石家庄“市自治”新论（1923～1928）

李惠民

内容提要：20世纪20年代北京政府推行的“市自治”，是全国意义上城市建制的开始，也是石家庄城市化初期行政中心功能创立的一个起步阶段。石家庄市自治的整体过程划分为：申请筹备阶段、市自治会产生阶段、市政公所产生阶段、市政公所运转与终止阶段。市自治终结后的十年间，石家庄形成了极为独特的行政管理模式。

关键词：近代史 城市史 石家庄 市自治 行政功能

学术界对中国城市史的“建制市”起自何时一直众说纷纭。有的学者认为，“1921年，北京政府公布《市自治制》和《市自治制施行细则》，从国家意义上开始了中国的市制”。多数学者认为，北京政府的“市自治”制度并未在全国推广实行。例如，《近代中国城市发展与社会变迁》中说：“《市自治制》实际上只在北京和青岛两城市实施。”有的学者认为：“1921年，北洋政府以教令第16号公布《市自治制》，规定全国开始建立市的行政体制，并将市分为特别市和普通市两种。但因种种原因，这一制度除青岛外并没有实行。”或者认为，北京政府时期的市自治制“只是为了点缀门面，并无实行地方自治的诚意，以及其权威和财力有限，所以仍然是只见条文，不见实行”。然而，也有学者认为：“北京政府在1921～1928年间推行的市自治是中国建制市设立的一个前奏。它不仅使广州、上海等大城市的管理体制更趋完备，而且使诸多中小城市获益匪浅。”该学者对石家庄“市自治”进行了个案研究，首次梳理了石家庄实施“市自治”的基本线索，简析了“市自治”产生的一些影响，初创了石家庄“市自治”研究的轮廓基础。

本文在此研究的基础上，主要利用河北省档案馆的民国档案，继续对石家庄“市自治”的背景前提、过程阶段、地位作用等问题做进一步探讨，以深化对20世纪20年代石家庄“市自治”的研究，从而寻求近代新兴城市的独特发展途径，进一步丰富中国近代城市发展的不同类型和模式的研究。

一 石家庄“市自治”的前提背景

北京政府时期的石家庄，既不是传统的行政中心城市，也不是传统的工商城镇，更不是开埠通商的口岸大城市，而是因路而兴的一个小城市，属近代中国新兴城市发展形态的典型范例。从20世纪初开始，石家庄经过20年发展已经基本形成了商贸集散地的雏形，并逐渐成为区域性经济中心。20世纪20年代北京政府推行的“市自治”，是石家庄城市化初期行政中心功能创立的一个起步阶段。从20世纪初铁路兴修以来，石家庄这个小村庄在20年间发生了翻天覆地的变化，迅速转变为一个重要的交通枢纽。

交通枢纽的地理区位优势是石家庄申请筹办“市自治”的首要前提。1902年8月京汉铁轨铺设，1903年京汉铁路经石家庄，此地就此建成火车站，1904年动工兴建正太铁路。1906年4月京汉铁路正式全线通车，1907年正太铁路全线竣工通车，至此，石家庄成为京汉与正太铁路交会的枢纽。到20年代初，石家庄已经成为华北最大的煤炭铁路转运枢纽之一。“石家庄一农田之小庄耳，自京汉路成而变为车站矣，自正太路成而变为要埠矣。”可见，交通基础功能成为20年代初期石家庄申请筹备“市自治”最突出的优势条件之一。正如石家庄市自治筹备处临时会长张士才在申请缘由中所强调的，“石家庄为京汉交通枢纽，近来商业发达，人口增多，有自治之必要”。

自铁路枢纽形成以后，冀晋两省间以及中原诸省之间传统的交通运输结构有所改变，京津冀地区间的人流、物流、资金流、信息流的流动速度也得以明显提高，从而改变了经济区域间的运输能量，促进了京汉、正太两条铁路沿线地域的商品流通和经济开发。这就为石家庄成为重要的商贸集散中心创造了良好的条件。交通枢纽优势与商贸集散中心的形成，使得城市的发展如虎添翼，到20年代初期，石家庄不仅具有直隶之中心和晋冀之咽喉的区位优势，并且基本成为区域经济中心。石家庄“商务繁兴，华洋杂处，俨然商埠之地”，因此，具备了申请筹办“市自治”的客观经济前提。

