总论 基层党内民主选举：历史、现状和路径

政党是民主政治的产物，党内民主是政党在民主政治体系中扮演角色的重要基础。正因如此，党内民主问题也必然成为政党建设的一个重大问题。作为现代民主政治的产物，共产党本身也应当是民主的。纵观国际共产主义运动史，我们可发现，党内民主曾经是无产阶级政党高举的旗帜，是各国工人阶级政党共同遵循的基本政治原则。马克思、恩格斯缔造和建设工人阶级政党之初，把民主制度的基本原则引入党内，党内民主成为工人阶级政党先进性的体现，也是工人阶级政党领导广大人民实现其伟大社会理想的内在要求（丁晓强等，2004）。1847年建立共产主义者同盟时，党的权力中心就在党的代表大会。《共产主义者同盟章程》中明确规定，代表大会是全党的立法机关、最高权力机关，中央委员会是党的执行机关。随着时代的发展和环境的变迁，党内民主也在不断推进。俄国十月革命取得胜利后，列宁在当时的历史条件下提出了民主集中制的原则，并揭示了党内民主随着形势的变化而变化的规律和党内民主必然要日益扩大的趋势。在列宁的领导下，俄共（布）进入了党内民主的黄金时代。但令人遗憾的是，进入斯大林时代以后，党内民主出现了严重扭曲。因此，党内民主问题也就成为我们反思国际共产主义运动起落沉浮的一个不能不直面的历史和现实难题。

中国共产党作为马克思主义的政党，在自诞生至今所走过的90多年历程中，对党内民主问题进行了艰辛探索和实践，既积累了丰富的经验，也留下了深刻的甚至是惨痛的教训。在很长一个历史时期，我们把这种高度集权的党内生活绝对化，党内制度建设未能随着时间的推移、形势和任务的变化而与时俱进，影响了党内民主的健康发展。因此，中国共产党在党内民主问题上的经验教训，值得我们认真总结和思考。

第一节 基层党内民主制度的发展变迁

中国共产党是马克思列宁主义同中国工人运动相结合的产物，是在俄国十月革命和我国五四运动的影响下，在列宁领导的共产国际帮助下诞生的。这一特定的社会历史条件和性质，决定了党内民主是中国共产党建设和发展的内在要求。但当时中国“半封建半殖民地”这一特殊的国情，又决定了诞生于这一历史背景下的中国共产党，其党内民主实践必然会是一段路径崎岖的曲折历程。

按照马克思列宁主义建党原则建立起来的中国共产党，建党之初就很注意贯彻党内民主的原则，党的决议和党章中都体现了党内民主的规定。纵观中国共产党的建设历史，我们可以发现，党内民主理论和制度的建设与发展，从大的方面来看经历了新民主主义革命时期对党内民主问题的探索与实践、社会主义革命和建设时期党内民主的发展与挫折、十一届三中全会后党内民主的恢复和发展、十三届四中全会以来对党内民主制度体系建设的有力推进四个大阶段（王建政等，2004）。

从党内民主政府和制度的建设与发展的阶段性特点来看，新民主主义革命时期党内民主的探索与实践又经历了“民主认识期”（或称“民主发轫期”, 1921年党的一大到1929年红四军古田会议）、“民主集中期”（古田会议到1931年1月党的六届四中全会）、“‘左’倾教条期”（党的六届四中全会至遵义会议）、“民主发展期”（遵义会议至抗战结束）、“民主制度化期”（解放战争时期）五个时段。建党初期，由于党员人数较少，中央领导机构比较简单，党内权力中心在党代会。从1921年至1927年召开的五次党代会，基本上实行了党代会年会制。在这一时期，对党内民主的认识还是“原生态”的，因此，在实践中带有明显的“绝对民主”色彩。在大革命后期，处于幼年时期的中国共产党由于自身还不成熟，加上党的主要领导人陈独秀犯了“右倾”机会主义错误，并利用他的威望和在党内的地位一定程度上搞家长制，破坏了党内正常的民主生活，使党和革命事业遭受了重大损失。但大革命失败后，党认真总结经验教训，党内民主建设也得到一定程度的重视。在1927年召开的“八七会议”上，能够对陈独秀进行尖锐的批评并改组党的中央领导机构，也得益于当时党内民主的“绝对化、自由化”背景。

“八七会议”后，党内民主出现了一些极端化倾向，这种状态一直延续到井冈山革命斗争初期。当时一个突出的事例就是：1929年5月底，围绕在前敌委员会之下、纵队委员会之上是否再设置一个军委的问题，红四军前委在福建永定县湖雷召开会议讨论时意见分歧。这种意见分歧后来提交到红四军七大上进行争论。对红四军七大，中央后来做了严肃的批评。三个月后，红四军在福建上杭县城召开第八次代表大会，但对所争论的问题还是没能得出结论，开得很不成功。这次会议用事实证明，削弱党对军队的领导、实行极端民主制后，即使是像红四军这样的雄师劲旅也会变成一支没有统一意志和铁的纪律的“乌合之众”（少华等，2003）。红四军党内的争论引起了党中央的重视，陈毅奉命赴沪汇报。在上海，周恩来、陈毅起草了《九月来信》，要求派人请毛泽东重新主持红四军工作。其后于1929年12月28日，红四军在福建上杭古田召开第九次代表大会（即著名的“古田会议”），确定了着重从思想上建党和从政治上建军的原则，明确了党对军队的绝对领导是红军建设的根本原则，也对党的民主集中制的作用和意义有了更高认识，并重申了党内严格执行民主集中制这一基本组织原则。

古田会议所确定的建党、建军的基本原则，有力地促进了党的建设、革命根据地建设的发展和军事斗争的胜利。虽然从1930年10月至1932年年底，蒋介石先后调集数十万军队对中央革命根据地和工农红军进行了四次大“围剿”，但中央红军根据积极防御的战略思想，采取“诱敌深入”和“声东击西，大兵团伏击，集中优势兵力，坚决围歼”的作战方针，粉碎了蒋介石的军事“围剿”，取得了军事斗争的全面胜利。但是随着第三次“左”倾错误的出现，党内民主建设又遭受了重大挫折。1931年1月7日，中国共产党在上海召开六届中央委员会第四次全体会议。王明等人在共产国际及其代表米夫的支持下，通过这次会议取得了在中共中央的领导地位，开始了长达四年之久的党内的“左”倾冒险主义统治。在“左”倾教条主义统治时期，王明在共产国际的支持下，置党中央的集体领导和组织纪律于不顾，大搞独断专行，强行推行脱离中国实际的路线和方针政策，使苏区根据地和红军力量几乎丧失殆尽。1933年10月，蒋介石调集100万军队、200多架飞机，采用“三分军事，七分政治”的方针，向各革命根据地发动了第五次“围剿”。对中央根据地，蒋介石动用50万兵力，分路“围剿”中央红军。在王明“左”倾冒险主义思想的影响下，李德等人先推行“军事冒险主义”策略，后在敌人的猖狂进攻面前采取“拼命主义”，最后发展成“逃跑主义”，导致中央红军第五次反“围剿”失败。1934年10月，中央红军主力被迫退出中央革命根据地，实施突围转移，开始长征。

从遵义会议到全面取得新民主主义革命胜利，这一时期党内民主的理论和实践不断发展与完善，适应了当时中国共产党所肩负的伟大使命和艰巨任务。遵义会议后，党的集体领导和组织纪律得到恢复和健全，中国共产党开始独立自主地运用马列主义基本原理解决自己的路线、方针和政策问题，中国革命从此走上了胜利发展的道路。抗日战争时期，随着党的逐渐巩固和成熟，以毛泽东为代表的中国共产党人对党内民主的认识不断深化，党内民主氛围日益浓厚，领导人带头发扬民主，我们党出现了前所未有的生机勃勃的现象。毛泽东主席在党的六届六中全会上的政治报告中，专门讲了发展党内民主的问题，他指出：“扩大党内民主，应看作巩固党和发展党的必要的步骤，是使党在伟大斗争中生动活跃，胜任愉快，生长新的力量，突破战争难关的一个重要的武器。”解放战争时期，党中央在着力加强集中统一领导的同时，高度重视在党内扩大和建立“正规的民主生活”，促进党内民主向正常化和制度化方向发展（王建政、张勇、杨东广，2004）。1945年4月，在抗日战争接近胜利的时候，当中国人民面临两种命运和前途的重大抉择的关键时刻，中国共产党在陕北延安召开了第七次代表大会，刘少奇在党的七大上所做的《关于修改党章的报告》中，对党的民主集中制做了自中国共产党成立以来最为科学全面的阐述，明确指出：“党内民主的实质，就是要发扬党员的自动性与积极性”，报告对党员干部如何贯彻执行民主集中制提出了明确具体的要求，强调党内生活必须坚持民主集中制原则，把党的严格的集中制与广泛的民主制结合起来。带着建立新民主主义国家的目标任务，党的七大充分发扬民主，在讨论大会报告和发言中，许多代表畅所欲言，对过去党内的错误，特别是对土地革命战争时期以王明为代表的“左”倾冒险主义的错误，进行了认真的分析。经过对过去经验教训的总结，全党在七大纲领基础上实现了新的团结。七大特别强调，党的群众路线是党的根本的政治路线和组织路线。七大党章第一次规定了党员的权利与义务，使党员行使民主权利有了法规保证和合法基础。1948年9月，在河北平山县西柏坡召开的中共中央政治局扩大会议上，讨论通过了《中共中央关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议》和《关于健全党委制》的决定，对扩大与建立党内正常的民主生活，加强党的集体领导做出了明确规定，为我军战略决战和夺取全国解放战争的胜利奠定了重要基础。

