第二节 中国与西方不同发展史及其援非政策理念

在当今国际关系中，援助国与受援助国这两个对立统一的对象，在本质上是不同发展阶段或者处于不同经济、政治地位的不同国家的现实体现。除非由于大规模毁灭性的自然灾害或突发性战争、疾病等不可预测因素，除非短期内 (如在10~30年时间内) 由于一国政策或政治等因素导致国家经济、社会发展的严重滞后，而同时另一些国家则由于同样的原因而快速发展并实现了经济起飞，否则援助国与受援助国地位的形成往往不是短期内的结果，而是长期的、历史的积淀，这种积淀所具有的内涵在其发展过程中形成某种观念或认识，最终不仅以现实的经济或政治地位差异性体现出来，也从政策和观念中体现出来。历史的互动关系越强，现实的政策和观念影响就越大，二者成正比。因此，多数情况下，援助国与受援助国在本质上是历史的、现实的地位的对比，是一种延续性关系。其中，历史因素以观念或理念的形式，就像一只无形之手，在政策的掩盖下，在援助国与受援助国关系的背后默默地发挥着作用，其消除也需要历史发挥作用。

中国与西方国家历史经历和立国方式有所不同，其援助非洲的政策理念也有差异。

一 中国与非洲相似的历史经历与中国援非政策理念

中国与非洲国家的民族独立与建国过程有着较强的相似性，即都是通过摆脱殖民地或半殖民地统治而取得独立的。与西方对非洲的侵略相似，早在1514年葡萄牙人便到中国沿海活动，掠卖贫民，遭到中国的驱逐。1557年葡萄牙人占领澳门，此后先后有西班牙 (1575年)、荷兰 (1601年强占台湾)、英国(1637年炮击虎门)、法国 (1660年)、美国 (独立战争后) 来到中国进行军事、贸易和宗教侵略、掠夺。1840年鸦片战争后，西方国家打开了中国大门，1900年八国联军发动侵华战争，直至20世纪上半叶，西方国家一直在掠夺中国财富，践踏中国主权。期间，中国只是西方实施世界性扩张和压迫对象的一部分，同时，反抗殖民主义、维护主权和要求国家民族平等也成为中国国民的自然意识。1949年中华人民共和国的成立结束了中国遭受殖民奴役的历史，维护独立、争取平等、反对压迫、反对殖民主义和帝国主义自然成为中国外交的核心理念。

基于上述基础，1950年代中国对外援助的最初理念定位是履行国际主义义务，是“爱国主义和国际主义的结合”。毛泽东主席曾说：“已经获得革命胜利的人民，应该援助正在争取解放的人民的斗争，这是我们的国际主义的义务。”60年代，基于摆脱殖民主义统治和争取经济独立的基本认识，中非相互认同的援助理念如下。第一，援助的目的是实现经济独立。1963年，阿尔及利亚总统本·贝拉曾指出：(非洲国家的) 政治独立和经济独立是不可分割地联系在一起的。当年周恩来总理在访问加纳时也指出：中国向非洲等新兴友好国家提供援助，是为了“帮助这些国家发展自己的独立的民族经济”。根据中国对外援助“八项原则”，中国政府对外提供援助的目的，“不是造成受援国对中国的依赖，而是帮助受援国逐步走上自力更生的道路”。第二，援助不是单方面的赐予，而是相互平等的。“八项原则”强调：中国政府根据平等互利的原则对外提供援助，“从来不把这种援助看作是单方面的赐予，而认为这种援助是相互的”。第三，援助不附加条件。1963年中国与阿尔及利亚联合公报指出：“外国援助在任何情况下不应附带任何条件。”同时，“八项原则”指出：中国政府在提供对外援助时，“绝不要求任何特权，绝不附带任何条件”。第四，对外援助应尊重受援国主权，不干涉内政。“八项原则”指出：中国政府在提供对外援助时，“严格尊重受援国的主权”。尊重主权与不附加条件相互联系。第五，援助是对双方友好关系的表达和姿态，是对受援国真诚的理解和帮助。“八项原则”指出：对“新兴友好国家”援助的另一个目的，是帮助这些国家逐步发展自己的民族经济；中国的援助在于“尽量减少受援国的负担”；“使受援国的政府能够增加收入，积累资金”；提供质量最好的物资和设备；使受援国人员充分掌握所提供的技术；中国专家在当地不享受特殊待遇等。这些充满友好情谊的原则成为中国对非援助的重要理念。