获得了区域性商品集散中心地位后，石家庄占据了非常有利的区位优势，成为“扼数省之咽喉，诚为华北开发之腹心地也”。20世纪20年代，随着区域市场之间联系的逐步加强，在市场氛围方面形成了特殊的外部影响力，石家庄迅速将冀中、冀南、晋中、晋西等地纳为自己的基本经济腹地，并仰仗着该地域丰富的棉和煤等重要经济资源，一举创造了石家庄成为区域性现代制造业中心的优势条件。“石家庄四境之外，或富有农产，或富有矿产，且富有劳工，富有水。制造则就地取材，运输则四通八达，销售则客商云集，燃料则所在皆是，此诚制造之宝地，实业之要埠。”石家庄由于具备了资源优势转换的前提条件，可以通过变物流优势为资源优势和产业结构优势，实现对生产要素的地域调配与组合，直接带动煤炭资源和棉花作物的深加工，推动炼焦和纺织等新产业的出现。20世纪20年代的石家庄，尽管尚属内地新兴小城市，但是冀中南区域的经济活动中心非它莫属，石家庄是当时区域经济发展的“增长极”。地理位置和铁路丁字形线路连接的特点决定了石家庄成为山西的重要门户，天津成为石家庄最大的贸易城市，可见，石家庄并没有因为地处内陆而隔断或减少其进出口贸易。洋商大多先指定货色价格，再委托收购公司或货栈代为收买，外贸棉纱由此转运，络绎不绝。总之，石家庄商贾云集，竞争激烈，进出口贸易业务与日俱增。“虽未列入商埠，然以目下形势而论，实有商埠之资。”这些经济优势说明石家庄的确具备了申请筹备“特别自治”的基本条件。

随着新兴城市逐步兴起，移民人口、工商税收、基础设施、社会民政等管理问题越来越突出，迫切需要新的行政控制和管理方式来适应新兴工商城市的发展。故此，石家庄社会各界对“市自治”充满了期待，筹办“市自治”的社会舆论也在日益高涨。此前，在石家庄设置“县佐”的动议和将获鹿县署搬迁石家庄的倡议，都为石家庄筹备“市自治”营造了浓郁的舆论气氛。早在1915年北京政府推行《县佐官制》时，直隶保定道尹（许元震）认为，“石家庄为京汉正太两路交通之处，商贾林立，政务殷繁，难同他县可比”，曾极力推动获鹿县申报在石家庄增设“县佐”。当时在快速崛起的石家庄设“县佐”，以使其行政地位获得相应的提升，应是一件顺理成章的事情。根据拟订的石家庄设县佐的预算和备用方案，县佐的驻地衙署拟建在石家庄村西，“择地租盖一亩大小平房约二十间”。该方案拟划归石家庄行政区管辖的附近村庄有休门村、姚栗村、任栗村、范谈村、花园村、彭村、东里村、东焦村、柏林庄、北焦村、市庄、东岗头村、槐底村、孔家庄村、方北村、尖灵（岭）村、元村、高柱村、党家庄、赵陵铺村等，共计21个村。虽然由于种种原因，此次在石家庄设县佐的计划未果，但石家庄飞速发展变化的事实已经引起社会各界人士和政府官员的广泛关注。

“一喜一悲一枯荣”，石家庄区域性经济中心地位的迅速提升，映衬出传统古城获鹿的衰落。“获鹿城内，前数十年本为繁盛之区，近则商业一落千丈。”鉴于石家庄崛起的现实，自1923年有人呼吁由石家庄取代获鹿县县级行政中心地位后，将获鹿县署搬迁至石家庄的建议一直不绝于耳。主张迁移石家庄的多数为新式知识分子，他们提出的主要理由如下：“石家庄居京汉铁路之中枢，为正太铁路之起点，（未来）沧石铁路之终点，交通之便为河北冠”；“石家庄既踞铁路之中枢，则为军事要道”；“交通便利，商业发达，条达辐辏”；“石家庄警局性质独立，不归县署统制……一邑之地而事权不一，不便可知”；“石家庄居获邑之中心，县署移设该地，统辖自是便利，无文化不及之患”；“石家庄方初兴之际，所有一切捐项全归获邑收用，所以获邑财政命脉全在石庄，厥后以警权旁落，获邑似无统制该埠之权……若县署移于此地，则各项收入自能统一”；“石庄亦以商业兴盛、人烟稠密之故，已呈准筹备市自治”；“石庄交通便利，商业兴盛，在邑士绅来此业商者实繁有徒……若移县署于石庄可化党派于乌有，将来做事自然顺利”；“石庄商业日盛，人烟日多，故民刑案件亦因之而日繁，只恃警察能力诚不足以保治安，若设县署于此地，则消防队、保安队、警备队、清洁队等自必立形起色，共维治安”；“石家庄为初兴之地，又无正当机关以统驭……则石家庄为县署必设之地，于行政安民守土无不适宜”。虽然获鹿县议会两度表决均赞同了这一提升石家庄行政地位的方案，但却因其他缘故致使县署东移终成泡影。然而，这场围绕是否迁移获鹿县署的论争，无疑表明了提升石家庄行政地位的主张得到了广泛认同，扩大了石家庄这个新兴城市的影响。总之，随着城市化的发展，市民社会主流关于明确地方行政自治名分的呼吁越来越强烈，主张提高石家庄行政地位的强大社会舆论，显然也已经成为影响“市自治”计划的重要社会背景。

