导论

一 我们的立意

政府职能得以实现不仅仅体现一般性的公共产品供给，而更主要在于如何有效率地满足区别于地区、偏好以及其他方面的一般性的差异性需求。随着经济社会的发展，新古典经济学强调的单一中央政府可以在资源禀赋既定前提下实现公共产品供给和社会福利最大化的观点已经愈发显得形单影孤。按照公共产品和服务的供给层次实行政府间分权管理模式，可以有助于提高公共产品和服务的效率水平，实现资源有效配置。在此背景下，政府间的财政分权（fiscal decentralization）作为不同经济发展水平国家或地区热衷讨论的议题，试图寻找“各级政府的作用及其相互联系的方式方法”（Oates, 1999），以体现不同层级政府提供公共产品所追求的效率标准和社会福利标准。与此同时，在公共政策演变过程中，政治利益从来都是经济制度的影子，作为“经纪人”的各级政府以财政分权为道具，在经济发展中扮演了既相同也不同的角色。政府间财政分权不仅仅是经济利益得以实现的诱因，还是公共选择的必然结果。由于不同国家的财政分权可能面临经济环境、政治体制、民主程度等方面的制约因素，财政分权的表现形式会呈现差异。

经济发展是一个多方面的变化过程，不仅意味着经济增长，还包括不平等和贫困的减少甚至消除，同时也体现了社会结构、国家制度以及大众心态的改变（毕世杰、马春文，1999），其内涵可以抽象地概括为效率与公平的协调与均衡。分权化改革的表象在于中央与地方分割权力以实现公共产品和服务的有效供给，其根本在于推动地区经济发展中市场主体的利益调整与和谐。财政分权与地区经济发展的研究议题正在逐渐成为政府与市场相互契合的反馈。值得关注的是，财政分权是否促进经济增长并没有一个统一的结论；同时，对分权化改革究竟能否平抑地区间或者地区内部分配差异的研究也没有达成共识。特别是随着经济转型中的财政分权成为一个热议话题以来，经典文献中包括“软约束（Constraint Soft Budget）”为代表的描述地方政府的政策激励与选择的相关内容更加凸显了对财政分权深入研究的必要性。伴随着包括中国在内的经济转型国家财政分权体制构建，这种研究也逐渐具体化。然而，以往的文献大多对财政分权促进不同层面公共产品配置效率进行分析，而忽视了财政分权政策缩小区域差距、促进分配公平的相关内容，对实施财政分权体制以来的政策实施效果以及绩效考察更是鲜有研究成果，而这些都是构建和谐社会、实现经济社会更快更好发展的重要组成部分和前提条件，对它的研究具有十分重要的理论和现实意义。基于以上考虑，本书在已有文献和国外经验的基础上，对中国财政分权体制改革的理论内容、基本状况、可供总结的利弊得失以及模式选择等方面进行系统研究。

二 研究现状和主要文献回顾

财政分权被视为促进地方政府间竞争、提高公共产品供给效率和实现经济增长的有效机制。Tiebout（1956）, Musgrave（1939）, Oates（1969, 1972）等关于财政分权理论的研究对财政分权的存在理由、必然性及财政工具的效率条件进行了系统分析，大多从效率角度分析了地方政府在公共产品提供方面发挥的资源配置作用，其核心观点在于将资源配置权力向地方政府倾斜，可以更加便利和直接地反映纳税人偏好。上述观点也对古典经济学关于政府功能和政府间权利分配内容作了进一步补充。有学者认为可以把这一阶段的相关研究称为第一代财政分权理论。与此相对应，第二代财政分权理论以Qian Yingyi和Gerard Roland（1998）, Ricard W. Tresch（1981）等为代表，阐述了财政分权和预算“软约束”的基本观点，将政府与企业的联系引入了理论体系，并认为财政分权有助于政府对市场的补充和维护，但要达到这种效果，联邦主义政策的实行必须是可持续的，这种可持续性的产生需要政府通过自我强制机制予以保证。

财政分权在地方经济发展过程中是否可以提高效率和促进公平，学术界存在着相当大的争论。一方面，在财政分权与经济增长的关联度方面颇有争议。在福利经济学的框架内考虑，问题就是集中制还是分权制更有可能使社会福利最大化（Rosen, 2005）。联邦制是一种切实可行的制度，允许地方社会自行决策，很可能会增进地方公用品提供的效率。Shah和Qureshi（1994）；林毅夫、刘志强（2000）；Jin Hehui, Qian Yingyi, Weingast Barry（2005）；史宇鹏、周黎安（2007）等的研究得出了相同的结论。与此相反，Zhang, T. and Zou, H.（1998）的研究发现财政分权不支持地区经济增长。周黎安（2004）; M. Keen和M. Marchand（1997）；陈抗、Hillman、顾清扬（2002）等的研究也得出了相似结论。还有一种观点认为，财政分权导致政府对经济增长的影响在公共产品供给结构、时间、地区甚至行业类型等方面存在着差异。张晏、龚六堂（2004, 2005）；王文剑、覃成林（2008）等的研究得到了相同的结论。另一方面，财政分权是否在平抑地区差异上发挥作用也没有得到一致的意见。支持这种观点的认为，财政分权在促进分配公平上发挥了积极的作用。沈坤荣、付文林（2005）；杨汝岱、朱诗娥（2007）等的研究支持这种观点。而反对这种观点的研究结论也颇为丰富，如Oates（1993）; C. V. Brown, P. M. Jackson（2000）；斯蒂芬·贝利（2006）; Olson（2000）等。