1980年3月，中国对外经济联络部召开全国外经工作会议，提出在新形势下外经工作中“坚持无产阶级国际主义、坚持八项原则”的方针。1982年底至1983年初提出的中非经济技术合作四项原则在“八项原则”的思想基础上，突出了“讲求实效、共同发展”的原则。其中，“平等互利”是对“八项原则”的继承；“讲求实效”是对之前整个六七十年代中国援非政策的经验总结，落脚点是强调援助项目的质量和实际效果；“形式多样”是适应中非关系发展的新形势，增加提供援助的方式和渠道；“共同发展”则着眼于中非双方将政策重心转向经济的新形势，适应双方经济发展的共同诉求的战略定位。“援外方式改革是援外8项原则在新形势下的具体体现。”此后，1996年中国领导人访问肯尼亚、埃及等非洲6国时提出的“五点建议”中，中国表明了继续向非洲提供不附带任何政治条件的经济援助、丰富援助方式、开展形式多样的互利合作、增加从非洲进口等坚定立场。2006年1月中国政府发表的《中国对非洲政策文件》在坚持“真诚友好，平等相待；互利互惠，共同繁荣；相互支持，密切配合；相互学习，共谋发展”的对非政策原则基础上，对有关援助的政策表述是：“中国政府将根据自身财力和经济发展状况，继续向非洲国家提供并逐步增加力所能及和不附加政治条件的援助。”这个表述至少突出两点含义：一是援助要量力而行，要有互利性；二是不附加政治条件，强调平等性。这是四项原则的核心内容，也体现了中国调整外援政策后对非援助政策的连续性和新发展。应该说，直到进入21世纪，“八项原则”仍是中国对非援助的基本指导思想，结合八九十年代及进入21世纪的中国援助政策调整，中国对非援助政策理念的核心更强调平等和共同发展。中国的援非理念与自身历史经历具有相关性和一致性。

二 西方对非洲殖民历史与西方援非政策理念

西方大国与非洲的关系从15世纪上半期到1980年代初 (以1980年津巴布韦宣布独立为标志) 是以殖民地与宗主国的关系为主。数百年间，西方国家对非洲的殖民侵略从两个方面击垮了非洲人基本的物质和精神基础：一是全面瓜分和占领非洲领土，二是进行奴隶贸易。

自15世纪上半期葡萄牙人侵入摩洛哥起，欧洲殖民者便开始了对非洲漫长的殖民占领和掠夺。从刚果河口到“象牙海岸”(科特迪瓦)、“黄金海岸”(加纳)，从德兰士瓦 (南非) 到东非海岸，从埃塞俄比亚到北非的埃及、阿尔及利亚，再从沿海到非洲内陆地区的中非、乍得和扎伊尔 (现民主刚果)，西方殖民者在非洲几乎无所不在。1884年11月至1885年2月的“柏林会议”后，西方列强已将非洲领土瓜分完毕。到1912年，英国、法国、比利时、德国、意大利、西班牙、葡萄牙、奥匈帝国、荷兰、俄国、瑞典、挪威、美国等西方列强占领了非洲96%的土地。期间，西方殖民者肆意掠夺非洲的自然资源，将非洲沦为西方经济的原料产地和商品市场，镇压当地人民的反抗，巩固其非法统治。

除了物质上的掠夺，奴隶贸易击垮了非洲各民族和国家的精神基础。以1441年葡萄牙探险队在布朗角附近沿海劫掠10名非洲黑人并带回里斯本出售为标志，长达400多年的奴隶贸易 (终止期以1860年代美国结束奴隶制为标志) 便开始了。据估计，从1600年到1810年从非洲输出的奴隶人数共计达到1136万人。