在城市社会经济发展的带动下，石家庄原有社会结构发生了深刻的变动，社会阶层发生了剧烈的变化。随着新型市民社会开始孕育和萌芽，商办民间社团享有了越来越多的独立自主权利，城市民间社会拥有了越来越大的自由空间。商会作为近代工商业发展的产物，是新型民间商办社团，其中，石家庄商会在清宣统二年（1910）成立，商会组织的作用在成立之初并不明显。然而，随着石家庄工商业的集聚和发展，经济实力日益强大，商会组织规模也进一步壮大，商会宗旨与职权得以明确，商会地位因此获得显著提升。它构成了跨行业的商人联合团体，属于石家庄工商界系统的顶级组织。商会“以图谋工商业及对外贸易之发展，增进工商业公共之福利为宗旨”，并以推动当地工商业发展为己任。商会所聚拢起来的庞大工商业者队伍正是实行“市自治”的社会基础，由此，石家庄就具备了实施“市自治”的社会主体力量。

石家庄商会以其经济职能为核心，并在此基础上又先后衍生出其他职能，其影响力逐渐向政治、文化、社会各个领域渗透，其作用逐步得到拓展，几乎触及整个社会层面。总之，民族资产阶级的力量壮大，当地社会主体成分的改变，以及商会职能作用的发挥，确立了工商社团的主流地位。当北京政府公布《市自治制》后，在直隶自治筹备处和获鹿县议会、参事会的推动下，石家庄商会采取了积极响应的态度，并快速统一了思想认识，紧紧抓住了历史赐予的机遇，于1923年5月22日之前，正式做出了申办市自治的决定。“兹经石家庄绅商议决，先设市自治筹备会，以为特别自治之基础。”由此，商会成为推动“市自治”计划开展的核心力量，以石家庄商会会长张士才呈请设立市自治会予以核准备案为标志，正式揭开了石家庄“市自治”的序幕。

以上所述的前提背景，说明石家庄在成为近代化工商业城市的同时，也基本具备了筹备“市自治”的条件和可能。正如当时研究撰写《石家庄之经济状况》的作者所言，“将来如能产出完善之市自治机关，市政或当有起色”。

二 石家庄“市自治”的进程梳理

对筹备石家庄“市自治”的启动时间，学者们的观点不一致，有1921年筹备说、1923年筹备说、1925年4月1日筹备说和1925年5月筹备说。学界对于“市自治”实施时间的主张也不一致。有的论者认为，1925年6月24日北京政府批准“石家市”于1925年7月1日开始实施，就是石家庄“市自治”开始的主要标志。有的论者认为，1925年8月29日北京政府批准“石家庄、休门合并成石门市”，是“市自治”开始实施的主要标志。也有学者认为，历时8年之久的“市自治”过程可划分为三个主要阶段：第一，“石家市”的设立（1921～1925）；第二，石门市的成立（1925～1928）；第三，石门自治市撤销（1928年7月～12月）。总之，对石家庄“市自治”发展阶段的划分，众说纷纭。

要厘清“市自治”的具体进度，必须以原始档案为依据，质疑辨惑，缜密考证。以下，笔者将之划分为4个阶段。

第一阶段为“市自治”申请筹备期（1923年5月～1925年7月1日）。1921年7月3日北京政府正式公布的《市自治制》和9月9日公布的《市自治制施行细则》，为“市自治”兴办提供了法律依据。1921年直隶设立全省自治筹备处，以督促各县市的自治事宜，由刘春霖出任该处处长一职，为“市自治”提供了具体的督促引导和筹办指导。但是，目前并没有发现1921年石家庄就开始筹备“市自治”的佐证。1923年获鹿成立了县议会和参事会，特别是此后，“县事无巨细咸得由议会决之”，“是时县政财务，议会操之，监督之效颇著”。所以，在获鹿县自治的直接影响和推动下，石家庄“市自治”逐步兴起。当年就经石家庄商会召集绅商合议，决定筹备石家庄“市自治”，“市自治”筹备工作从此拉开了序幕。张士才以石家庄商会会长身份向获鹿县知事提出筹设石家庄市自治预备会申请，根据目前发现的档案材料可以断定，其时间起码在1923年5月22日之前。