新中国成立初期，我们党发扬了新民主主义革命时期的优良传统，党内的民主生活比较正常，对工商业者和小农阶级的社会主义改造也基本完成，社会主义建设取得了前所未有的新成就。1956年召开的党的八大，总结国内外经验，对党内民主有了很大改进，为加强党内民主建设做出了新的努力。八大党章明确规定了党员的各项民主权利，进一步完善了关于民主集中制的基本条件、关于中央和地方的关系及上级和下级的职权范围、关于政策的讨论和决议的执行等方面的规定，决定实行党代表大会常任制，明确提出反对个人崇拜，特别强调加强党的集体领导。邓小平在八大《关于修改党章的报告》中指出：“工人阶级政党的领袖，必须是密切联系群众的模范，必须是服从党的组织、遵守党的纪律的模范。”这表明，党不仅在思想认识上，而且在制度设计和实践上，都把党内民主建设提升到了一个新水平。这一时期，党中央和毛泽东也深感发展党内民主的重要性，一直比较注意实行集体领导，实行民主集中制，党内民主生活比较正常。

八大以后，从1957年到1966年这十年社会主义建设探索时期，党内民主建设有两个发展趋向。一方面，提出了一些正确的理论观点，并积累了一些实践经验。1957年毛泽东提出了努力实现党和国家政治生活的“六有”局面，1962年的中央扩大会议（即七千人大会）也在一定程度发扬了党内民主，帮助党和国家渡过难关。另一方面，党内民主在理论上和实践上都出现了一些严重的问题，如错误地提出了“两种个人崇拜”的理论，为中国共产党党内已经萌生和发展的个人崇拜开了绿灯。在实践中，由于党的主要领导人在判断国际国内形势上出现了偏差，改变了八大确立的正确路线，先后发动了反右派运动、“反右倾”运动、“四清”运动等一系列政治运动，“一言堂”、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上等“家长制”现象不断滋长，党内民主建设也遭受严重挫折。特别是1959年召开的庐山会议，把严重扩大化了的阶级斗争从党外引向了党内，给党内民主建设造成严重后果。庐山会议后，党内的民主生活越来越不正常，党员的民主权利得不到保障，党的民主集中制遭到破坏，党的中央委员会会议也不按时召开，党的全国代表大会更没能按时召开，八大确定的年会制度和常任制度都没有得到执行。再加上其他复杂的社会历史原因，最终导致了“文化大革命”的发生，给党和人民带来了惨重灾难。“文化大革命”时期党内民主建设更是遭到了前所未有的严重破坏。其间，虽然党的九大于1969年召开，但出现了不正常的现象，把林彪作为接班人写进了党章，党的代表大会也修改成每隔五年召开一次。

十一届三中全会实现了党的政治路线、方针、政策历史的转折，也把党内民主引向更广的领域和更高的境界，使党内民主建设逐步得到恢复并取得了长足进展。“文化大革命”的沉痛教训，使全党痛切地感到，只有破除个人专断，健全和完善党的民主集中制，加强党内监督，才能实现党内生活的民主化、制度化。在打倒“四人帮”全面结束“文化大革命”运动后，以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体，汲取“文化大革命”的教训，认识到加强党内民主建设及党内民主生活制度化的重要性。十一届三中全会决定健全党的民主集中制，健全党规党法，强调一定要保障党员的民主权利，在党内加强集体领导，反对个人崇拜，严格执行党的纪律。全会正式选举成立了中央纪律检查委员会，其根本任务就是维护党规党法，切实搞好党风。全会的这些决定和举措，对恢复党内民主和民主集中制，破除权力过分集中，克服个人专断，把领导人置于党规党法的约束之下以及加强党的整个自身建设，具有重要意义。为了全面恢复被“文化大革命”破坏的党内民主，健全党规党法，1980年党的十一届五中全会讨论通过了《关于党内政治生活的若干准则》，重申以民主集中制等为主要内容的党内政治生活准则，明确规定要坚持集体领导，实行少数服从多数，反对个人专断；维护党的集中统一，严格遵守党的纪律；充分发扬党内民主，保障党员的权利不受侵犯；选举要充分体现选举人的意志；领导干部要接受党和群众的监督，不准搞特权等。《关于党内政治生活的若干准则》的制定贯彻，对恢复党内正常的政治生活和发展党内民主、健全民主集中制有重要的意义。1982年召开的党的十二大，对于促进党内民主建设有重要建树。十二大通过的新党章，规定了党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度；恢复并更为详细地对党员个人的民主权利做出规定；对中央的组织体制做了重要改变，规定党中央只设总书记，不再设主席、副主席；明确规定了党的各级代表大会的每届任期时间。新党章还吸取过去的经验教训，做出了禁止任何形式的个人崇拜、凡属重大问题都要由党委民主讨论做出决策等重要规定。这些规定有利于保证党的集体领导和团结统一，使党内民主走上稳步发展的轨道。1987年党的十三大强调加强党内民主的制度建设，并提出了具体的措施：一是从中央做起，健全党的民主集中制和集体领导制度，解决好集体领导、集体决策的问题；二是改革和完善党内选举制度；三是切实保障党章规定的党员民主权利，制定保障党员权利的具体条例；四是疏通党内民主渠道和健全民主生活，使党员对党内事务有更多的了解和直接参与的机会。这表明，党内民主建设在实现制度化和法制化方面迈出了坚实步伐。

1989年6月党的十三届四中全会召开以后，以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体在推进改革开放和现代化建设的进程中，努力加强党的制度建设，在建立健全党内民主制度体系方面迈出了新的步伐。一是健全和完善党内选举制度。为严格执行和坚决维护选举制度，中共中央于1990年6月颁发了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，1994年1月颁发了《中国共产党地方组织选举工作条例》，对党的基层组织和地方组织的选举工作程序做了较为具体的规定，将党内选举活动纳入了制度化、规范化的轨道。二是党的代表大会制度日趋完善。党的十四大对党的各级代表大会的召开时限进行了调整，规定县以上各级党代会的时限完全一致，都是五年。同时，积极进行党代会常任制的探索和实践。三是在坚持和健全党委领导体制方面积累新经验。党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》强调，党委对重大问题的决定，要在充分酝酿、协商和讨论的基础上，按照少数服从多数的原则进行表决。1996年4月，中共中央印发了《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》，对地方党委如何有效地实行民主集中制做了比较全面的制度安排。党的十六大党章明确规定：“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，做出决定。”四是党员民主权利的保障机制不断健全。1995年中共中央依据党章，特地制定颁布了《中国共产党党员权利保障条例（试行）》，这是党的历史上第一个关于党员权利及对侵犯党员权利行为进行惩处的单项法规。这个条例为新时期党内民主建设提供了有力的法规支撑。五是党内监督制度不断健全和完善。自十三届四中全会以来，党中央制定和颁布了一系列保障党员监督权利、保护检举控告人、严肃党的纪律、规范党内民主生活等党规党法，它们与党章、党的有关法规和党的纪检制度及相关的党的工作制度一起，构成了新时期党内监督制度的基本框架体系，从而保证了党内民主生活的健康有序。

进入21世纪以来，党内民主步伐明显加快，2001年党的十五届六中全会做出《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，提出要集中解决党的思想作风、学风、工作作风、领导作风和干部生活作风方面的突出问题，发展党内民主，充分发挥广大党员和各级党组织的积极性、主动性、创造性。2002年党的十六大，第一次明确提出“党内民主是党的生命”，确立了党内民主制至高无上的战略地位。十六届四中全会做出《关于加强党的执政能力建设的决定》，提出“完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例”，“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”，强调“严格控制选任制领导干部任期内的职务变动”。2007年党的十七大报告中，提出了尊重党员的主体地位的理念和实行决策权、执行权、监督权相互制约的权力监督体制。2008年制定了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，奠定了充分发挥各级党代表大会代表作用的制度基础。同时，中央连续出台了《党政领导干部选拔任用工作条例》《党内监督条例》《党员权利保障条例》《党政领导干部职务任期暂行规定》《党政领导干部交流工作规定》《党政领导干部任职回避暂行规定》等一系列规范性文件，为进一步发展党内民主提供了制度保证。2012年党的十八大报告中，提出了“完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境”。第一次对党内民主选举与体现选举人意志做了明确规定。其后，还出台了关于加强社会主义协商民主建设的意见。

回顾我党的革命和建设的历史，我们可以发现，什么时候党内民主实现得好，发扬得充分，我们的党就强大，就有战斗力，社会主义事业就能顺利发展；什么时候党内民主遭到削弱和破坏，我们党就会犯错误，社会主义事业就会遭到破坏和挫折。这也充分证明了党内民主对于党的自身建设，对于社会主义民主政治建设，对于社会主义事业发展至关重要。

