第3节 农村社区民主建设概述

在建设有中国特色社会主义的伟大事业中，农村社区建设的地位日益重要，因此，如何民主地科学地建设农村社区被提上了重要日程。农村社区民主建设的提出，是我国改革开放的产物，也是我国社会经济发展的产物。它的提出，适应了农村社区服务发展及工作发展的需要，适应了农村基层政权建设工作发展的需要，适应了农村政府转变职能的需要，同样也适应了建设社会主义新农村的需要。我们要探索和构建具有中国特色的农村社区民主建设理论体系，并以此为依据建立相应的有效的管理机制，把我国农村社区建成为一个安定团结、适合居住且能够为村民谋福利谋发展的文明社区。

农村社区民主建设突出的是“民主”二字，指的是在农村社区的建设中，要把政府指导和群众参与紧密结合起来，全方位地利用社区资源，发展社区事业，从全局上解决社区的各种问题，在社区事务的层次上实现村民的自我管理、自我教育、自我服务，从而提高社区成员的生活水平，实现社区的全面繁荣，进而促进社会的共同进步。它要做到想群众之所想，急群众之所急，解决群众的问题并善于利用群众的集体智慧造福于社区。农村社区民主建设具有几大社会功能，包括服务功能、建设功能、整合功能、凝聚功能、稳定功能、发展功能等。它们的综合发挥，很好地表现出了农村社区民主建设的作用和力量。

那么，如何很好地进行农村社区民主建设呢？

在进行农村社区民主建设时，首先要充分认识并实现村民自治。村民自治是农村社区民主建设之关键和精髓所在。它是指村民通过选举产生村民委员会，作为本村的基层群众性自治组织，办理公共事务和公益事务。村民自治是在社区事务的层次上实现村民自我管理、自我教育和自我服务的直接民主，内容上包括四大民主：民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。在制度上，则体现为村民选举制度、财务公开制度以及村民会议和村民代表会议的议事制度，而其中以村民选举制度最为重要。而这四大民主也正是农村社区民主建设的关键内容，可以细述如下：

1．全面推进村级民主选举

就是按照《中华人民共和国宪法》、《村民委员会组织法（简称“村组法”）》（参见附录二）和各地的《村民委员会组织法实施办法》、《村民委员会选举办法》等法律法规，由村民直接选举或罢免村委会干部，任何组织或个人不得指定、委派或撤换村民委员会成员。民主选举既是农村社区民主建设的关键，又是搞好社区民主建设的基础，是实现社区民主的首要问题。民主地选举出群众所拥护的村委会领导班子，是民主决策、民主管理、民主监督的前提和基础，也是社区民主建设最重要的环节。民主选举要坚持公平、公正、公开的原则。民主选举有个衡量村委会候选人是否合格的标准，即候选人要是“思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群众办事的人”。选举必须在严格的规范和正当的程序下进行，基本程序包括：

（1）建立选举组织机构；

（2）选举动员和选民登记；

（3）提名初步候选人；

（4）通过预选确定正式候选人；

（5）引入竞争机制，公开竞选；

（6）设立秘密画票间进行投票选举；

（7）计票与确认选举结果。

2．全面推进村级民主决策

民主决策，就是按照有关法律法规，在农村设立村民会议或者村民代表会议，研究决定村中大事和村民共同关心的问题，按多数人的意见做出决定。民主决策是社区民主建设的核心，它是其他民主运行的关键所在。《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定：凡是涉及村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理。村民会议的主要职权有创制权、选举权、决策权、监督权和否决权。它是本村村民参与最多、规模最大的会议，能够最直接、最权威地表达村民的利益、要求和愿望，因此也是农村社区民主建设中最高级、最完善、最具权威的组织形式。但是，由于我国农村的一些现状，比如说，我国现有的行政村是在原来生产大队的基础上设立的，规模较大、人数较多；在一些山区农村，村民居住分散，土地经营分散，活动缺乏规律，人员流动性大，这些使得村民会议很难经常召开，因此，人们在实践中又创造出了一种村民会议的特殊形式——村民代表会议。村民代表会议一般在大村设立，每15户左右挑选1名代表，或者由各村民小组推选若干人，村民代表的任期与村委会成员相同。村民代表会议是实行村务决策的有效的组织形式，它便于组织与实施，也便于村民的参与，从而有效地保证了村民行使当家作主的民主权利。由于村民代表会议有点类似全国人民代表大会的常务委员会，因此，村民亲切地把它称作“小人大”。

3．全面推进村级民主管理

民主管理，就是发动和依靠群众，共同管理村内事务，维护村内秩序。从各地的实践来看，民主管理主要体现在通过村民会议或者村民代表会议，让村民就村内事务发表意见，直接参与管理；依据党的方针政策和国家法律法规，结合本地实际，全体村民讨论制定村规民约和村民自治章程，让村民和村干部自我约束、自我教育、自我管理。制定出适合的村规民约和村民自治章程且按章执行对社区民主建设有很大的促进作用。从广义上看，村规民约涵盖了村民自治章程。而《村民委员会组织法》是从狭义上理解村规民约的，是指除村民自治章程以外的其他规范性文件。村民自治章程，即村级管理的综合性规定，是村级管理的基本准则，包括村民组织、经济管理和秩序维护。