按照1923年8月5日直隶全省自治筹备处第13号指令的具体要求，石家庄商会经过“绅商合议”，不仅做出组建石家庄市自治预备会的决定，还拟订了预备会简章，并将预备会成立缘由以及当地人口数据等基本条件全部上报了县署和省自治筹备处备案。1924年8月，直隶全省自治筹备处认定，“大名、石门等市十一处，人口、经济合于普通市资格规定”，报经内务部后，“蒙批准以十四年四月一日为开办之期”。后来，由于各自治单位在审批过程中出现一些尚未理顺的问题，内务部批准开办日期延至7月1日。

原定的1925年4月1日批准开办日过后，石家庄“市自治筹备处”在“集合石家庄休门本地绅民共同议决”基础上，于1925年4月6日之前正式宣告成立。1925年5月6日，石家庄“市自治筹备处”上报了更名为“石门市自治筹备处”的申请。但是，申报改名的文书经层层转呈，未能赶在内务部审核申报前送达。所以，1925年6月24日北京政府在公布的《直隶省属各地实行市自治日期及区域令》中，批准直隶11个“市自治筹备处”的成立，规定了“石家市以石家庄为其区域”，它标志着市自治制建设从7月1日开始进入新的实施阶段。

第二阶段为市自治会的产生（1925年7月1日～1926年11月14日）。市筹备处获准进入市自治制实施阶段以后，1925年8月2日启用了“直隶石门市自治筹备处钤记”。近一个月后，1925年8月29日北京政府公布了批准“更名为石门市，以符名实”的指令。此指令主要意义在于对自治市称谓变更的认可，对自治进程并没有产生任何实际影响。

进入市自治会选举阶段，恰巧“大兵过境”，爆发了军阀战争，自治进程“遂致中搁”。直到1926年7月，“大局稳定，恢复原状”，市自治会才恢复选举准备工作。1926年8月20日进行了正式投票，当地选举出10位市自治会会员，以得票顺序排列：张汉三1409票，翟亚卢1402票，王秀山1392票，段世昌1280票，任威荣1274票，赵雨亭1264票，于庆珍1262票，高建中1244票，王克勤1224票，翟殿华1161票。1926年11月14日，举行了石门市自治会成立典礼，即日撤销石门市自治筹备处，筹备处处长张士才也随即解职；此日典礼标志着石门市自治制的议决机关正式产生。

第三阶段为市政公所的产生（1926年11月15日～1927年4月29日）。市自治会成立后，于1926年11月17日举行了第一次市议事会议，选举了自治会会长（市议长），即日启用“直隶石门市自治会钤记”。1926年12月26日市自治会举行了市政公所市长、市董选举。经10名议员投票选举，周维新当选市长，曹致堂、赵宪章、王毅之、杨生池当选市董。1927年4月29日上午11时，在石门同乐戏院举行“市政公所成立暨市长、市董就职典礼”。该典礼标志着石门市自治制的执行机关正式产生。

第四阶段为市政公所的运转与终止（1927年4月29日～1928年11月30日）。1927年4月29日市政公所成立以后，其行政运转和权力行使，一直借用“石门市商会钤记”，至1928年4月17日，才正式获准启用“直隶省石门市自治公所钤记”。1928年7月，南京国民政府陆续颁布了《特别市组织法》和《普通市组织法》，重新规定了特别市与普通市设置的新形式和新标准，撤销了此前北京政府的各类各级自治机关。1928年9月18日，河北省民政厅给获鹿县县长发出训令：“现在市组织法已有新章，关于从前各属市政机关名义自应一律取消，听候本厅查酌情形依据新章办理。所有从前各县市自治公所钤记应饬一律缴销。”尽管石门市自治会一再强调当地特殊性，强烈要求上级网开一面，但1928年11月13日河北省民政厅依然给获鹿县县长发出强硬指令，“无论石门市应否成立尚待考虑，而旧设之自治公所应随同县议会一律取消。且事关划一市政，各县均先后遵办有案，该县未便独异。仰仍转饬遵照前令缴销勿延”。由于撤销市自治为大势所趋，无可奈何之下，市长周维新遂将自治公所负责的事务分别转交给公安局、商会、财政委员会，并向获鹿县政府上缴了“石门市自治公所钤记”，于11月30日最终结束了作为市自治执行机关的短暂使命。石门市自治会也于12月6日前向商会移交了卷宗档案，向获鹿县政府上缴了“石门市自治会钤记”，结束了其作为市自治议决机关的使命。

