前言

本书在导向方面，体现价值理性和工具理性相结合，既期望在理论上建构一个公共服务标准化的较为完整的体系，又要突出标准化在推进服务型政府建设中的工具作用，推进服务型政府建设从理念倡导到方法技术的转变。本书突出绩效管理的发展导向，凸显职能管理、目标管理、绩效管理的发展战略，实现流程管理与结果管理相结合，目标管理与绩效管理相结合，以投入、过程、产出、结果作为基本的标准元素，以公共服务的提供资源、提供机制、提供结果作为基本的标准维度。本书重在创新提升，实现借鉴企业经验与体现公共精神相结合；重在实践探索，实现架构通用框架与选择试点相结合；重在推广运用，实现通用标准与个别标准相结合。

在目标方面，努力通过理论与实务相结合的方式，体现双重创新。在理论层面：①在对公共服务标准化进行内涵辨识、特点把握、意义解读、轨迹追述的基础上，建立一套较为完整的公共服务标准化建设理论体系。在推进服务型政府建设中，形成一个与公共服务市场化、公共服务均等化、公共服务提供机制等相对应的标志性主题。②从企业管理标准与政府管理标准、服务标准与公共服务标准、国家标准与地方标准、规范化和标准化的比较分析中，提炼公共服务标准的特点，形成公共服务标准的边界。③不仅从公共服务的供给机制，而且从公共服务的需求机制入手，在研究视角上推进了服务型政府建设的深入发展。在实务方面，通过规范的模板设定，运用文字、表格、图形等方式，完整描述和明确定位，制定通用型的公共服务标准，形成深化服务型政府建设的操作平台，为较大规模的公共服务标准化建设推广工作奠定基础。按照不同类型、不同层级设计若干套模板，建构一套通用型的公共服务标准，在技术和工具层面形成了公共服务的创新机制。制定标准是一个理论指导的过程，也是实践推动的过程。或者说，制定标准可以通过由下而上和由上而下两种渠道进行。目前，公共服务标准化建设基本上是通过由下而上的渠道，一些地方政府在积极地实践，但是，各自为政的试点探索缺乏统一标准，容易产生歧义。由下而上的发展进程急需由上而下的积极回应，急需出台一个在格式要素和内容标准上的通则性操作指南。同时，通过标准化建设，通过规范的模板设定，与电子政务相衔接，为开发公共服务标准化管理系统软件预留空间。

本书围绕一个主题串联式发展，各个环节纵向依次衔接，理论分析、模型建构、模板设计和推广实施等各个环节逻辑性强，关联度高。本书在导论之后，构建现状分析模块（第二章至第三章）、模型的构建与验证模块（第四章至第六章）和实务操作模块（第七章至第九章）等几个相互联系的板块。

在现状分析模块，本书从综合考量的视角梳理了公共服务标准化的发展进程。标准化建设、服务型政府建设和规范化建设这三条并联的线索几乎同时汇聚而来，形成了壮观场面。第一条主线以管理标准化作为基点，按照标准化—服务标准化—公共服务标准化的发展路径，确定公共服务标准化的时代特征。第二条主线以推进服务型政府建设作为背景，把公共服务标准化作为一个与公共服务市场化、公共服务提供机制、公共服务均等化相对应的全新主题，作为推进服务型政府深入发展的内在逻辑延伸。第三条主线以规范化作为基点，在阐述规范化建设现状的基础上，分析规范化与公共服务标准化的异同，说明规范化发展的必由之路。本书意在梳理之后，寻求三条主线之间的交点，逻辑性地推出公共服务标准化。与纵向发展进程分析相呼应，本书从横向比较的角度，对公共服务标准化的结构进行类型划分，对公共服务标准化与ISO9000政府质量管理进行功能上的比较分析。从更好地了解什么是公共服务标准化和更深层次上理解公共服务标准化内涵的角度，本书在公共服务标准化现状分析板块中专门进行了类型划分。在分类标准方面，设计了多视角的公共服务标准化分类、阶段分类、内容分类和环境分类等，并对综合性服务窗口、单项性服务窗口、市政设施、城市公共信息、公共企业、基本公共服务、专门领域的公共服务标准化进行了归类和特征描述。本书通过分析公共服务标准化与ISO9000政府质量管理的异同，说明公共服务标准化对于ISO9000政府质量管理的比较优势。在分析方法上，本书按照文本分析的一般方法，遵循特点分析、问题分析和发展路径分析的基本框架，重心落在公共服务标准化对ISO9000政府质量管理的积极促进作用方面。