中国的财政分权管理体制不仅体现了上述事实，还具有鲜明特色。以Lin和Liu（2000）；Qian和Gerard Roland（1998）；傅勇、张晏（2007）；平新乔（2007）；姚洋、杨雷（2003）等为代表。综合其观点，有的认为财政分权提高了省级人均GDP的增长率，有利于促进地方政府竞争，也会给地方政府的预算“软约束”增加机会成本限制；有的认为中国式分权推动中国经济增长的同时，在支出结构上也造就了“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的扭曲成本；有的认为中央与地方财政关系的“再集权化”措施并未改变财政分权的基本格局，地方政府一味强调“事权与财政不对称”已经超越了客观可行性；有的认为中国的财政分权是在一个制度供给失衡的环境中进行的；等等。虽然学者对财政分权体制改革进行了针对性研究，但大多是从某一个侧面进行分析而缺少系统性，而且以地方经济实现均衡发展为目标构建财政分权体制的研究尚不多见。

三 本书的篇章结构

除序言和结论之外，本书包括4篇10章的内容。各篇章的主要内容如下：

第一篇为理论与比较。首先，对财政分权体制改革的国内外重要文献进行回顾和梳理，按照传统财政分权理论溯源，对财政分权理论研究进行拓展与深化，对财政分权与地方经济发展的逻辑进行归纳和分析。其次，借鉴主要发达国家的经验和教训，重点分析美国、德国、日本三个主要国家在实施财政分权过程中的经济发展状况，进而分析发达国家的经验与启示。

第二篇为事实与检验。首先，分析中国财政分权体制改革的发展与演进，按照计划经济下财政管理体制、渐进式分权与财政管理体制转变、财政分权体制改革的内生逻辑进行分析。其次，对中国目前各省级行政单位财政分权与经济发展进行面板数据的分析，从数据上分析分权化改革以来的效率与公平，探讨中国经济增长、分配差异与财政收支的特征化事实，从而解读财政分权对县（市）经济增长具有贡献的同时是否以扩大分配差距为代价以及这种差距程度如何。最后，以吉林省为样本省份，进一步分析财政分权与经济增长的关系，探讨财政分权改革后的地方政策偏好。

第三篇是分析与研判。首先，分析财政分权与分配差异的关系，提出对财政分权以来因患寡而不均的认识。其次，分析财政生态与地方政府行为，研究分权改革下的政府间经济利益与财政生态，探讨政府预算管理过程中面临的两难选择，探讨各利益主体之间的分配关系。最后，研究分权化改革对企业的经济影响，分析财政分权化改革下国有资产“流失的悲剧”和非经营性国有资产的主体缺位，研究财政分权体制改革所带来的负面激励及影响。

第四篇是发展与完善。首先，提出进一步完善财政分权体制改革的路径，面向构建和谐财政关系，在财政与各利益主体、财政制度和管理体制改革、相关配套机制上进行进一步调整。其次，提出后续研究的拓展。

最后是本书的结论。

四 逻辑和技术路线

本书的研究逻辑主要遵循以下路线：

本书的研究目标在于系统分析财政分权在地方经济发展过程中的理论、比较、绩效评价及调整路径。首先，财政分权的根本在于解决经济发展中的效率与公平问题，二者的辩证统一关系需要在不断完善财政分权体制过程中逐渐得到体现。其次，财政转型的焦点在于优化资源配置和提高社会福利，需要建立财政分权绩效与政策选择相契合的激励机制。最后，针对财政分权现状以及所反映的问题，提出改进意见以及政策性建议。

本书坚持理论分析和实证分析相结合的研究方法。在理论分析基础上，研究分析现有财政分权绩效对增长地方经济和缩小地区差距、促进分配公平的实施效果，并对问题和影响因素进行梳理，提出具有理论性和实践意义的财政体制和制度创新的建议和意见。具体的分析方法可以概括为：针对实际问题建立数学模型，使模型与实际问题相融合；通过一定的数理推导和分析，力求使结论更加具有解释性、可操作性和通用性；通过理论分析阐述财政分权体制框架下不同利益群体政治经济选择和策略模式。

五 创新和不足

本书的创新主要体现在三个方面：第一，本书立足于已有文献和比较分析的基础上，力求从财政分权与地方经济发展的相关性这一角度进行研究，研究财政分权对地方经济的影响和作用机理。第二，本书的撰写要求用到大量数据，而地方政府和财政部门的数据也是十分庞大的，研究地方经济发展，需要收集与此相关的大量数据并通过实证分析得到推论，而收集这样的数据必然耗时耗力，具有挑战性，本书力求在这方面进行尝试。第三，本书试图在研究方法上进行创新，采用公共选择、制度经济学的有关理论来解释财政分权框架下多级政府关系以及财政政策所反映出来的深层次内容。

限于笔者的研究能力和水平，本书具有一定的局限性和不足。一是对财政分权进行研究的广度有待拓展，很多内容还需进一步展开，所研究的具体内容还应该更加宽泛一些；二是研究的深度有待挖掘，个别观点仅为研究期间的小结，还缺少针对性的具体分析，甚至有些观点还需要实证检验；三是研究资料尚需进一步补充和完善，以便更好地对该领域进行研究和分析。笔者就自认为相对前沿并且也比较感兴趣的后续研究内容在“研究拓展”中简要列出，有待在今后科研和实践工作中进一步完善和补充。