三 石家庄“市自治”的历史影响

20世纪20年代石家庄“市自治”的实施，是其城市发展史上标志性的重要事件。作为中国现代建制市的前奏序曲，“市自治”对石家庄早期城市行政功能的创立起到了重要作用，不仅对石家庄的早期城市行政体制产生了积极影响，而且直接推动了石家庄城市化发展的步伐。

（一）“市自治”促进了石家庄城市行政管理体制的民主化和法制化

20世纪20年代，石门市自治会和市政公所的成立，标志着一种全新的地方城市行政系统形成。“市自治”的城市行政管理系统有别于以往行政系统，它的新颖性表现在以下三个方面。

其一，它属于地方城市的行政自治社会团体，既独立于国家行政系统之外，也与地方政府行政体系紧密衔接。依照《市自治制》规定，自治地域范围有严格的限制，“市自治团体，以固有之城镇区域为其区域”。现任国家行政系统人员不得在“市自治”团体中兼职，“现任本地方之官吏”和“现任警察官、司法官、征税官”被严格排斥于市自治系统之外，不得拥有被选举为市自治会会员及市自治公所职员之权。“市自治”团体具有相对独立性，但是要接受地方政府的指导和监督。《市自治制》规定，“市为法人，承监督官署之监督，于法令范围内办理自治各项事宜”。“凡市以县知事为直接监督，其上级监督机关依现行官制定之”，“直接监督官署，因监督之必要，得发命令或处分”。县署官员虽然对市自治团体拥有这种监督权，但是并不能直接干预“市自治”团体的独立执政。对此，获鹿县知事李遵青颇有微词，“石庄自治公所借自治之名，垄断市政，曾改名为市政公所，自举市长周化邦，行使其普通市市长之权，县政府不敢过问”，特别是对于地方自治财政，“实行操纵一市之财政，但便私图，恐非公意，而省政府对此不甚留意，县长之微，又何敢争”。由此可见，县知事对“市自治”的监督权所流露出来的感受，并非是自豪，更多是无奈。

其二，它属于具有近代化特征的地方城市行政管理系统，不仅“市自治”采取由市民选举的方式反映出了民主化的趋势，而且市议会与市政公所相互制约的体制也反映出了法制化的趋势。石家庄“市自治”城市行政管理体制的产生，不仅具有法律依据，而且完全按照自下而上的民主选举程序，这与民国之前传统的考任和捐纳等方式相比有了根本的改变，也与民国以来国家行政自上而下逐级任命的方式完全不同。“市自治”筹备处申办之初，按照北京政府颁布的《市自治制》通过了石家庄自治经费、人口规模的资格审查。筹备处获得正式批准进入实施阶段，由县公署委任选举投票管理员、投票检察员、开票管理员、开票检察员，并在县知事监督下，经过全市“公民”不记名投票，公开选举城市自治机构。1926年8月20日，按照选举规条确定的全体选民，“亲自投票，计共发出印票一万三千九百三十八张。次日当众开票计入柜者一万三千七百六十四张”，选举出了得票最多的前十名为市自治会的议员。进而，市自治会的议员通过记名投票方式，选举出市政公所市长和市董。这在石家庄城市史上是第一次，开创了大规模公开民主选举的先例。

其三，《市自治制》确定了市议会与市政公所相互制约的体制。首先，是市议会对市行政的约束和监督。“市自治会对于市自治公所所定规则及执行事务，视为逾越权限、违背法律，或妨害公益时，得提案决议，开具理由，呈请直接监督官署核准，停止其执行。不服前项之行政处分时，得依法提起诉愿，或陈述于省参事会，请求处理。”其次，是市行政对市议会的约束和牵制。“市长对于市自治会议决议事件，视为逾越权限、违背法律，或妨害公益者，得于五日内申述理由，提交复议。市自治会仍执前议时，得呈请直接监督官署核准撤销之。不服前项之行政处分时，得依法提起诉愿，或陈述于省参事会，请求处理。”最不可思议的是，一般情况下市自治会的会议主要由市长召集，而非由议长召集。《市自治制》第24条规定：“市自治会分通常会与临时会。通常会每年两次，以四月、十月为会期，由市长召集。临时会经市长认为有必要之情事，或经会员半数以上之提议，由市长召集之。但涉及市长之事项，由会长召集之。”尽管说“市自治”的地方城市行政系统不可避免地存在着一些局限和弊端，但是，其民主化和法制化的突出特征无疑代表着一种进步的趋向。