在模型的构建与验证模块，本书按照创新研究的规范路径，以问题为导向，以假设为前提，通过建构和验证公共服务标准化可执行、可持续、可扩散模型，依次逻辑展开。在创新可执行性模型的构建与验证方面，本书在论证创新可执行性的内涵、特点和作用的基础上，构建创新可执行性的模型，按照接受阶段和执行阶段分解影响因素。在创新的执行阶段，选择创新的执行客体和执行主体作为主要影响因素。前者主要表现为创新方案的可执行性，具体包含目标要素、操作要素和价值要素；后者包括组织设置、组织资源和组织文化三个方面。创新的可执行性模型为公共服务标准化可执行性评估提供了基础框架，相当于评估体系的基本维度+基本指标，或者称一级指标+二级指标。依照模型的思路，本书建立相应的三级指标，构建完整的创新可执行性评估体系。在此基础上，选择比较典型的案例进行分析，证明公共服务标准化的可执行性。在创新可持续性模型的构建与验证方面，本书认为，标准化可持续性的形成轨迹取决于不同发展路径下标准化影响因素作用力的大小，包括动力机制、组织力度、操作运载途径、发展路径的依赖、论证机制、标准的广度与深度、信度与效度以及监督机制的健全程度等八个方面的要素。本书采用针对给定评价因子作出的书面描述评估方法，建立公共服务标准化可持续模型的评估体系，由工作机制、标准质量和监督机制三个维度组成。在此基础上，选择比较典型的案例进行分析，证明公共服务标准化的可持续性。在创新可扩散性模型的构建与验证方面，本书根据梯度理论在政府创新扩散领域的适用性程度，在比较分析的基础上，选择了与产品生命周期理论、区域生命周期理论不同的梯度理论作为基本分析视角；从资料丰富程度、扩散空间范围和受控比较程度考虑，选择相关的实践案例；通过数据收集，分析基本公共服务标准化创新扩散的“反梯度”现象和梯度特征，进行总结和思考。

在实务操作模块，本书通过国外的管理经验借鉴和国内相关政策的佐证，从战略角度分析了公共服务标准化的顶层设计。本书认为，在理论上，公共服务标准化应该有自身明确的界点，但在实践中，对公共服务标准化界点勘探存在困惑。本书认为，公共服务标准化顶层设计必须面对公共性问题和政府主导问题的挑战。构建通用型模板设计需要进行理论预设，通用型公共服务标准必须凸显公共服务标准模板的菜单式特性，力求公共服务的过程控制与结果导向，实现公共服务标准体系的相容，贯穿从标准设定到实施的诉求和展现公共服务提供的工具效应。通用型公共服务标准模板可以分为公共服务基础标准、公共服务资源供给与管理标准、公共服务提供要素标准和公共服务绩效标准四个基本维度。本书认为，公共服务标准化的组织实施的基础是组织分析，包括公共部门组织实施文化服务标准化的程序，以及标准化实施中的制度和组织建设，其中制度和组织建设是文化服务标准化实施的基础和保证。组织实施是公共服务标准化的一个基本环节和重要步骤，可以对标准化工作的其他方面进行检验，对公共部门管理、目标和战略加以改进。本书认为，公共服务标准化建设总是在一定的环境中进行的，环境是影响公共服务标准化建设可持续发展的双刃剑。环境建设包括宏观环境建设与内部环境建设。前者是相对比较普遍的外部影响因素的集合，对公共服务标准化产生外生性的作用力；后者则是相对特殊的内部影响因素的集合，对公共服务标准化产生内生性的作用力。也就是说，环境对于公共服务标准化的影响包括宏观环境的外生性影响与微观环境的内生性影响。内外部环境分别由不同的影响因素构成，产生不同的影响力与影响方式。同时，这两股不同的影响力将合成对公共服务标准化的综合作用力，形成影响公共服务标准化建设的不同环境类型。为此，可以按照“外—内—总”的逻辑对公共服务标准化建设环境进行具体分析，寻求有效的促进机制。

本书是在国家社科基金重点项目“‘十二五’时期公共服务标准化创新机制研究”（项目编号：10AZD005）的基础上，经过认真修改完善而形成的。本书由厦门大学公共事务学院卓越教授担任主著，同时，基本上每章也有其他作者协助写作。各章的作者为：第一章，卓越；第二章，卓越、兰丽娟、段哲哲、肖雪芹；第三章，卓越、卢梅花、陈赟、刘洋；第四章，卓越、于湃；第五章，尹昌美、卓越；第六章，卓越、陈诚；第七章，卓越、卓萍、张世阳；第八章，卓越、马媛；第九章，卓越、王欢欢。

本书的出版得到社会科学文献出版社的积极帮助，该社社会政法分社曹义恒总编为编辑此书提供了不少创意，借此机会一并表示由衷的谢意。

卓越

2015年10月26日