村规民约，即村民行为的具体准则，是指生活在同一个村的村民根据有关法律、法规和政策，结合本村实际共同商议制定的全体村民共同且自觉遵守的行为规范，其内容主要涉及社会公德、家庭美德、村风民俗、邻里关系、公共秩序、治安管理、精神文明等各个方面。村规民约对于规范村民行为，维持社区秩序，提高村民素质，推动农村精神文明建设等具有良好的作用。村民自治章程和村规民约在制定程序上一般是由村民委员会提出草案，交村民会议讨论决定，村民会议在讨论中可以做出进一步的修改和完善，然后交付表决，以到会人员的过半数通过。它们通过后，应当以适当的形式公布。一般而言，村民自治章程比村规民约更为规范、全面和系统，前者是后者的延伸和发展，前者的效力应当高于后者。村民自治章程是目前我国村级自治组织中层次最高、结构最完善的规章，被誉为村中的“小宪法”。农村社区的民主管理还应确立以家庭为主体、以村庄为本位、扩展乡村社会的农村治理制度；确立村庄的集体自治权，摒弃原先的以村民个体权利为中心的权利设置体系，转变成以农户为单位实现村民权利和村庄自治权。

4．全面推进村级民主监督

民主监督，是指村民通过一定形式监督村中重大事务，对村民委员会的工作及村干部的行为实施的监督。凡是村里的重大事项、群众普遍关心的事务或是与农民切身利益相关的事情，都应该向村民公开，听取他们的意见和建议。村务公开是村级民主监督的主要形式，贯穿于农村社区民主建设的整个过程当中，指的是：凡是涉及农民切身利益的村务要采取一定的形式让农民知晓。从农民的角度看，这属于宪法性权利——知情权的范畴，从村委会的角度看，则是农村治理方式的转变。因此，村务公开的过程，既是农村治理结构变革的过程，又是村干部与村民合作运用农村公共权力的方式不断完善的过程。村务公开的内容包括政务公开、事务公开及财务公开。它的方式包括会议公开、民主评议及建立村务公开制度。它在程序上可分为阶段性公开、预前性公开、滞后性公开和随时公开四种。在有些农村社区已建立起了专门从事监督的村务监督小组和村民理财小组，它们很好地发挥了民主监督的作用。

在实践中，民主建设要注意理顺几大关系，如村委会和村党支部的关系；村委会和乡镇政府的关系以及村委会与村级集体经济组织的关系等。只有理顺了这些关系，才能充分发挥村委会、村党支部、乡镇政府及村级集体经济组织各自不同的作用，实现农村社区组织健全、职能明确、管理科学、富有效率的基本目标。民主建设还应注意：要认识到位，责任明确，措施得力，切实加强农村基层党组织建设；坚持农村党支部的核心领导地位不动摇；建立科学、高效的“两委”工作运行机制；建立高素质的农村干部队伍；进一步修订和完善《村民委员会组织法》的有关条款；强化综合治理，加强对农民的教育，保持社会稳定；努力发展壮大集体经济。搞好了农村社区民主建设，农村社区的整体水平将大幅提升，社区的繁荣和发展就近在咫尺了。

5．大力培育社区居民自我管理、自我教育、自我服务的自治功能

一在自我管理方面。自我管理就是村民组织起来，自己管理自己，自己约束自己。村民代表会议作出的决定，既不同于村委会干部的决定，也不同于国家政权组织的决定，实质上是村民自己对自己的事务作出的决策；村民代表会议代表村民行使主权，它既监督村干部，又监督村民和村民代表自身。

二在自我教育方面。自我教育，说的是在村民自治活动中，教育者和被教育者是同一的，党组织和上级机关对村民的教育，往往表现为外部的灌输。村干部工作往往以管理者的身份出现，他们对村民的教育带有从上至下、外部灌输的色彩。而在村民代表会议确立以后，党的方针政策、上级指示和村委会的决定，通过村民代表对村民进行宣传、解释、传达，村民们感到是自己的代言人在与自己平等地交流思想，因而极易接受。

三是自我服务方面。村民代表会议不仅是权力机构，对于村民来说，它也是服务性机关，在交流信息、沟通思想、上传下达、资源调配等方面，它大大延伸了村委会的服务功能，大大方便了群众，服务于村民。这种来自代表们的服务，是自治体内一部分成员对另一部分成员的服务，是村民的自我服务。

“三个自我”是紧密联系、相辅相成、不可分割的。自我管理本身就是一种自我教育，自我教育又推动自我管理，自我服务增强自治的吸引力和凝聚力，为自我管理和自我教育创造条件。