（二）“市自治”实现了警区、新建城区、行政村三者的城市管理整合

筹备“市自治”之前，石家庄地盘上存在三个管理系统，即警察局、商会、村公会，它们分别承担着不同的地方管理职责。警察局是获鹿县知事指挥监督下负责地方司法行政等事务的机构，商会是石家庄工商业者跨行业联合的商务管理机构，村公会是管理石家庄行政村事务的基层组织。20世纪20年代，石家庄产生的市自治会和市政公所，是涵盖整个新建城区的城市管理系统，也是石家庄区域发展史上第一次产生的地方城市行政管理机构。石门市自治会和石门市自治公所兼容了警察行政管理、商会经济管理、村公会社会管理三个系统的部分职责，整合出了一种全新的城市行政管理模式。

首先，作为城市行政自治管理机构，石门市自治公所与石门警察机关在城市管理职责上有了明确分工，警察机关向市自治团体移交了原来的捐务权。“所有地方建设系就警察厅之捐务股收归市办，以原有收入从事进行。”警察部门作为地方政府的机关，其经费主要由政府预算解决，“经费除省补助一部分外，其不足数地方自筹”。警察机关对石门地方财政具有某种依赖关系，需要市自治公所予以经费支撑。市自治团体也积极与警察机关取得相互配合，在管辖范围和地域名称上取得了“庶几名实相符”的默契对接。在正式批准实施“市自治”前，警察机关不仅将“石家庄”“休门”两警区名称合并为“石门”，而且将合并后的警察机关提升为警察厅，从此脱离受获鹿县管辖的关系，直属省管。石门警察厅下设两个警察分局，铁路以西属于第一分局管辖（含石家庄村在内），铁路以东属于第二分局管辖（含休门村、栗村在内）。新成立的市自治团体与警察厅协调一致，在管理角色上配合默契，将石家庄“市自治”改成为石门“市自治”，在地域称谓上与石门警察厅毫无二致，实现了地域行政区“改名换性”，完成了石家庄村、休门村、姚栗村、任栗村的行政合并，从而为“市自治”日后正常运转创造了和谐的管辖环境和条件。

其次，作为城市行政自治管理机构，石门市自治公所与商会关系密切，虽然两者在城市经济发展上均有职能作用，但因性质不同，管理职责有别。商会作为本地工商业团体的集中代表，主要侧重于商务管理；石门市自治公所作为地方行政管理主体，客观上拥有超越商会的更广泛的管理权限。石门市自治公所在法令范围内，具有办理如下各项自治事权：“一、教育；二、交通、水利，及其他土木行政；三、劝业及公营事业；四、卫生及救济事业；五、其他依法令属于市自治事务。”也就是说，除了城市的教育、交通、经济之外，自治公所还有市政设施建设、公共卫生、慈善救济等一系列行政管理职能。市自治公所设置了总务科、工程科、卫生科、警卫室等下属机构，拥有独立的财政来源和法定的征税权，以维持市自治所需要的经费。在市自治实施前，凡商会所从事上述征收的地方公益事项，依照法律规定要交由市自治团体继续办理，所以，商会向市自治公所让出了部分职权。根据《市自治制》第49条之规定，市自治经费由本市财产之收入、市自治税，本市公共营业之收入、规费及使用费、过怠金充之。

再次，作为城市行政自治管理机构，石门市自治公所与石家庄村公所、休门村公所、姚栗村公所、任栗村公所确立了上下级的行政隶属关系。石家庄村是石家庄城市化发展的原始起点，20世纪20年代实施“市自治”，解决了“市乡之协议，订立组合公约”的问题，理顺了村公所在新兴城市中的地位。例如，石家庄村公所的前身称为“公会”，亦称“公议会”，产生于清代光绪初年。当时因村中一度曾“屡有不法土棍，纵火焚烧柴草，砍伐树木，甚有剪毁田苗。恶风日炽，民不聊生”，为了恢复村里的正常秩序和村民的安宁生活，经光绪四年（1878）九月间举行的阖乡公议，决定组织村公会，“保守禾稼”“整顿乡规”“设会防御”，“由会公议送究”违规者，“以靖恶风”。由于推出的乡约措施成效显著，群力防御，秩序趋于平静，使骚乱风波逐步得以平息，因此村公会得以保留延续，一直沿袭至民国。1921年前后，石家庄“村上设有村公所，设村长一人，村副二人，乡地四人，负责村里行政事务”。村长是处理村内事务的主持召集人，村副为佐助，成员皆由乡绅公举产生，遇有村里的大事便召开“公会”讨论决定。“村中一切事务由会中邀请众村民议决，由村正副办理。”随着城市化的发展，村公所职责范围逐渐扩大，但是，其主要职能是管理和协调原住民的土地行政和日常事务。市自治筹备处就曾组织“公会”，对地方行政名称做过议决，“兹经石庄休门两村公民会议，佥以石庄休门两村利益共同，有组合之必要”。确切地说，这是为实现“市自治”目标而实施的市乡组合。建立石门市自治制后，石家庄村与休门村、姚栗村、任栗村一样，皆隶属于石门自治市和石门警察厅的管辖。大约在1928年，石家庄村公所和休门村公所，被分别扩大为石门市石家庄镇公所和休门镇公所，其最主要的职责是管理各自的土地行政。

