关于立法保护公益财产的提案

【提案缘起】

2004年“两会”的重要议题之一是讨论通过宪法修正案。我从公益事业发展的实践中切身感受到公益产权保护的重要性，希望通过提案提出这个概念，将公益财产保护问题提升到宪法的层面来讨论。公益产权的概念是我在2002年前后提出并多次加以论证的。

【提案正文】

随着社会进步和公益慈善事业的发展，社会捐赠、志愿服务等各种公益性社会资源日益增大，公益财产的归属和保护问题成为越来越重要的实践和理论课题。近年来发生了多起因管理不善、违规操作而导致的“公益腐败”案件，引起社会的广泛关注。本提案基于在实证研究和比较分析基础上提出的“公益产权”概念，呼吁党和政府的有关部门高度重视公益财产的保护问题，尽快制定和完善相关法律法规，以立法的形式强制推行对各种公益财产运作主体的社会监督，并动员全社会积极支持和关注公益慈善事业的健康发展。

公益产权相对于私有产权、国有产权而言，指的是基于社会捐赠、志愿服务等公益慈善行为而形成的一种特殊的财产——公益财产——关系，基金会、慈善会、孤儿院、养老院、捐资办学等非营利组织是公益财产的主要运作和管理形式，也是公益产权的主要实现机制。公益财产的主要来源除了包括各种形式的社会捐赠和志愿服务以外，还包括各级政府通过拨款、补贴、委托和政府采购等形式提供的公共资金，包括非营利组织以减免税等形式获得的优惠待遇，还包括这些组织在运作公益资产过程中获得的各种收益。2003年，我国有各种基金会近1700家，社会团体13.4万家，民办非企业单位11.1万家，此外有100多万家事业单位，还有大量在工商部门注册或者没有正式注册但实际开展活动的民间慈善组织。这些社会组织构成了转型时期中国社会规模宏大的非营利部门，它们尽管千差万别，但是都从不同渠道获取各种形式的公益财产，并通过这些财产的运作服务于社会同时维持组织自身的发展。多年来，国家制定了包括《公益事业捐赠法》《社会团体登记管理条例》在内的多项法律法规，并将出台《基金会登记管理条例》等新的法规，通过加强登记注册和业务监管来实现对这些社会组织的宏观管理，保证它们的健康发展。现行法律法规尽管存在不完善、不配套、不合理等一些问题，但毕竟在立法保护公益财产方面迈出了第一步。现在的问题是：如何在现有基础上尽快制定和完善相关法律法规，明确在公益财产的保护上政府的作为、非营利组织的作为、公民的作为？本提案基于实证研究，提出如下政策建议：

第一，鉴于公益财产的特殊性和重要性，建议在宪法中明确提出“国家保护公益财产，禁止任何组织或个人用任何手段侵占各种形式的公益财产”的规定。要像重视保护国有财产、私有财产一样，重视保护各种形式的公益财产，只有这样才能确保社会主义公益慈善事业的不断兴旺发达。

第二，保护公益财产的一项重要原则是财产运作的公开性和透明度原则，建议在相关立法中对公益财产的各种运作主体明确提出公开性和透明度的要求，使之成为公益慈善组织运作管理的一项“铁则”。在美国、英国、日本等发达国家，都以立法形式明确非营利组织的公开性和透明度原则，任何组织只要接受社会捐赠或者享受政府的减免税待遇，都有义务向社会公开其财产及运作的有关信息并接受社会的监督。我国现行各项法规中均无这方面的规定，造成公益财产运作的“暗箱操作”现象，应尽快加以改善。

第三，制定和完善相关法规，以立法的形式推行对各种公益财产运作主体的社会监督。公益财产归根到底归属于社会，因此对公益财产的运作管理不仅要实行行政监督，更要实行有广泛公众参与的社会监督。英国颁布有《慈善法》和《理事会管理法》，明确规定非营利组织理事会的组成原则、议事规则、监管权限等。我国现行法规对这方面缺乏强制性规定，建议参照英国和其他国家的相关法规，明确各种公益财产的运作主体都应建立有广泛公众参与的民主决策和社会监督的体制，以立法手段强制推行对公益财产运作的社会监督。

第四，实施减免税政策和公共服务的政府采购制度，加强政府对公益慈善事业的支持。对于公益性的捐款捐物和志愿服务活动，政府应实行免税支持政策，税务和海关部门应当积极配合；对于运作管理公益财产的非营利组织，政府应根据不同情况给以一定幅度的减免税待遇；在委托开展公共服务方面，可实行竞争性的政府采购制度，从财政上加大对公益慈善事业的支持力度。

第五，停止行政性募捐，鼓励和推动各种形式的民间慈善募捐活动。公益募捐是建立在自发、自愿基础上的一种志愿行为，各级党政机关自上而下进行的摊派性、强制性的行政性募捐，不仅违背了公益募捐的志愿原则，而且挫伤了民众公益捐赠的积极性，应当坚决停止。同时要在加强监督管理的同时，从法律法规和政策措施上，积极鼓励并推动各种形式的民间慈善募捐活动，包括义演、义卖、街头募捐及有组织的筹款活动等。

第六，动员全社会积极支持并关注公益慈善事业的发展。要通过各种媒体和公益广告宣传公益慈善事业，激发广大公民的慈善捐助热情。同时要大力宣传公民对公益慈善事业享有的知情权、参与权和监督权，通过建立各种形式的公益举报、公益热线、公益监督机构等，鼓励和推动公民对公益事业的积极参与和社会监督。

【提案结果】

这一提案提交后，媒体相应作了报道，《公益时报》发表《公益产权亟待立法保护》的记者专访。尽管由于种种原因，这一提案并未引起立法者的足够重视，公益财产保护问题未能在新修订的宪法修正案中有所体现，但公益产权和公益财产的保护问题从此成为学术界和政策实践部门关注的一个热点问题，特别是随着后来我国公益财产规模的迅速扩大及公益事业的发展，这一问题的实践意义越来越重大。我在理论上和政策上一直在不断呼吁这一立法命题的落实。

【编码】2004-02

【案号】全国政协十届二次会议第2180号提案