西方对非洲长期的殖民统治和奴隶贸易的消极影响：一是破坏了非洲原有的社会生产结构，使得非洲逐步成为单一产业的原料供应地，丧失了自我生存能力；二是破坏了非洲文明进程，“许多非洲文明的结构，至少沿海地区文明的结构，被割裂了或摧毁了”;三是严重破坏了非洲的人口结构和生产力，大批强壮劳动力被贩卖到欧洲和美洲地区充当奴隶，严重削弱了非洲的人口生殖能力和生产力；四是导致了种族歧视的恶劣后果，“以前所未有的规模进行的奴隶贸易，在使非洲和欧洲的奴役者堕落方面都起了作用。许许多多此后为人们所熟知的关于‘非洲天生低能’的口号就印在了欧洲人的脑中。”同时，西方在非洲的宗教扩张也从另一个方面压制了非洲人的自信。正如一位西方人士指出的：“皈依基督教，对非洲人而言，意味着放弃传统的服饰、权力、社会组织、文化、婚姻、医学等。……其后果是使黑人从内心产生自卑感。”

基于根深蒂固的历史原因，自非洲国家独立以来，尽管口头上和政策上强调与非洲建立平等伙伴关系，但在实际与非洲发展关系时，西方的惯性思维仍然是居高临下，很难以平等目光审视非洲。从根本上看，西方对非援助的政策理念集中体现为以下三点。

其一是自我身份优越性。最直接的表现是“donor”(“援助国”或“援助方”) 一词的使用，其字面意思为“给予者”或“赠与者”。更具体的“donor country”(“援助国”)，解释是“给予另一个较贫穷国家援助的国家”，而受援助国被称为“the recipient”或“recipient country”(接受国)。双方地位对比明显，一方富裕，一方贫穷，一方高尚，一方卑微，更没有责任关系。

其二是控制性。西方援非附加各种条件的做法不符合平等理念，其实质是权力控制。1990年代以来，附加条件成为西方国家制定援助政策的背后“动力”。英国、法国相继于1990年代初开始对非洲援助附加民主、人权、良政和法律秩序等政治条件。对于拒绝实行民主和消除腐败的国家，英国曾毫不犹豫地取消援助，从1991年到1997年间相继取消对索马里、苏丹、马拉维、肯尼亚和赞比亚等国的援助。国际援助明显成为惩罚和控制非洲国家的工具。

作为长期受西方发达国家主导的两大发展性机构——国际货币基金组织和世界银行，更是长期推行有条件援助政策。前者早在1950年代便引入援助条件，一般针对受援国的财政金融和汇率政策施加影响。据统计，1990年代国际货币基金组织附加的条件达到顶峰，其中对泰国结构调整条件为73条，对韩国94条，而对印度尼西亚则达到140条之多。世界银行从1980年代的结构调整计划到1999年的《减贫战略文件》(PRSPs)，同样成为附加条件的典型。1986~1992年间，面临沉重债务负担和国内冲突等因素影响的30个非洲国家实施了结构调整计划。结果是：一方面，“由于结构调整措施涵盖了宏观经济政策的诸多方面，同意接受结构调整贷款，实质上形同将一个国家的经济控制权拱手让给世界银行和国际货币基金组织”；另一方面，限制国家干预的政策导致公共开支削减和再分配政策不能有效执行，致使这些非洲国家陷入贫困和发展指数恶化的境地。进入21世纪以来，西方对非援助除了仍然坚持民主、人权和良政条件外，还加强了对非洲非政府组织和公民社会团体的援助，作为其民主援助的重要组成部分。在西方各种理论和方案的影响下，特别是在预算援助条件下西方参与制定非洲国家发展战略的做法，不仅展现了对非洲国家政府的极度不信任和西方对其理解非洲现实情况的过度自信，更使非洲参与自身发展的能力受到削弱，在事实上失去自主发展权。

其三是以价值观作为实现援助利益的工具。例如，美国公开宣称其对外援助的目的之一，首先是通过推行民主和自由市场实现美国外交政策利益。早在1990年代初，随着“历史终结”论和新自由主义的兴起，以美国为首的西方援助国对援助附加越来越多的民主、人权和安全等政治条件，导致1990年代上半期非洲国家的民主化浪潮和动荡局势。1980年代中期，美国就曾是苏丹最大的援助国，1989年由于巴希尔发动政变推翻民选政府，美国终止了对苏丹的官方发展援助。随着2005年苏丹《全面和平协议》(CPA) 的签署，基于推动苏丹的“民主过渡”，苏丹再次成为美国优先援助的对象。2005年以来，美国对苏丹南部和达尔富尔地区提供了100亿美元的援助。美国对2011年1月9日举行的苏丹南部公投 (决定南部是否走向独立) 提供了行政程序、民众参与和国际观察等全面援助。然而，截至2012年6月南苏丹独立将近一年时，南苏丹及南北交界处仍有民族冲突，仍存在南北划界问题以及南方独立后可能出现的政治、经济脆弱性等不确定因素 (另参见本书第三章第二节内容)。

