提出“双缺口模型”(two-gap model) 论，其观点是：制约发展中国家发展的主要因素在于两个缺口，即国内储蓄缺口和外汇缺口，而外国援助对于补充和缓解这两个缺口具有非常重要的作用。1970年代，受凯恩斯主义影响的“满足基本需求”援助论占据主要地位，人们开始关注经济增长是否能够惠及最贫困阶层的问题，强调增长利益的再分配，将援助的最终目的与贫困问题联系起来。霍利斯·钱纳里等人的《增长的再分配》就是这一理论的代表作。1980年代至1990年代末的新自由主义理论崇尚货币主义经济政策，主张减少政府监督，强调在新古典主义经济理论基础上制定以市场为驱动力的经济政策。新自由主义强调私有企业的作用、提倡自由贸易和开放市场，主张私营部门在最大限度上决定国家的政治和经济议题。新自由主义理论的结果就是“华盛顿共识”的出台。在新自由主义指导下，世界银行推行的“结构调整方案”给非洲国家带来深刻影响。然而，结构调整非但没有调整好结构，反而加重了非洲国家的结构性危机，导致非洲经历“失去的十年”。90年代，在总结结构调整失败的基础上，世界银行推出《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续发展》的战略文件，认为结构调整失败的原因是受援国家缺少实现发展的政治环境，即是政府治理的问题。从此，带有新干预主义色彩的“良政”(或“良治”, Good Governance) 成为西方提供对外援助的条件。西方国家的援助条件与世界银行和国际货币基金组织的条件相辅相成，成为援助国通过双边和多边体系影响和控制非洲的基本工具。

二 援助理论影响下国际援助发展新趋势

值得注意的是，进入21世纪以来，发展经济学的国际援助理论呈现双向推动的趋势，至少与国际援助的方向保持一致：一方面，重视民生、强调穷人分享增长收益的权利成为国际援助趋势。早在1970年代，发展经济学家杜德利·西尔斯 (Dudley Seers) 便指出：判断发展应以贫困、失业和不平等这三项指标是否得到改善为标准。如果一个国家能将这三项指标降到适当的水平，则表示该国处于充满希望的发展期；反之，如果其中一项或两项指标趋于严重，那么即使其人均收入成倍增长，也不能算作真正的发展。这是发展经济学理论开始关注增长背后民生因素的明确观点。世界银行《世界发展报告1991》开篇指出：本报告试图说明政府与市场如何通过有效互动推动经济的快速发展，并给所有人民带来好处。报告探讨了外部因素对发展的影响，并提出4项实现成功发展的重要战略，其中第一项就是投资于人的发展，认为投资于人是实现发展的基本途径。这些投资分别涉及解决人的健康、教育、经济负担、工资收入和产量以及防治艾滋病等。2000年9月，联合国召开的千年首脑会议重点讨论了消除贫穷、饥饿、疾病、文盲、环境恶化和对妇女的歧视等问题，制定了到2015年解决发展问题的八项目标：①消除极端贫穷和饥饿；②普及小学教育；③推动性别平等和妇女权利；④降低儿童死亡率；⑤改善产妇健康；⑥与艾滋病、疟疾和其他疾病作斗争；⑦确保环境的可持续性；⑧建立促进发展的全球伙伴关系。在8个总目标下设21个分目标，又具体设定60项指标，共同构成所谓的“千年发展目标”(Millennium Development Goals, MDGs)。抛开时限和指标，从性质上看，千年目标所要解决的是人的问题，亦即民生问题。千年目标来自包括147个国家首脑在内的189个国家签署的《千年宣言》(2000年9月18日发布)、2002年3月的联合国《蒙特雷共识》、2005年和2010年世界首脑会议进一步就实现千年目标达成的共识或行动计划。作为“代表发达国家和发展中国家‘为在国家和全球两级创造有利于发展与脱贫的环境’而建立的合作伙伴关系”,这一目标成为21世纪初国际援助的主要目标和方向。

另一方面，20世纪五六十年代现代化理论中推动增长的理论又被重新提到重要地位。在千年目标得到重视的同时，联合国有关报告也开始注意到促进非洲经济增长和增加对非洲援助的必要性。2002年的《蒙特雷共识》认为：官方发展援助可以为非洲私营部门和经济增长提供极其重要的条件。该共识敦促发达国家切实采取行动，尽快实现发展援助占国内生产总值 (GDP) 0.7%的目标。2006年联合国贸易和发展会议《非洲经济发展：让“大推进”发挥作用》(2006年报告) 是认真反思国际援助发展方向的重要文件，该报告指出：随着千年目标成为关注焦点，国际援助已经从更广泛的经济发展和增长目标转向健康、教育和水资源供应等社会领域。报告认为，援助方向的改变难免令人产生疑问：援助国和受援国是否对导致贫困和经济增长率低下的原因进行过适当的反思？是否忽视了对生产能力的投资？贸易和发展会议秘书处在对该报告的《概述》中反思道：“从对25年来的‘稳定化、自由化和私有化’的一揽子标准化指标的客观评估来看，几乎整个非洲大陆均未走上正确的增长道路。”报告认为，当援助主要关注技术领域时，忽视生产领域的风险就会增加。基于这个判断，该报告提出重新借鉴1950年代的“大推进”理论，认为“非洲经济的未来要有保障将取决于是否能够有效调动国内资源及对其进行投资”，“大推进”的目的在于启动增加储蓄、投资和经济增长的良性循环，对于长期减贫、提高援助质量和改进受援国政策，乃至最终消除援助都有重要意义。英国前首相布莱尔甚至呼吁为非洲制定“马歇尔计划”。

国际援助发展的两种趋势表明，21世纪初的国际援助既面临着方向性选择，也面临着巨大需求和挑战，正处于改革与调整的历史性时期。