（三）“市自治”提升了商会在城市管理中的地位和作用

《市自治制》颁布后，石家庄商会成为申请筹办“市自治”的主力，曾在民国初年出任国会议员的张士才以商会副会长身份亲自出马，担任了石家庄筹备“市自治”工作的负责人。北京政府批准石家庄筹备“市自治”后，商会又成为实施“市自治”的中坚，张士才不仅出任了石家庄市自治筹备处处长，而且考虑到商会“与地方警察一切措施在在相关”，及时将石家庄商会更名为石门商会，与石门警察厅默契呼应，密切配合。进入市自治实施阶段，商会成员不仅在市议会中占据了垄断位置，而且把持了市政公所的重要大权。由商会新首领周维新担任市长，市政公所下设所有机构都选任了清一色的商会成员，总务科科长由商会事务主任张静安兼任，卫生科科长由商会成员冯卓如出任，工程科科长和警卫科科长由商会成员张世泰出任，市政公所书记长由商会成员刘鸣运出任。从严格意义上说，商会与市自治公所是两个不同属性的系统。从主持人员的属性上看，两个不同属性的系统却是一队人马，两者可谓唇齿相依，荣辱与共。“市自治”的实施使石家庄商会在城市经济领域的地位得到极大的提升，“当时商会和市政公所已成为石门地方商务和行政机构，俨若官府”。

撤销“市自治”之后，商会成为石门“市自治”最主要的善后接管机构之一，市自治会将全部卷宗移交给石门商会。商会在“市自治”过程中所付出的努力和发挥的作用，为提升商会在城市经济领域的领导地位夯实了基础，使其管理经验更加丰富，统领地位更加巩固。“商会为法人团体，对于本埠商务应负维持之责”，“设在石门的中国银行、交通银行、英美烟草公司以及私人大兴纱厂等较大企业，也必须听从商会的命令”。商会甚至对警察厅也具有极大的牵制力，原因在于石门市的警察薪饷由商会发给，“商会发警饷，无形中左右了警权”。由于石门商会的地位和作用，没有任何组织可以替代，实际上商会成为后市自治时期“变相”的地方衙门。由于当时所有过往石门的军政委员都要由商会组织迎送招待，商会一度官气充盈，派头十足，出尽风头，甚至不把省里的官员放在眼里。“当时河北省民政厅厅长魏鉴来石视察工作，检查地方财政情况，商会竟以地方自治经费，上级无权过问为由，予以拒绝。魏鉴回到保定，在报纸上发表文章，称石门商会俨然官府派头。”《石门日报》也发表过评论文章，称商会的首领是“石门的土皇帝”。

（四）“市自治”加快了石家庄城市化的步伐

石家庄实施“市自治”，对城市经济发展、市政设施建设、空间拓展、人口增加、慈善救济等方面产生了重要影响，推进了近代城市化的发展。

在筹办和实施“市自治”期间，石家庄有一大批现代工业企业建成投产，奠定了近代石家庄工业的基础，成为近代石家庄工商业经济的基本结构。譬如，大兴纱厂于20世纪20年代初建成投产。大兴纱厂日用工人三四千名，日出棉纱一百余包，“创办以来，盈利逐年增加，计民国十二年为三十万元，十三年四十余万元，十四年六十余万元”。1923年京汉铁路的机车厂也由正定迁至石家庄，成为京汉铁路最大的一个机车厂。曾因第一次世界大战爆发而导致工程停顿的石家庄炼焦厂，1923年也恢复建设，1925年11月建成投产。“井矿炼焦厂，日出焦炭四十吨，制造油类数十种。”石家庄1924年建成和庆德工厂、育德铁工厂；1925年建成俭德玻璃厂；1926年建成利田铁工厂、沈永兴铁工厂；1927年建成万华制胰厂；1928年建成亚兴制革厂。1927年的电灯公司由商会会长张庸池接手后，改造成了石家庄新记电灯股份公司，进一步加大发电机组设施投资，扩充用电区域，使售电量逐年增长，全市电灯的营业安装量日渐增加。“市自治”期间，石家庄第三产业也获得迅猛发展，已经呈现出“商贾云集，人民辐辏，市面各色商业无不毕具”的繁华景象，这个时期石家庄工商业进入了快速发展期。

