【编码】2016-03

【案号】全国政协第十二届第四次会议第0478号提案

推动公益创新，探索建立公益金融体系

【提案缘起】

这是我近年来围绕相关主题提交的第四个提案。2014年在全国政协十二届二次会议上，我围绕公益银行和志愿银行先后提交了两个提案，2015年在全国政协第十二届三次会议上，我提出通过公益创新探索建立“公益金融体系”的建议案，今年基于《慈善法》，我进一步完善了这一提案，呼吁加大力度推进公益金融体系的建设和发展。

【提案正文】

即将提交全国人大十二届二次会议审议通过的《慈善法》（草案），明确指出国家为慈善事业提供金融政策支持，鼓励金融机构为慈善组织、慈善信托提供金融服务，并以专章形式对慈善信托作出了具体规定。此前，国务院在2014年11月下发的《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》中，明确提出公益慈善与金融创新相结合的政策命题，即一方面“倡导金融机构根据慈善事业的特点和需求创新金融产品和服务方式，积极探索金融资本支持慈善事业发展的政策渠道”；另一方面要“支持慈善组织为慈善对象购买保险产品，鼓励商业保险公司捐助慈善事业”。

这两个重要的法律政策文件，勾勒出具有重大政策意义和社会意义的公益金融体系的建构方向，即一方面推动金融资本进入并推动公益慈善领域的发展，另一方面推动公益组织借力金融工具盘活资源提高效率，形成自我支持、自我运作、自我发展的公益生态链。本提案以此为据，呼吁积极推动公益创新，探索建立中国特色的公益金融体系。

在公益领域，金融的作用长期以来没能得到有效利用。其因主要有三：一是国家政策对公益组织尤其是作为公益链条上游的基金会能否从事金融活动一直讳莫如深，既不许可也无规制，其风险控制和收益处于事实上的放任与无效控制之张力中；二是公益产业链不完整，公益融资困难重重，公益领域的大量闲置资产和金融资源远未得到激活和利用；三是政策、制度、体制和相关规制措施普遍缺失，尤其是管理机构不明确，税收优惠政策不到位，使得监管漏洞多、运营效率差、参与者积极性不高。

公益金融有别于传统的商业金融，更强调社会责任、社会价值和社会影响力；公益金融也有别于西方的社会金融，更强调普遍的公益性而非传统的慈善或社会救助。公益金融的具体形式包括公益创投、公益信托/慈善信托、小额信贷、社会效益债券、社会价值投资、互联网众筹等，公益金融在组织上既可采取公司形式，也可采取社会组织形式。

深化社会体制改革的一个重要目标是构建现代社会组织体制，大力发展公益慈善事业，如果能够与深化经济体制改革中的金融体制改革相结合，将有助于发挥经济体制改革的牵引作用，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展。为此，我们提出如下政策建议。

第一，推动以基金会等社会组织为主体的公益金融活动。

在我国，基金会原来有一定的准银行功能，被赋予特殊金融机构的地位，但因改革开放初期农村合作基金会过度发展破坏了原本脆弱的金融秩序，基金会的金融功能被取消。现阶段，基金会虽未明确具有金融机构的地位，但其在实践中所开展的活动及其运作，还是体现了一定的金融功能，如募集资金、存储资金、投放资金及投资主体地位等。公益金融体系的建设须重提基金会的金融功能，鼓励基金会积极参与公益创投，同时推动其他类型的、经资质认定的社会组织以慈善信托等方式从事相关金融活动。政府应适当减少行政干预，尊重基金会等社会组织从事相关金融活动的主体地位，帮助他们学习商业领域的投资理念和财富管理方式，制定合理的退出机制，形成完整的公益投资链。

同时，应以政策优惠吸引商业投资者参与，进一步释放社会潜在的公益创投资源，将“风险投资”嵌入公益创投。为激励商业投资的进入，应加强公益创投的绩效评价机制，努力将社会效益与经济效益平衡量化，提高公益创投效率。

第二，开展慈善信托试点，为蓬勃发展的公益慈善事业加油。

《慈善法》颁布后，要尽快建立慈善信托试点，落实慈善信托作为区别于公益慈善组织的制度安排，推动公益慈善事业的多样化和迅速发展。慈善信托在实践中已经通过种种机制安排获得了一定发展，但仍然面临着制度和政策上的障碍，同时由于专业性机构、人员、特有的运作机制等原因尚未形成成熟的经验，可以通过建立不同领域、区域、层级的慈善信托试点，总结经验，发现问题，完善公益信托的相关配套措施，推动信托在公益领域的实践，通过慈善信托为我国正在蓬勃发展的公益慈善事业加油加速。