党的十八大报告提出，要积极发展党内民主，增强党的创造活力，党内民主也事关中国特色社会主义制度的优越性能否充分体现出来。中国特色社会主义建设是在中国共产党领导下进行的，社会主义制度的优越性与党的命运紧密相连。邓小平曾指出：没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。他把社会主义制度的优越性概括为三条：在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，并且造就比这些国家更多更优秀的人才。可以说，没有这三条，社会主义制度就不能令人信服，中国共产党就没有前途。鉴于中国共产党在中国政治体制中的领导核心地位，如果没有党内民主，这三条都是很难达到的。

2009年6月29日，中共中央政治局就积极推进党内民主进行第十四次集体学习。胡锦涛总书记在主持学习时指出：“发展党内民主，是坚持党的性质和宗旨、保持和发展党的先进性的内在要求和重要体现，我们要从更加坚强有力地团结带领全国各族人民夺取全面建设小康社会新胜利、开创中国特色社会主义事业新局面的高度，把推进党内民主建设作为全面推进党的建设新的伟大工程的战略任务切实落实好。”这段话标志着，中国共产党对党内民主的认识达到了更高的高度。党内民主是中国特色社会主义伟大事业、党的建设新的伟大工程的重要组成部分，又是推动中国特色社会主义事业和党的建设全局性工作的政治保障、突破口（许耀桐，2009）。

第二节 基层党内民主实践的起始及发展

中国共产党建党初期，由于受自由、民主思想的影响，自党的一大至六大，虽然中央委员会的选举方法和程序都还在探索建立中，但都始终坚持了民主的方式，采取了民主程序，即无记名投票、自由选举、公开唱票、以得票多数公选领导人等。在党的二大上选举的民主气氛更为浓烈，出现了“竞选”的情况（《中共党史报告选编》，1982: 43）。对于中央委员会选举方法和程序的制度化，中共一大至五大都没有专门制定相关规定，只能从会议其他文件和代表的回忆中找到一些零星的线索；但到中共六大，在以往探索的基础上专门制定了《第六届中央委员会选举法》，这是第一部关于中央委员会选举的党内法规，是中央委员会选举制度的重大成果。中共一大至六大对中央委员会选举方式和程序的探索成果，有的至今仍被沿用，如中央委员会的选举由正式委员和候补委员选举组成、中央委员会内再选举中央政治局和常务委员会、设总书记为中央委员会最高领导人的职务、提出候选名单进行表决等（占善钦，2008）。早期的中国共产党，对马克思主义理论掌握得还不透彻，对中国革命实际的认识还不够深入，更没有将二者结合起来，缺乏科学的理论武装。

中国共产党在中国革命和建设实践中有很多新的创造，但对党内民主建设方面，受苏联模式影响，加上两千多年封建专制主义传统文化思想在国人脑海中根深蒂固，某些党内领导人的潜意识中难免存在家长制思想作风。特别是在党的六届四中全会以后这一方面表现得愈加明显。除此之外，中国长期处于战争环境中，不得不强调中央集中领导。新中国成立后又受西方封锁、遏制，进行过抗美援朝战争，国内还面临剿匪、镇反、肃反、土改、恢复国民经济等艰巨任务，这些都影响了党内民主的发展和完善（高放，2009）。

党的十一届三中全会以后，全党上下痛定思痛，在认真总结党在革命和建设时期的历史经验和深刻教训的基础上，充分认识到扩大党内民主的重要性和必要性，并在党内进行了一系列有益的民主探索和实践，不断推进党内民主建设，有力地促进了党的执政能力建设和先进性建设。如果从党内选举制度民主化的视角来观察党内民主的发展进程，我们可以发现，自党的十一届三中全会以来，党内选举民主化的探索和实践大致可划分为三个阶段：一是从党的十一届三中全会到党的十三大，这一时期主要是党内选举制度的恢复和重建。十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》，第一次提出实行差额选举的办法，并规定“……候选人的基本情况要向选举人介绍清楚。选举一律用无记名投票”。1980年党中央印发了中组部起草的《关于开好县、市、州党代表大会的几点意见》和《关于地方各级党代表大会有关选举若干问题的暂行办法》，这两个文件实际上是有关党内选举工作的条例。党的十二大之后，党内选举制度的制定主要转向了如何提高选举质量、扩大党内民主等方面。1985年2月，中组部又印发了《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》，对党的地方组织及其代表大会的有关选举问题做出了内容更广泛、要求更严格的规定。二是从党的十三大到党的十六大，这一时期主要是党内选举规范化、科学化、制度化。党的十三大在中央委员会和中央纪律检查委员会候选人预选中首次实行了差额选举。十三大通过的《中国共产党章程部分条文修正案》规定：“可以直接采用候选人多于应选人数的差额选举办法进行正式选举。”这样就用党章的形式把实行差额选举的办法固定了下来。这一时期，中共中央先后颁发了三个有关党内选举的办法和条例，即1988年3月中组部颁发的《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》、1990年6月中共中央颁发的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》、1994年1月中共中央颁发的《中国共产党地方组织选举工作条例》，这几个法规性文件和中组部制定的一系列党内选举制度，对基层和地方党组织选举工作进行了系统、全面的规范。三是党的十六大以后，这一时期主要是党内选举制度的创新和完善。党的十六大突出强调发展党内民主至高无上的战略地位，而党内选举的民主化是党内民主的一项重要制度安排，因而党内民主选举的制度建设和探索试点工作不断得到创新和发展。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确提出：“完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例”，并要求“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”，党内选举的民主化程度有了新的突破。特别是农村基层党组织领导班子成员实行的开放式提名、差额竞争和直接选举在经过破冰式的试点后，以前所未有的发展势头在中国广大农村基层生根发芽，并以此为基点，影响到乡镇党政领导班子选举的民主化改革，有的省市甚至进行了以公推直选方式产生区、县长候选人的试点探索。

纵观改革开放30多年来党内民主建设的实践和发展，我们可以发现，新中国成立后党内基层民主实践的发端，是与农村村民自治的推行相伴相随的。家庭联产承包责任制实行后，随着农村社会与政治改革进程的加快，特别是1988年《中华人民共和国村委会组织法（试行）》的实施，村民自治与农村基层民主在全国普遍推开，许多干群矛盾的焦点也都集中到了村党支部的权力有效性和“合法性”认同问题上，农村基层党组织面临严重的领导权和道德性危机。而农村基层“两委”关系的现实困境在实践中催生了通过“两票制”选举村党支部委员的创新和尝试。

1990年，山西河曲县城关镇岱狱殿村——这个只有82户295人、13个党员的小山村，由于村务不公开、管理混乱等诸多问题，干群关系非常紧张，在问题无法内部解决的情况下，村民开始走“上访路线”。1991年年初河曲县三级干部会议召开期间，该村村民将大字报贴到了县委大门口，罗列了村党支部书记23条“罪状”。次日，40多位村民又去该村所在的城关镇集体上访，要求镇政府撤换村支书，调整村领导班子。面对来自村民的巨大压力，为了平息事端，镇里迅速派出了一个工作组。调查结果基本证实了村民的反映。在工作组准备重组村级班子时，却遇到了事先没有想到的问题。岱狱殿村的村民对村支书的人选提出了自己的要求：既然村支书管着全村而不仅仅是那些党员，所以应该由全体村民选举产生。他们甚至表示如果村党支部选举不让他们投票的话，就不服从村支书。这一闻所未闻的要求迫使工作组在尝试各种解决方法未果的情况下，只好在常规之外寻求某种妥协的办法，制度创新就是在摆脱这一“尴尬”处境的过程中产生的。1992年岱狱殿村党支部征得上级党委的允许，首次将选举村委会的“两票制”稍加改动用于选举村党支部新一届班子成员（李连江，1999）。

据李连江博士的描述，最早的基层党支部“两票制”民主选举的具体方法是：村里的82户农户各派一名代表参加全村大会，会上，让户代表从村党支部的党员中选出自己中意的支书人选，写在一张白纸上进行无记名投票。镇党委事先已经同意，投票中获得票数多的党员将被提名为村支部书记正式候选人。这一新方案的确是有效的。村里82户农户都各派出一名代表来参加全村会议并进行投票。最后的结果让镇党委政府松了一口气，获得村民投票最多的候选人恰好是镇党委本来想提名的人选。接着召开支部大会，进行党内民主选举选出新的村支书，因其他的参选者意识到支持自己的村民只是少数后都主动退出了竞争。这样，支部选举中那位村民推选出来的候选人被一致推选为村支书。新当选的村支书因在民主选举中既得到村民拥护又得到党员认同，基于这一权力的合法性，上任后对村里的财务进行了彻底的清查，并迫使前任支书退还了他非法占有的所有集体财物。不满的村民平静了下来，组织管理、社会秩序在村里恢复了（李连江，1999）。