由于工商业的发展和“市自治”的推行，石家庄20年代的城市区域得以迅速拓展，城市空间面貌一新。正如1925年准备在石家庄开设电话业务的商家所说：“石家庄近时，中外商业林立，堪为中国繁盛商埠，各机关、各军队较前加增，而地方屡经中外人士修盖房舍，新添街道宽广数十里之遥。”此后十年，石家庄城市空间便已经突破了获鹿县“正东路”的东南界限，将“东南路”的元村等连为一体，全市面积达11平方公里。

石家庄实施“市自治”期间，还完成了历史上的第一个城市规划——《开展石家庄商埠计划书》。石家庄城市化初始阶段，城市空间发展所形成的空间规模、空间组合、空间质量带有很大的自发性。这种自发性表现在以时间先后的自然顺序发展，欠缺空间布局规划，“其街市区划，完全听其自然发展，殊无整齐划一之规”。而如果城市空间发展继续任其自流，政府再不加约束、引导，那么必然要付出更大的代价。正如有识之士所言：“夫石庄岔道，既如上述之狭小，而其旧街市，更系随意建筑。若不制定地方，划定马路，则再过数年，更难改良。徒使金钱掷于虚牝，房屋置于废地耳，诚大可叹惜者也。”所以，当时石家庄迫切需要制定一个城市规划，即“故开展本埠之具体计划，为现今之急图”。城市规划的制定者王骧非常清楚，“实行此种计划，则须有官厅之主持，有地方之辅助，方易成功。凡久在石家庄之商民人等，无不渴望其成”。拟订本规划的过程中，王骧走访了石家庄工商各界首领，不仅在起草初期接触过周维新（后来出任市长职位），并且还与石家庄转运业的龙头老大“京正两路矿务转运道岔联合会”马庚芹会长进行了反复会商，与掌握地方实权的石家庄商会会长张庸池等多次协商。1927年这部侧重城市布局的规划《开展石家庄商埠计划书》由山西范华印刷厂出版。虽是以个人名义发表，但它是“博采众议，许加讨究”的成果，事关城市空间发展的未来。毫无疑义，这是由“市自治”催生出来的规划，它对近代石家庄城市发展产生了深远影响。

石家庄“市自治”对城市化进程的推进，还表现在拉动了城市人口的快速增加。虽然20世纪20年代石家庄曾“因连年战争，商业不振，人口大减”，但未能遮挡自治城市焕发出来的魅力，它对外来移民有强烈的吸引力。实施“市自治”以后的8年间，人口机械增长迅速，市住民总数几乎翻了一番。1925年批准筹备市自治时，登记的市住民为33044人，到1933年7月户口调查时，石门共有15006户，其中男40001人，女23155人，共计63156人。由此可见，“市自治”对城市化进程具有明显的提速作用，使城市人口达到一个新高度。

市政建设随着“市自治”的推进，亦大有起色，特别是市政公所建立后，“而事无不举。例如，修筑马路，栽植树木，展宽街道，缩减警费，组织卫生清洁，设立民众学校及阅报所，购置义地等项，此其荦荦大者。其他关于兴利除弊，及种种有益于地方、有益于民众之事，不问难易轻重，力之所至，无不期底于成。至今市民，有口皆碑”。1926年11月，周维新当选石门市政公所市长后，“创办贫民教养院于本市之西北隅，即今之救济院也。购置院址十余亩，建筑房屋一百余间，所需经费除由地方资助外，余惟周市长之劝募而已。凡市内之困苦无告者，不问老幼，皆与收留，为数达五百人。老弱残废者施以养，年富力强者兼以教，院之名盖以此也”。

综上所述，北京政府时期实施的“市自治”，对石家庄城市的发展具有重要意义，成为城市管理体制近代化的一个重要阶段。这个阶段的“市自治”标志着近代石家庄城市行政功能的初创，对后来的城市管理体制产生了较大的促进作用。

（作者：李惠民，河北广播电视大学地域文化研究所）