第三，借鉴国际经验成立公益银行，形成完整的现代银行系统。

商业性银行和政策性银行是我国银行体系中并行互补的两大金融机构。公益银行作为第三支力量，可起到弥补“政府失灵”的作用。公益银行可运用市场手段解决社会公益领域的金融问题，也可在商业性银行和政策性银行之间发挥桥梁和补充作用，形成更为健康和可持续发展的现代银行体系。基金会因其产权、绩效评价、投资回报和增值保值等方面的缺陷难以取代银行。公益银行可针对公益领域中市场机制、政策机制的盲域发掘新机会，将公益事业与金融市场融合，一方面靠金融手段保值增值，另一方面以公益价值约束规范金融市场，从而引导金融功能与价值的本位回归。同时，公益银行作为流动的资金池，可为公益创投、公益信托和小额信贷提供支持，形成多元互补、协调共济的公益金融体系。

国际上有不少公益银行的成功经验。孟加拉的乡村银行为穷人提供小额贷款服务，成为现代扶贫的一面旗帜。伊斯兰银行以《古兰经》为原则，存贷无息，对促进伊斯兰国家民族经济和文化教育事业发展发挥了重大作用。在我国，近年来不仅小额贷款蓬勃兴起，依托四川省城乡统筹发展基金会规划成立的四川统发银行，明确提出公益银行的定位，积极探索公益与金融的深度融合模式。

第四，创新金融模式，推动公益金融的创新运转。

一是要学习借鉴传统金融体系中丰富的创新产品和设计，探索社会效益债券；二是要创新小额信贷发展模式，借力公益银行推动整体扶贫计划；三是要对社会价值投资、互联网公益众筹等公益金融领域的创新采取包容性支持，推动公益金融的创新发展。

第五，建立科学有效的监管机制和绩效评价机制。

要基于慈善信托、公益创投、公益银行、社会价值投资等自身的特性分类建立科学有效的监管机制，保持其公益属性和商业手段之间的平衡。及时出台相关法律法规，对商业性金融、政策性金融与公益性金融进行协调，构筑不同金融领域之间的防火墙，推动我国金融体系改革，构建完整的现代金融体系。要建立对公益银行绩效的科学评价体系。基于公益银行在金融体系中的特殊性及其自身的使命，在其绩效评价体系上应区别于商业性银行和政策性银行，要考虑到社会投资回报是对公益银行绩效评价非常有借鉴和参考意义的工具。社会投资回报不仅关注其经济效益、政策效益，更关注由投资带来的对社会、社区的改变。

【提案结果】

本提案提交后很快得以立案，并得到有关部门的重视。2016年8月3日，中国银监会经商民政部、证监会后，针对提案内容作出答复。第一，关于推动以基金会等社会组织为主体的公益金融活动的建议。证监会和民政部对此作了较多工作。下一步，证监会将主要从六个方面着手，继续支持创业投资基金发展：①在已经明确创投基金管理机构恢复在新三板挂牌的基础上，做好后续融资和投资运作的服务与引导工作；②积极支持各地政府利用政府引导基金促进创业投资基金发展；③推动为公司型、合伙型等各种组织形式私募投资基金创造公平税收环境；④鼓励企业年金、各类公益基金等长期资本投资创投基金；⑤研究发行股债结合型产品，提高创投资金的募资能力；⑥推动出台针对天使投资个人的投资抵扣税收政策，支持设立天使投资人联盟。第二，关于开展慈善信托试点，为蓬勃发展的公益慈善事业加油的建议，银监会将会同民政部尽快研究制定《慈善信托备案管理暂行办法》。第三，关于借鉴国际经验成立公益银行，形成完整的现代银行系统的建议。银监会认为当前建立公益银行的时机和条件尚未成熟，需要进一步研究。第四，关于创新金融模式，推动公益金融的创新运转的建议。银监会将论证在我国发行社会效益债券的可行性，同时确认银行金融机构在此过程的角色定位。目前严格意义的股权众筹融资尚未开展，证监会等相关部门正在深入研究股权众筹融资监管规则。第五，关于建立科学有效的监管机制和绩效评价机制的建议，对此银监会做了一定的努力。下一步，银监会将进一步深入研究公益金融相关问题，积极探索通过构建科学有效、差异化的监管机制，引导银行业金融机构加强公益事业的金融服务。

2017年12月7日，民政部就《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法（征求意见稿）》向社会公开征求意见。不少公益资深从业者对此表示，慈善组织投资的春天可能要来了。2017年12月12日，新华网发表题为《凝聚共识 创新实践 推动公益金融再上新台阶》的文章。