一种全新的党内基层民主选举方法和制度，就这样在山西省一个小山村为摆脱“尴尬”的现实困境的过程中诞生了。从李连江博士的描述中，我们可以发现：一方面，作为一种民主诉求，岱狱殿村的村民之所以提出村支书也要经由全体村民选举产生这一要求，基础是前期的村民自治开放选举的启迪和训练，当然还有原村支书存在严重的问题。另一方面，作为一种新的组织方法，村党支部“两票制”选举实际上是将村党支部班子成员候选人的提名权给了全体村民，选举决定权交给了党员，以此解决村党支部和村委会在代表性和权威性上的差距问题（白钢、赵寿星，2001）。而“两票制”这一被“逼”而启动的方法创新，却因切合实际、顺应民意，使本已很棘手的问题得到较为圆满的解决。此后，这一方法在山西省逐步推广，山西晋城市、朔州市、长治市、晋中地区和吕梁地区也采用了这一做法。内蒙古自治区、河南省、安徽省、四川省和河北省等省份的一些地区也随后跟进。

为什么这一选举方法在现实生活中能快速得以推广？其生命力何在？这一直是学术界讨论和思考的问题。从理论上说，按照《中国共产党章程》的有关规定，党的基层组织的领导班子不是民选的政治权威，它的权威性来源于党的上级组织的委任或基层党内选举后经上级党组织批准；但实际上村党支部又确实是村庄政治权威的核心所在，其覆盖面和作用力涉及整个村庄和全体村民。村民选举产生的村委会要接受村党支部的领导。这对于村民来说，心中确有不畅：自己选举产生的组织没有最高权威，而具有最高权威的组织虽然“代表着最广大人民的根本利益”，自己却又没有发言的机会。于是，制度权威与现实基础、社会认同之间出现了一种“脱节”现象。如何使这种“脱节”能有效结合起来，是村民自治推行过程中必然要回答的实际问题。有趣的是，历史偏偏选择了一个交通不便，“鸡鸣三省”的山西河曲小山村来首先解答这一现实难题（景跃进，2003）。

河曲县城关镇岱狱殿村通过“两票制”选举村党支部书记的方法诞生后，传统的党内基层选举模式——上级党组织确定候选人，基层党员“举举手、鼓鼓掌通过”——“过过场”的选举方法出现了重大变革，党内基层民主选举成为基层党建创新的突破口并得以迅速扩展。各地积极探索，不断创造出许多与其类似的选举方法，包括“三荐二考”“公推直选”“双推制”“双票双责制”“两推一选”“两步两轮制”等（见表1）。2000～2001年度，这些党内民主的实践和形式得到了中央的明确肯定，各大主流媒体也开始广泛宣传这些基层党建领域的新探索，民主选举村支部成员的“两票制”方法及其衍生形式在全国得到普遍推广。

在2000年11月全国人大内务司法委员会组织召开的一次贯彻《村委会组织法》的研讨会上，中组部原副部长虞云耀充分肯定了用“两推一选”选举产生村党支部成员的办法（景跃进，2003）。2000年11月30日，中共中央办公厅下发了《关于在农村开展“三个代表”重要思想学习教育活动的意见》（中办发〔2000〕24号），明确提出“大力推进村党支部领导班子成员选拔任用制度的改革，实行‘两推一选’和‘公示制’”。据此，“两推一选”作为中共中央的制度性安排得以在全国的基层党组织全面实施。据2000年年底的统计，全国已有20多个村实行“两推一选”和“公示制”试点。四川省、重庆市的推行面更是高达95%以上。山东省在2.2万个村实行“两推一选”的办法，公开选拔村党支部成员31700多名，其中村支书10100多名（项继权，2002）。

如果说村委会民主选举的影响和启发导致了村党组织选举的改革，那么村级党组织民主选举又拉开了乡镇党委的选举改革序幕。1998年9月至11月，四川遂宁市莲花乡和东禅镇“公选”党委书记开启了全国乡镇党委书记直选的先河。尽管遂宁的乡镇党委书记“公选”还不是真正意义上完全的“公选”，在“公选”中上级党委和公选领导小组的意志起着主导作用，群众和党员及乡（镇）村干部的意见只是参考性的。但“选举”产生乡镇党委书记的做法自此流行开来，选举的民主性和竞争性也逐步加强。在四川省、山西省和湖北省相继进行乡镇党委直选试点之后，以2002年党的十六大召开为新起点，乡镇党委书记和委员的直接选举步入快车道，江苏、云南、重庆、吉林、江西、河南等省市加入乡镇党委选举改革的行列，乡镇一级的党内直选改革在全国更大范围进行试点。至2007年9月，全国有近300个乡镇进行了公推直选的试点。与此同时，公推直选的范围也进一步扩大，江苏徐州市先后在一县三区进行了以公推直选方式产生区县长候选人的试点。党的十七大提出，“扩大基层党组织领导班子直接选举的范围，探索扩大基层党内民主的实践形式”。我们有理由相信，党的十七大开启了党内民主“枝繁叶茂”新时代。

第三节 基层党内民主建设的现状

总结30多年中国政治体制改革，房宁教授认为，以问题推动制度完善是中国政治体制改革的最大特点。中国政治制度，特别是改革开放以来中国民主政治发展最基本的内容是：通过政治体制改革，人民的权利与自由得到了保障，为中国工业化、现代化提供了制度动员机制。在这一制度下，单一的权力中心能够代表全民族利益，最大限度地降低社会内部不同利益集团之间的利益交换成本，最大限度地减少社会矛盾带来的内耗，使国家整体利益超越各种利益群体的个别利益，实现全民族、全体人民的利益最大化。保障权利与集中力量的双重功能构成了当代中国民主政治模式基本特征，这应当是中国崛起的制度奥秘。因此当代中国的民主政治模式具有双重功效：一方面，它为人民提供权利保障，焕发社会活力，使中国工业化、现代化获得源源不断的推动力；另一方面，它能够集中民力、民智，集中资源、合理规划、统筹兼顾，实现国家稳定而有效的发展（鹏博，2009）。

纵观改革开放30多年来中国民主政治建设的历程，我们可以发现，现代中国的民主政治发端于最基层的乡村，是农村村民自治拉开了中国民主政治建设的序幕。从前述的分析中我们也发现，党内基层民主选举的先河也是在村委会民主选举的影响和推动下才开启的。那么，中国基层民主的动力又源自何处？这是令学术界很感兴趣并一直讨论和思考的一个核心问题。大多数学者都认为，中国的基层民主创新是在既相互交织又相互分离的一系列作用机制和背景下推进的，创新的动力是治理危机、资源吸纳与公民维权等因素，其具体行动策略则是一种从实践可能性出发的民主行动哲学（刘义强，2009: 171～178）。

当然，党内民主始于中国共产党对自身政策的调整。客观地讲，党内民主被纳入中国政治体制改革的关键因素，最初是源于中国共产党人对“文化大革命”发生的原因的反思。基于这一认识，当时提出了党内权力下放的主张。而在后来的20多年里，党内民主逐步被明确纳入党的执政理念。这一过渡正是党对民主政治的认识及党内民主在中国政治体制改革中地位的提高的集中反映。对于一个执政党来说，能将党内民主的变革纳入党的路线、方针和政策的中心，其基础是这种改革本身或改革取向可能有利于执政地位的巩固和执政能力的提高。正因如此，党的十六大报告提出：“党内民主是党的生命。”十六届四中全会《决定》明确阐述，“发展党内民主，是政治体制改革和政治文明建设的重要内容”“以党内民主带动人民民主”。总的看来，中央一系列有关党内民主的新论断明确了思路和重点，使各地党组织廓清了认识，找准了方向。

那么，该如何来理解党内民主？目前党内民主建设的现状又怎样？对于什么是党内民主这一问题，目前学术界有不同的认识和解答，综合起来看，主要有三种不同的分析视角：一是从行为角度看，党内民主是政党在自身内部进行的民主实践。二是从制度角度看，党内民主就是政党自身的组织和活动都须按照民主的基本原则和规章制度进行。三是从主体角度看，党内民主就是“一个党的全体成员在有关本党的一切问题上有最终决策的权利”（王长江，2005），这意味着党内民主是与党内权力的分配，尤其是纵向的分配联系在一起的。在民主制度下，党员作为政党的组成部分应当对关系到政党的各种问题享有发言权和实质的投票权，在具体问题上也能对政党的领导人进行制约（李凡，2009）。而对于党内民主建设的现状，从Q市目前的具体实践来看，与全国的基本情况相同，主要是以充分尊重党员主体地位、发挥党员主体作用为基础，在党内民主选举、民主决策和党代会常任制、党代表任期制等方面进行积极探索。