三 西方援非理念的背后因素——道义或者文化强权？

除上述内容外，西方援非理念背后的深层因素不可忽视，具体表现为两点。

其一，道义、平等和责任。长期以来，西方援助非洲的重点多放在社会与民生以及民主、人权和良政等社会道义和价值观领域 (参见本书第四章第二节内容)，同时非常注重在重大人道主义问题上发声并提供援助。进入21世纪以来，西方国家就国际社会关注的千年发展目标等更有针对性地提出和实施了多种相关项目和计划，并开始侧重于非洲国家关注的和平与安全、地区经济一体化和贸易、基础设施等领域。尽管援助效果未能尽如人意，但这并未影响西方在非洲持续塑造其作为道义救助者和“热心扶助非洲发展”者的形象。

另外，西方对非援助具有很强的道义品牌理念，非常注重对援助产品的道义冠名。例如，美国的《非洲增长与机遇法案》(AGOA) 原本只是美国国会通过的诸多法案之一，其目的是促进对美国和非洲国家都有利的双边经贸关系，在援助的意义上只是为符合相关条件的非洲国家提供其产品进入美国市场的优惠。然而，此法案的名称却冠之以“非洲增长与机遇”，在模糊美国利益的同时，突出呼应了非洲国家普遍关心的经贸问题。此外，美国还善于抓住具有全球影响的民生问题，以政府高层的名义包装援助产品。例如，美国分别于2003年和2005年实施的“总统艾滋病紧急援助计划”(PEPFAR) 和“总统疟疾倡议”(PMI) 就是以美国总统的名义推出并实施的社会性援助项目，因其名称而受到更多关注。2008年7月，联合国对美国总统签署的一项旨在延续和扩展“总统艾滋病紧急援助计划”的法案表示欢迎。除美国外，英国、德国和法国等欧盟国家的援非产品也具有同样特点。

可以说，对非援助中高比例的赠款 (详见本书第六章第三节内容)、关注民生和民主价值观，加上道义品牌的表现力，说明援助中的道义成分是西方援非理念的重要基础。同时，平等和责任也已成为西方援非的政策基础。2005年12月20日欧洲联盟签署的欧洲发展政策声明《欧洲共识》称：欧盟发展合作的共同原则是实现自主和伙伴关系、深入的政治对话等，在发展中国家承担自身发展基本责任的同时，欧盟也承担伙伴关系内部自己的责任。2011年5月欧盟委员会发布的相关文件确认：非洲与欧盟战略伙伴关系是实施非洲与欧盟共同战略的主要途径。伙伴关系的原则是非洲的联合、非洲与欧洲的相互依赖、自主和共同责任。此外，欧非战略伙伴关系还提出放弃传统的关系，转而培养真正的、具有平等和共同目标的伙伴关系。这至少说明：欧盟承认其之前与非洲的关系不是平等的关系，也意味着欧洲开始愿以“真正”平等的眼光看待非洲。这些都将对欧盟对非援助理念产生根本影响。

其二，文化强权。尽管西方援非有着道义和强调平等的一面，但这尚不足以抵消其另一面，即西方援非中仍然存在的文化权力和文化强权倾向。

对文化概念最早、最具影响力的界定，当出自英国人类学家爱德华·泰勒。他认为：“文化是一种复杂的整体，包括知识、信仰、艺术、道德、法律、习惯及作为社会一成员的人所获得的任何其他能力及习性。”今有学者将文化概括为“人类的全部生活方式”。美国人类学家怀特认为，人类行为由生物因素和文化因素构成。文化因素实质上是超生物体的现象，“是语言、信仰、习俗、工具、居所和艺术作品等，总称为文化”。笔者以为，从研究国际问题和一般社会问题的角度看，文化概念可以界定为：由人类认识外部世界所产生的全部精神和心理积淀，以及由此转换而来的能动系统。作为这个能动系统的产物，文化的一部分作为思想意识形态存在着，包括政治、法律、道德、宗教、艺术、习俗等；另一部分作为物化的形态存在着，包括人类的所有物质产品。也就是说，作为人类的产物，文化具有现实性、系统性和能动性三大特点。同时，作为社会物质形态，文化具有量的积累和质的变化。当一种文化的内质水平到达某种层次，并达到一定量的规模时，这种文化就形成一种力量。