第一，党内民主选举制度的改革。党内民主选举制度是党内民主的基石，而党员主体地位是党内民主选举制度的基石。众所周知，党内民主选举制度的改革创新直接针对党内权力的授受问题，改变党的基层组织班子成员的权力来源和基础是党内民主得以实现的核心因素。在推进党内选举民主化的实践中，从Q市和全国各地的试点探索来看，具体包括：①改革候选人提名方式，随着“两票制”选举村支部班子成员方法的实施及其后相关选举方法的衍生和发展完善，新中国成立后一以贯之的由前任支部班子或上级党组织（即乡镇党委）提名新一届村党支部领导班子成员候选人的“上级规划授意式”选举方式开始发生变革，党员和群众成为村党支部领导班子成员候选人的真正提名人；②扩大党内选举中群众的参与权，按照传统的村党支部领导班子成员换届选举方法，党支部选举是在支部的党员中进行的，操作时具有严格的组织性并带有一定的“神秘性”，群众根本不知情也不可能参与其中，而在党内民主选举方法的探索试点中，作为农村基层社会的领导核心的党组织，其选举也从原来的“封闭性”而逐步走向开放化，群众也和党员一样在村党支部民主选举中具有“发言权”；③增强党内选举的竞争性，差额选举方法的实施，将村级党组织领导班子成员的选举从“授意式”“确认式”选举走向了“竞争式”选举，特别是竞选演说程序的引入和运用，改变了传统乡村选举的竞争格局，变基于传统“面子观”而出现的“隐性竞争”为现代式的“显性竞争”；④尊重党员主体地位，村级党组织领导班子候选人的提名权由“授受式”变为“推荐式”，村党支部领导班子成员特别是支部书记的选举方式又由鼓掌通过、举手表决转变为公推直选，党员的主体地位在选举方式的民主化中真正得到尊重，其主体作用也得到充分发挥，党员对基层党组织的归属感，对基层党组织班子的认同感也逐步增强；⑤严格设定选举程序，整个村级党组织领导班子换届选举的过程经历了一个大的转变，“确定选举方式和决定班子职数→讨论候选人基本条件→推荐提名候选人→民主评议初步候选人→确定并公示正式候选人名单→讨论投票方法、进行民主投票选举产生班子成员”，所有的程序都要经村党支部内的全体党员讨论通过并严格执行，程序的“格式化”虽然延缓了选举的速度，但确保了选举的规范化、公正性；⑥提高党内民主选举的透明度，村级党组织选举过程中所采用的“分头秘密写票”“无记名投票”“公开唱票”“不允许代替投票”等技术设计，以及全过程中对所有投票结果的民主公开、张榜公布，提高了村级党组织民主选举的透明度，确保了选举过程和结果的公开性、公平性、公正性。

将提名权还给党员，并将竞争性程序等纳入选举过程，就从源头上理顺了党员与基层党组织领导班子成员的权力授受关系。但受传统文化和体制环境的影响，基层党组织的选举创新同样也面临着困境和诸多难题。有的学者通过深入研究分析后提出，目前党内基层民主选举主要存在以下五个方面的问题：其一，选举过于强调组织意图，不能充分体现选举人的意图；其二，选举的运作方式比较封闭，具有形式化的倾向；其三，选举中选举人和被选人之间缺乏沟通和交流渠道；其四，选举制度具有随意性，操作不够规范，缺乏刚性规定；其五，选举缺乏必要的纠错和监督保障措施。而这些问题之所以出现，核心的原因就在于制度的缺乏和不足。现有的制度将很多的程序问题模糊化抑或根本就没有做出规定，留下了很多缝隙和空间。这种问题的出现，一个非常现实的原因在于：在整体的政治制度下，更高一级的党组织始终掌握着规则的制定权。地方实践中上层的态度主导了一切，对上负责依旧大于对下负责，选举的形式仍然大于内容（李凡，2009）。选举的民主化在某些地方就出于现实之需而走向工具理性的选择。

第二，党代会常任制的试点改革。党代会常任制是指县（市、区）或乡镇每次党的代表大会完成换届选举后，在这届党委会任期内每年举行一次（或两次）代表会议，行使党的代表大会的职权。在本届党委会任期内，党代表的资格继续有效并实行常任制，不再重新进行选举（陶庆，2006）。党代会常任制意味着党的代表大会可以充分发挥党章上所规定的其为“党内最高权力机关、最高决策机构”的作用，党代表也可以在党代会闭会期间“经常性地发挥作用”（王长江，2005: 251）。这事实上是将党内权力分散开来，防止权力集中在少数领导人手中，并给党员更多的监督权利。因此，自1988年开始，中央在浙江、山西、黑龙江等省的12个市县区开始了党代会常任制的试点工作，随后试点工作又扩大到湖北、四川、江苏等省。党代会常任制改革主要围绕党代表常任制和党代会年会制两方面展开。党代会常任制的改革在理顺党内权力关系、保障党员基本权利、激发党员参与党内政治生活等方面取得了一定的效果（李凡，2009）。

虽然在党的八大中就提出要实行党的代表大会常任制，但走过了半个世纪，党代会常任制的试点至今仍停留在乡镇和县市一级，而且客观地说这一实践对于党内民主来说更多的只是一种规范性意义，并没达到预期的效果。由于党代会常任制直接涉及党内权力和利益的分配问题，因此党代会常任制试点在实践中也出现了许多问题：一是到底如何划分党代会与党委会、常委会的权力边界，既要让权力真正回归主体本位，又要保证党的领导有序且有力；二是党代表的权力和职责被模糊化，党代表与党代表大会、党委会、常委会之间的权力关系被变相倒置；三是如何处理党代会常任制后与人民代表大会的关系；等等。从目前的实际运行状况来看，很多地方的党代会常任制试点更多的是一种出于应付上级检查、完成上级党委布置任务的形式化工作，大多数地方都出现地方党委给党代表布置调研任务的做法。这些问题引发出的思考是，民主不能仅仅是一种工具，更是一种理念和目标。正如有的学者所提出的，从本质上讲，党内民主实现的根源并不在于会议的多少，不在于党代会和党代表是否常任，甚至也不在于党代表素质的高低，关键在于代表与被代表者之间的关系（王长江，2005）。

第三，农村党员代表议事会制度的探索试点。与县（市、区）和乡镇党代会常任制试点相对应的是上海市青浦区试行的农村党员代表议事会制度的探索试点。所谓“农村党员代表议事会制度”，就是在村党组织的领导下，农村党员代表按照有关议事规则、程序和要求，讨论商议需由村党组织决策的重大事项，参与民主管理党内事务和农村事务的制度；是农村基层的党内议事协调机制；是村党组织决策过程中的一个重要环节。农村党员代表议事会制度的代表，由村党组织全体党员民主选举产生的党员代表和村党组织班子成员组成。民主选举产生的党员代表人数原则上按党员总数20%左右的比例确定，但不得少于10人，其构成要具有广泛性和代表性，也要兼顾地域、阶层、年龄、学历、职业等结构情况。村党组织班子成员作为当然代表，可不经选举直接参加议事会。党员议事会代表中要不少于1/3由村民代表中的党员担任。不进村党组织班子的村委会党员人员可列席参加议事会议。党员代表议事会代表的工作属于“义务”性质，不发放任何补贴，以避免增加管理成本。从议事会的运行机制看，议事会议原则上每季度召开一次，商议本季度的重要事宜，提出下季度的工作要求。根据工作需要或有1/2以上议事会代表提议，可临时召开。议事会可由村党组织书记主持召开，也可推选党员代表议事会召集人来主持召开。

召开农村党员代表议事会议一般要遵循以下几个基本程序：一是会前准备。主要是在议事会议召开前，由村党组织对议事会代表提出的意见和建议进行集中整理、遴选，并根据工作需要和党员、群众反映的热点、难点问题，初步确定议事会的议题和方案。之后，村党组织要在征得多数议事会代表的同意后，正式确定会议日期、地点、议题，于会议召开前一周左右，通知每位议事会代表，并通过村务公开栏或其他方式向全体党员和群众公告。议事会代表在接到会议议题后，要通过不同方式及时听取和收集党员和群众对议题的意见。二是会中商议。议事会议必须有不少于4/5的议事会代表到会后方可召开。会议中，代表根据收集到的意见、建议和了解、掌握的情况，对议题进行充分酝酿、讨论，在此基础上，由全体与会代表对议题进行表决，议题须经半数以上与会代表赞成，方可列为正式议案交基层党组织审定。三是会后实施。主要是在议事会议形成议案后，村党组织对议案进行审定并组织实施或办理。需提交党员大会、村民代表会议或村民会议讨论通过的，则依法、依程序及时办理，并由村党组织督促落实。议事会议形成议案的落实情况，由村党组织负责及时向议事会代表反馈，并以一定方式向全村党员和群众通报。

农村党员代表议事会的建立，一是畅通了村民的利益表达通道，促使村级党组织的决策更加贴近实际，符合民意，保证了决策的民主化、科学化；二是更能集中全体党员和群众的智慧，使村党组织的办法更多了，考虑更全面了，有效提高了他们的科学决策能力和决策执行力，也充分发挥了党员代表桥梁、纽带的作用；三是在农村行政村撤并后“区域范围扩大、干部职数减少、管理事务增加”的新形势下，充分发挥党员的作用，让村党组织在工作中有帮手，让村党组织能集中精力去谋划发展、加强管理，这是减轻村党组织工作压力、提高工作绩效的有效途径。同时，村党支部把需要研究讨论的事情提交到党员代表议事会上先进行讨论和表决，完善方案，达成共识，再由党员代表村级党组织向村民宣传解释，这样更能赢得村民的理解与支持。村党组织的决定有人去宣传，村级党组织的意图有人去引导，村民的疑虑和困惑有人去解释，就能“让群众明白、还干部清白”，就能提高村党组织的威信，增强村党组织的感召力、凝聚力，农村的干群关系也就得到了改善。