关于权力概念，美国社会学家彼得·布劳在研究马克斯·韦伯、R. H．陶奈等人的权力定义基础上，将权力概念界定为：“个人或群体将其意志强加于其他人的能力。尽管也有反抗，这些人或群体也可以通过威慑这样做。”中国文化学者从文化角度“把直接影响人们行为的精神财富”称为“指令”，并将其功能具体化为“化物为奴”“化能量为奴”和“化信息为奴”等。这种“精神财富”与“强加力”或“威慑力”结合的现象，也就是说当积累到一定量的文化力量或者文化力与权力相结合的时候，即形成文化权力。当文化权力被一定集团或个人利用或驾驭时，这个集团或个人就成为文化权力的行使者。由于文化权力具有一般权力具有的控制和强加性特征，因此当其权力的一面占主导地位，或违背其作用对象的意志甚至通过暴力得以使用时，文化权力便演变为文化强权。

西方的文化权力和文化强权来自西方形而上学文化追根寻源的精神，来自近代产业革命的发展，也来自“浸透了普济主义”思想与“到世界各地去，将福音传播给每一个人”的“命令”、对异端“毫不犹豫地使用武力”的基督教教义。西方文化权力和文化强权的实践体现在15世纪中期至20世纪中后期的西方对外殖民史中。

从当今西方援助非洲的情况看，西方一定意义上仍然在延续其在非洲的文化权力或文化强权。民主、人权和良政是现代西方文化的核心价值观，也是西方向非洲国家和其他地区提供援助的前提条件。这一援助条件的基本内涵包括两个方面：一是只有符合或接受西方民主、人权和良政价值观的对象，才有可能获得西方援助；二是获得西方援助的对象有义务和责任推动自身实现民主、人权和良政价值观。在具体操作层面，美国和欧洲国家不断成功地将西方价值观与其相对于非洲的政治、经济和文化强势地位结合起来，通过对援助附加价值观条件，实现了针对非洲的文化强权。在此意义上，援助的意义变得无足轻重，重要的是西方实现了在非洲的国家利益，实现了对非洲的政治和文化价值观改造。

上述推论可以从西方援助非洲的历史中得到证实。至少，一些直观的事例证明，历次西方对非洲的价值观冲击都改变了非洲的发展进程和方向：冷战期间西方对非洲的援助使其得以保持对非洲国家社会制度的掌控和既有对非影响力；1980年代的结构调整计划及其实施条件，无论从积极和消极的意义上，都对非洲经济结构及发展进程产生重大影响；1990年代上半期非洲的民主化浪潮直接受到西方援助价值观影响，奠定了今天非洲的民主格局；进入21世纪以来，西方民主、人权和良政价值观仍将继续主导非洲的发展方向。2011年，正是在实现民主体制、反对独裁专制的旗帜下，西方国家支持和推动了从“茉莉花革命”到“阿拉伯之春”的北非、中东政治变革，通过对利比亚发动军事打击实现了利比亚的政权更迭；同年7月，自2005年以来美国持续提供政治支持和经济援助的南苏丹独立。仅从2011年1月的独立公投到7月南苏丹独立期间，美国国际发展署就为南苏丹提供了包括民主与治理、卫生与健康、教育、饮用清洁水、改善道路、桥梁和电力等基础设施以及农业和贸易等在内的多方面援助。北非政局变革与南苏丹独立所造成的重大影响之一是：西方对非洲的影响力进一步加强，非洲联盟的影响力以及非洲政治一体化进程被削弱。同时，在西方权力的持续影响下，非洲联盟独立自主解决非洲大陆自身问题的能力和前景变得更加黯淡。总结数十年来的经验，每当西方要制裁有违其价值观利益的非洲国家时(对其他地区国家同样如此)，总是首先中断提供援助。这是行使文化强权的又一表现。从这个意义上讲，非洲的非殖民化过程仍未完成，对非援助也需“非殖化”。