第四，改革探索党内监督制约机制。党内民主本质上包含四个方面的内容，即党内民主选举、民主管理、民主决策和民主监督。对于党内民主监督，从目前党内的机构设置来看，一方面乡镇党委及其之上的地方党委和党的中央委员会都设立了纪律检查委员会，而在党的村级基层组织中没有设置纪律检查机构，但设立了工作监督小组等非正式制度性组织；另一方面对党委自身权力运行机制做了调整，重新理顺“书记办公会”“常委会”和“党委全委会”之间的关系，减少了党委副书记的职数设置。这一改革的初衷在于解决以往“书记集权”“一把手集权”“党代会权力虚置”等问题，但在实践中很多地方的改革背离了原有的初衷，改革成了某些领导人达到某种目的的工具。这种现象产生的根本原因是，党内民主制度建设的历史性营养不良导致民主氛围的缺失。

第四节 治理现代化给基层党内民主建设提出的新要求

习近平总书记在庆祝全国人大成立60周年大会上讲话时指出：“发展社会主义民主政治，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。”对于“国家治理体系和治理能力现代化”，有学者认为其包括四方面的政治理念，即民主化、法治化、文明化和科学化（孙应帅、余斌，2015）。推进国家治理体系和治理能力的现代化，必须使处于领导核心地位的中国共产党先实现执政现代化，提高党科学执政、民主执政、依法执政的水平。基层治理现代化又是执政现代化的重要基础和基本内容。这就要求必须以基层党内民主为基础，大力提升基层党组织的影响力、作用力和内在活力。

所谓“治理”，是指各种公共的或私人的机构和个人管理共同事务的诸多方式的总和。其基本含义是指在一个既定的区域和范围内运用权威维持秩序，满足民众的公共需求。从政治学的角度来讲，治理是指政府管理的过程，它包括政治权威的规范基础、政治事务的处理方式和对公共资源的管理（俞可平，2002）。随着我国社会主义市场经济的逐步建立和完善以及城市化进程的快速推进，城市特别是大城市的常住人口大量集聚，人们的就业方式、居住形态、利益诉求和社会观念发生深刻变化，在这一新形势新环境下，基层群众对基层党组织的心理认同、功能需求都发生了很大变化。

随着城市化水平的提高和社会的转型、经济的转轨，基层社区出现了社会结构多元化、利益结构复杂化、人员结构流动化的特点，基层社区的管理对象和管理范围、形态、机制以及党员的数量、结构和利益关系都发生了变化。过去我们党借助行政或企事业组织的纵向管理体系来对各种事务进行分层管理的组织架构已经大部分消解，政府与社会高度合一的社会治理模式，已不再适应基层社会的现实变化。

在这样的新形势下，基层党建工作中的一些新矛盾、新问题也逐步显现。主要表现为：（1）组织设置不合理。没有从变“社会人”为“组织人”的要求和更好地体现党的为民服务的宗旨出发，形成街道党工委（镇党委）和行政单位党组织、居民区（村）党组织、驻区单位党组织联动，“核心－基础－主体”并存的全覆盖、网格化、实体化的党组织结构和运作规则。（2）党员教育管理不到位。基层社区党员结构复杂，教育管理难度加大，原有的教育管理方式已难以适应新的形势新的要求。但是绝大多数社区党组织仍沿袭传统的教育管理模式，手段落后，方式单一，学习教育形式化，缺乏计划性、目标性和针对性，管理方式还是传统的静态管理，党员活动福利化，还出现各基层社区之间相互攀比的现象，缺乏实际成效。（3）工作机制不健全。缺乏务实的教育培训机制，“以会代训”的多，系统的业务培训少，基层社区党务干部素质无法得到真正的提高；缺乏分类的管理和监督机制，上级党组织较多的是下任务、提要求、要成果，党务干部工作被动，方法简单；缺乏有力的结对共建机制，大多数基层社区虽已建立与驻区单位的结对共建联席会议制度，但“平台共建、资源共享、工作共抓、活动共促”的格局并未真正形成；缺乏便捷的沟通联系机制，没有根据社区实际及时调整工作机制、创新工作载体，导致基层社区群众与党员、党组织、社区组织之间的联系与信息沟通不畅，很难加深理解、沟通感情；缺乏有效的激励机制，对社区党建工作者的关心激励措施相对不够，没能充分调动党务工作者的积极性、主动性和创造性。

当前，我国进入全面深化改革的攻坚阶段，很多新的问题集中显现，传统做法和体制机制都遭遇了瓶颈，需要重构基层治理体系，更好地服务社会、引导社会、凝聚社会。作为执政党的基层组织，应该如何适应形势变化，真正发挥市场机制和社会力量的作用，通过价值利益的组织化来实现社会利益和社会群众的组织化，是一个需要认真研究的理论和实践问题。治理理论重视社会管理力量多元化。与传统的自上而下、单向性的科层制管理模式不同，社会治理的组织架构是扁平型网格式的结构，是一个上下左右互动的管理过程，其权力、权利运行是双向的，各组织、个人之间是平等的伙伴关系，主要通过协商、合作等方式确立共同的目标、处理公共事务。创新基层社会治理，其实质就是立足于我国的现实基础，按照推进治理体系和治理能力现代化的要求，从六个方面重建基层治理结构，其主要包括建立责任体系、重构组织体系、构建运行体系、健全队伍体系、规范秩序体系、完善评估和保障体系，走出一条符合中国特色社会主义初级阶段规律和特点的基层社区治理新路。

治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权威去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。基层党组织是基层治理的“领头雁”，是我们党治国理政的神经末梢，肩负着把党的路线方针政策贯彻落实到基层的重要职责。因此，要始终坚持党在基层社会治理中的领导核心地位，发挥好党组织总揽全局、协调各方的作用，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。但也要清醒地认识到，在基层社会，政党是通过基层党组织的活动来引领和参与社会治理的。要充分认识到，在基层社会的日常生活中，党的领导实际上是一种社会性的引导过程，也就是要通过社会性的手段施加影响，使群众能够在潜移默化中贯彻落实党的各种决策。

在政企、政事日益分离的现实情势下，政党的领导职能、政府的行政职能以及市场、社会中间领域的职能分工将日趋明确，行政资源和行政领域的作用权能、效能与以前相比，也将呈现收缩趋向。中国社会结构的这种深刻变化，表明我们党的工作很难再单纯依靠传统单位制的组织手段或行政化的动员方式来有效整合社会。在多元化的社会治理体系中，基层是社会的单元细胞，基层同时又是我们党的执政之基、力量之源；社区是基层社会形态的主要形式，是广大党员和群众居住、生活的基本单元和功能性空间，更是开展基层党建工作不容忽视、不可失去的主阵地。执政的中国共产党必须顺应单位制结构向社区制结构的转变，以社区为基本单位，在已有的社区基层党组织的基础上，从战略的高度全面构建党的社会根基。基础不牢，地动山摇。因此，社会治理的关键在于夯实基层基础，创新社会治理重点是要加强基层民主建设。

新形势新任务要求我们必须站在夯实党的执政基础的高度，按照实现治理能力和治理体系现代化的要求，大力推进基层党内民主建设，着力抓好基层党建工作。主要应从六个方面下功夫：（1）推进党内民主，提高执政力。重点要选优配强基层社区干部队伍，选配好居村党组织书记，以增强党组织的引领、动员和凝聚作用。基层党内民主选举是推进党内民主的基础，要积极探索符合我国国情和发展实践的基层党内民主选举的方法和程序，促进干部结构优化，提升党内民主选举的生命力。（2）科学管理党员，增强向心力。要对社区党员实行科学、合理的管理，规范组织生活，有效发挥社区党员的作用，提高党组织的战斗力。（3）强化服务职能，形成凝聚力。通过提高服务群众的能力来实现对社会整体利益的协调，围绕“社会性、群众性、公益性”工作，构建资源共享与交流平台、构造公共服务的合理格局，不断增强社区群众对党组织的认同感和向心力。（4）整合党建资源，提升战斗力。目前社区党建工作体制不顺，社区党员、群众的活动资源缺乏，要根据“条块结合、以块为主”原则，按照“‘政党’现代化、领导一体化”要求，有效整合、优化社区内各类执政资源，努力实现资源共享，优势互补，互通互融。（5）转变工作思路，发挥影响力。社区党组织担负着联系群众、组织群众、团结群众，并把党的路线方针政策落实到基层的重要责任。新形势下要根据社区党员和群众需求多样性和复杂性的特点，创新思想政治工作方法，努力建立“服务中引导、引导中提升”的新模式。（6）引导群众参与，增进认同感。现阶段城市基层社会的治理主体包括机关事业企业单位、群团组织、自治组织、“两新组织”和群众活动团队等。在这种情况下，党的基层组织需要合理地定位自己的角色，作为行政化的领导力量来领导和管理社会，以充分调动社区各类治理主体的参与热情、形成协商共治的和谐社区。但也要看到，社区建设和社会治理是一个动态的过程，民众需求的变化、技术手段的更新、社会结构的重组将逐步改变现有的治理格局，追求新的制度均衡。

第五节 基层党内民主选举面临的挑战和社会历史条件

近年来，随着社会主义市场经济的逐步建立和完善，市场化、工业化、城市化的不断发展，以及大城市常住人口的大量集聚，社会流动性的进一步加强，人们的思想观念、利益结构、价值诉求都越来越多元多样多变，社会治理主体日益增多、参与意识增强。为了顺应基层群众的现实要求，基层党组织加快转变自身功能定位和运行机制，就变得尤为重要和迫切。

1．外来人口大量集聚，常住人口结构发生根本性变化

图1数据显示，以上海市为例，2014年年末常住人口数量达到2425.68万人，比上年增加10.53万人。其中，户籍常住人口为1429.26万人，比上年增加4.12万人，增长0.3%，占常住人口比重为58.9%；外来常住人口为996.42万人，比上年增加6.41万人，增长0.6%，占常住人口比重为41.1%。外来人口的大量进入，加上本地农村城镇化进程加速，导致一些居住社区（特别是城郊接合部）的居住群体多样化，既有中心城区导入人口，也有租房的外来人口，还有农村户籍进城（镇）居住的人口，以及当地购房入住人口。

2．民营、港澳台及外商投资单位已成为就业主渠道

从2013年年底上海全市就业结构分布来看，国有单位的从业人数为110.76万人，占11%，集体单位的从业人数为10.73万人，占1%，港澳台及外商投资单位的从业人数为228.72万人，占23%，民营的新经济组织和新社会组织的从业人数为664.99万人，占66%。这表明传统的单位制就业结构已经被多元的市场化就业结构替代，社会利益关系也发生了根本改变。

3．人口居住区域已由中心城区向郊区导入

2014年年底，上海中心城区常住人口为704.54万人，比上年减少3.34万人。其中，外来常住人口为170.68万人，下降1.98%。近郊区常住人口略有增长，2014年为1158.09万人，同比增加7.41万人，增长0.64%。远郊区常住人口继续平稳小幅增长，常住人口为563.05万人，同比增加6.46万人，增长1.16%（见图2）。其中外来常住人口284.53万人，增长1.92%。大量外来人口及中心城区人口向郊区的转移，导致人户分离现象严重，目前全市户籍人口中人户分离的有420多万人，占户籍人口的33%。

4．社会再组织化的需求日趋增强

一方面，社会组织应运而生，大量出现。据上海市社团局统计（见图3），2006年上海市登记的社会组织数不到8000家。截至2014年年底，全市民政部门登记和备案的社会组织共12363家，其中社会团体3909家，民办非企业单位6913家，基金会199家；另外，备案登记的社区群众文化活动团队有2万多个，还活跃着大量的网络社团、高校和企业内部社团。另一方面，虚拟社会推波助澜重构社会关系，虚拟社会的舆论影响力和组织动员力越来越强。

一个有趣的现象是，笔者通过对Q市2005年11个行政村党组织换届民主选举过程的实证观察，并对农村基层党员群众的民主意识、对村级班子成员的要求、影响民主选举的因素等方面问题的综合分析后，又发现当前农村基层的政治生态有利于推进党组织民主选举。主要表现在以下四个方面。

（1）广大党员和村民对民主选举的参与热情高涨。由于这次村级党组织换届选举的民主化程度有很大提高，因此广大党员和村民的参与热情也明显提高。主要表现在三个方面，一是党员和村民参与投票的积极性高。在当前农民流动性大、就业结构多元化的形势下，3个“两票制”试点村在进行信任投票时，村民的平均出席率达到73.4%，即使有的村在工作日进行信任投票，也有很多身穿工作服胸前佩戴工作卡的村民赶到投票会场投票；11个观察村的党员在正式选举时的出席率更是高达92%。问卷结果也一样，有58%的被调查者表示“对村级党组织民主选举”“感兴趣”，表示“不感兴趣”的为27%。二是广大党员和村民都很珍视手中的权利，投票中的无效票数明显减少。从11个村党组织正式投票选举的情况看，只有5个村各有1张选票是无效票，另外6个村没有出现无效选票，党员在正式选举中投弃权票和无效票的情况明显好于以往；3个“两票制”试点村的信任投票情况也一样，村民所投信任票中无效票和弃权票为49张和91张，各占总投票数的1.8%和3.4%。三是广大党员和村民对村党组织民主选举的意义和作用的认识有很大进步。从问卷统计结果看，在回答“村支部民主选举是否有助于解决村里的问题”时，有69%的人选择了“能”，选择“不能”和“不清楚”的各占15%和16%。在访谈中，大多数村干部、党员和村民都认为推行村党组织民主选举，有利于扩大和巩固基层党组织的群众基础，有利于增强村党组织班子及其成员的影响力、凝聚力。

（2）基层党员、群众对村级党组织班子成员的选择标准趋于理性。从问卷统计结果看（见表2），在投票选村支部班子成员时，广大党员、群众最看中的条件还是“能带领大家致富”，占57.4%；其次是“人品好、正直、办事公道”，占24.5%。这表明发家致富是农民最大的愿望，也是他们选择村干部的标准，而办事公正、为人正直也是他们对村支部成员的要求。全市的总体情况也一样，近年来虽因镇保、土地补贴款、动拆迁等问题影响了部分村的干群关系，这次选举中一些村党组织原班子成员在推荐与测评时的得票情况也出现一些差异，但在选举投票时，广大党员都能正确对待，也选出了自己满意的村党组织班子和成员。从全市选举结果情况看，敢抓、敢管、敢于开拓创新的村支书没有一个落选；而在极少数工作起色不大、群众基础不够扎实、威信不高的村支书中，有的在推荐、测评时就被淘汰，有的则在选举时落选。这说明广大党员、村民对选什么样的人进支部班子，心中都很清楚，他们认同的是那些“认认真真做事、有能力带领村民致富、办事公道”的村干部。

（3）非正式制度化因素的影响力还不具备破坏性作用。从问卷结果看，争取选票的现象虽有出现（见表3），但基本上也都是在合法的范围；非正式制度化因素对选举的影响也很小。我们的观察员没发现在选举中出现大的非法拉选票和干扰选举的现象，非正式制度化因素（亲族、恶势力团伙、地下教会组织等）影响和干扰村级党组织换届选举的事件也没发生。虽然在有些村由于受亲族、姻亲、派别、地缘等不良因素的影响，少数党员和村民在选举中，从本亲族或小团体的利益出发，有一些干扰正常选举工作的行为；特别是在一些宗亲势力比较大、派性比较强的村，不论党组织如何宣传、引导，少数党员、群众就是不按任职条件，不管能力如何，只选自家人、自己人，致使个别并不称职的党员通过合法途径进入了支部班子，少数“小门小户”而有能力的原支部班子成员得票数却不是最高。但从全市整体情况看，这些非正式制度化因素的影响程度和范围还是相当有限，还无法影响和操纵正常选举。

（4）村级民主选举的推进与经济发展状况没有明显的相关性。从2005年观摩村的集体经济收入情况看（见表4），总收入超过400万元的有2个，200万～400万元的有5个，100万～200万元的有3个，100万元以下的有1个。而在这次换届选举中，民主化程度相对较高的4个村的集体经济收入为100万～200万元的有2个，200万～300万元的有2个。从对另外7个村情况的比较分析结果看，也不是经济越发达民主化程度就越高，经济越落后民主化程度就越低；在这次选举中，YJ村的民主化状况在某些方面明显好于HI村，但经济状况是前者明显差于后者。从2008年的情况看（见表5），集体经济收入在500万元以上的村有3个，300万～400万元的有3个，其他6个村都为100多万元，但3个收入在500万元以上村的民主化程度并不高于其他两类，且三类相同收入水平的村之间也不均衡。从全市的整体状况来分析，情况也相同，并没能看出经济发展状况与村级民主选举的推进状况具有明显的正相关性或负相关性。这表明，经济发展快的村，其选举的民主化程度并不一定高，经济发展慢的村其选举的民主化程度并不一定低；反之亦然，经济发展慢的村其选举的民主化程度并不一定高，经济发展快的村其选举的民主化程度不一定低。总之，村级民主选举的推进与经济发展状况没有明显的相关性。

第六节 基层党内民主政治的发展走向

林尚立提出，人类生活的自我组织逻辑很清楚：先组织社会，后组织国家，国家在社会的基础上形成和发展。人的进步与发展，必然带来社会组织与结构的变化和发展，进而带来国家组织与运行的再造（林尚立，2009）。政党产生的前提，在于国家权力的制度安排发生变化，从而引发社会的多元化。多元化的社会客观上必然存在着利益的分化、诉求的分歧与价值的冲突，这需要通过一定的社会团体和组织来整合、表达和引导，当这些社会团体和组织的目标是执掌国家政权时，就形成了政党。由此可见，政党产生的关键又在于国家权力体系对社会的开放，它使社会团体和组织有可能通过掌握国家政权来实现其利益与愿望。因此，政党往往在无形中可能成为分解社会、撕裂国家的力量。那么，政党得以产生和发展的充分条件是什么呢？从现代国家与古代国家的区别来看，这个充分条件就是国家与社会的二元分离。马克思指出：“在古代国家中，政治国家构成国家的内容，并不包括其他的领域在内，而现代的国家则是政治国家和非政治国家的相互适应。”（马克思，1843）

民主确实是政党产生的前提，政党是民主发展的动力。基于一定团体或组织形成的党与派自古有之，但由此所形成的政党，则是在人类社会迈入现代化、现代民主体制形成之后才出现的。从现代政治发展史来看，是先有政党，后有政党制度。现代政党的产生主要有两种情形：一是现代国家制度发展的产物，如英国的政党；二是为确立和建设现代国家制度而诞生的，许多发展中国家的政党都是由此出现的。在中国，现代政党则是伴随着传统帝国体系的危机、动摇和崩溃，才得以萌芽、诞生和发展的（林尚立，2009）。

对于竞争性政党来说，定期的竞争性选举的外部压力，是其加强自身建设的强大而稳定的动力源泉。在西方社会，政党内部实行民主机制虽有政治文化传统、政党阶级属性等因素的作用，但主要还是出于在外部压力下保持和提升自身政治竞争力的需要。因此，党内民主对于西方政党来说，更多的是手段而不是目的。而现代社会的深刻变化，竞争性选举的外部压力，媒体的发展特别是互联网的普及，使世界上各竞争性政党近年来纷纷进行党内改革，不断扩展民主参与，完善民主机制，党内民主出现了扩大化的趋势。

而从中国共产党的本质特别是共产党的生存和发展来看，党内民主是由共产党的性质、宗旨和奋斗目标所决定的。党内民主是共产党的本质属性，是决定共产党走在时代的前列、保持党的先进性的重要因素，在党的建设发展中具有至关重要的作用。

党内民主作为一种政治组织内部的民主，其首要功能便是保证政治组织的组织力、凝聚力和竞争力。党内民主的这种功能限定，决定了党内民主的未来发展必须要在党内民主的扩大化与其限制因素之间达致一种微妙的平衡。换句话说，政党在努力加强党内民主建设的同时又要有效限制极端民主的发展，把党内民主的发展限度控制在能够有效增强政党活力而又不致出现过度民主的范围之内。因此，基于达致党内民主与其限制因素之间平衡的考虑，当前及今后相当长一段时间内，进一步拓展和深化党内民主仍成为中国共产党自身建设的重中之重（宋国华，2007）。

民主政治最重要的意义就在于能够有效维护政治统治的合法性。社会主义民主不能照搬西方多党制的模式，我们的民主政治发展必须超越西方式多党竞争的体制，在坚持共产党领导的社会主义条件下，特别是在我国社会主义初级阶段，党内民主是人民民主赖以发展的前提，也是民主政治发展的逻辑起点和关键。因此，只有在坚持共产党领导的前提下，通过党内民主的制度化来逐步实现国家政治生活的民主化。

可最新的一波由俞可平的《民主是个好东西》所引发的关于“民主好坏”的争论，不仅是书斋里的风暴，也是社会变迁的客观反映。精英之间的认识和意见分歧并不令人担忧，可对于与精英认识和意见不一致同时出现的党政权力公共性的危机，特别是对于某些地方、单位党政权力碎片化的趋势，应是我们要高度警觉的。党政权力碎片化趋势的加深，正是权力运作规则的民主化不够所致。越是非民主的权力，其变异（比如依附性、延伸性、执行性权力的膨胀甚至凌驾于原始权力）越容易发生，结果是碎片化的党政权力势必结合最能提供支持者（经济或文化的），以强化自身的独立利益。这样，精英认识和意见不一致的克服变得愈加困难。从现实性的逻辑看，当前先要解决的是“政令不出中南海”的“权力不足”；可问题在于，精英认识和意见不一致的出现又能否成为克服“民主化不足”的一大契机（赵义，2007）。

总体来说，对于党内民主与中国民主之间的关系，国内主流学者是持高度肯定态度的。他们普遍的观点认为党内民主作为一种体制内资源是中国实现民主的现实的、理想的途径。他们认为相较于其他路径，党内民主是推动并实现中国民主的最佳选择。中央党校的王贵秀教授曾以“政改突破口：发展党内民主”为标题写文章说：“把发展党内民主，改革和完善党内的领导体制作为政治体制改革的突破口……相对而言，这应该是最佳选择。”他从诸多选择的比较中看出，“把发展党内民主，改革和完善党内领导体制作为政治体制改革的突破口，最符合实质性和联动性、风险较小、相对独立性这三个原则，是最为有利的民主实现路径”（王贵秀，2003）。而许耀桐教授认为：“首先在党内实行民主，通过党内民主推动人民民主的发展，实行党内民主和人民民主的互动，是一条切实可行之路。因为政党组织和党员经过了专门有素的训练，在党内先开展民主建设，比直截了当地在社会开展人民民主，容易避免风险和失误。”（许耀桐，2006）胡伟教授则认为：“中国在民主化道路上应选择先精英后大众、先共产党内后共产党外的体制内渐进发展路线”，“如果共产党能够实现较大程度的党内民主，鉴于它在我国政治生活中的特殊地位，必将牵一发而动全身，带动整个中国民主政治的发展”（胡伟，1999）。

对于党内民主的实践问题，中央党校王长江教授却并不赞同直接从中央扩展到地方的做法，而认为在一种地方试点再推广于其他地区的做法更是可行和实际的。他主张政治体制改革需要审慎地推进。这个审慎，表现在做法上，就是努力避免过去那种还没有行动就先造势的情况，不事声张地、一步一个脚印地探索。因为在长期形成的强意识形态氛围下，政改中的每个问题都有可能引起意识形态的争论，这种争论往往把问题推向极端、非理性化，激化社会的对立与冲突（王长江，2005）。还有学者认为，“党内民主的目的不是使党成为民主的试验地，而是使党成为有生机活力的政党”（林尚立，2002）。实际上，党内民主可以保持党的生机活力，成为我国民主政治发展的切入点和原动力，两者不仅不矛盾，而且后者是前者的前提和基础。这是因为从长远和根本上说，如果我们不能搞好党内民主并带动人民民主，我们党就不可能维持长治久安，也就谈不上保持自身的生机和活力。

一项制度是否具有合理性与合法性，不仅需要规范的考察，而且需要经验的检验。对制度合理性与合法性的经验把握，关键在于把握制度与现实运动之间的契合性，即制度能够适应现实运动的要求，创造现实运动的发展。这就意味着制度在价值上的合理性与合法性，必须建立在其对现实运动具有实质性的价值和基础之上。

总的来说，中国共产党的党内民主改革实践是中央改革要求与地方改革创新试点结合进行的。实际上，党内民主的改革是在基层进行的，走的是基层的党内民主的道路。发展党内民主，关键在于中国共产党如何看待党内民主改革后可能形成的新的权力格局。纵观新中国成立后党内民主的改革实践，我们发现，党代会常任制、党内基层选举机制创新、党代表任期制、党内权力制衡机制的完善等探索和试点，在一定程度上取得了良好的民主示范效果，也对社会发展产生了积极的作用。有的学者通过实证调查研究后得出的结论是：实行了乡镇党委书记直接选举的地方，社会的政治面貌也发生了很大的变化（李凡，2009）。我们还应该看到，借助新一轮“四级”（即乡镇，区、县，州和地级市，省和直辖市、自治区）党委的集中换届，中国共产党从2006年年底开始发起了一场全国性的党委副书记“瘦身”运动，反映了党从自身运行机制入手遏制权力碎片化的用意。

因此，也有学者认为，中国共产党的党内民主建设必须采取一种审慎的增量发展战略。党内民主的增量发展战略，是指党内民主建设在已有“存量”的基础上，稳步寻求新的突破，形成一种新的增长，并通过这种增长来实现党内民主“存量”的增加，从而逐步实现党内民主的制度化、规范化和程序化（宋国华，2007）。

党的十六大提出，“党内民主是党的生命”。既然党内民主关乎党的生存和发展，关系到中国社会的民主化进程，发展党内民主也就成为中国共产党的必然选择。而对于党内民主的实践和发展，在具体的路径和操作层面，目前学术界主要从完善制度、体制等方面进行了分析和探讨，并提出了以下七种途径：①健全民主决策机制；②建立健全党的各种会议制度；③完善党内选举制度；④切实保障党员的民主权利；⑤健全党的集体领导制度；⑥推进干部工作的科学化、民主化；⑦建立健全党内监督机制（唐晓清，2003）。对于具体的操作方法和途径，我们虽然还可以讨论和研究，但从政治发展的角度看，民主首先是一种价值选择，推进民主不仅仅需要对人情世故的各种考量，更重要的是需要政治家的胆略、勇气和信念。同时应该看到，当党内民主的号召和实践成为全社会共同的期盼时，它的出现必然会进一步推动人民民主的成长和发展。