第1章 实施全面规范 公开透明的预算制度

抓好财税体制改革这个重头戏

2014年是全面深化改革之年。经济体制改革是改革的重点，而财税体制改革则是改革的重中之重。李克强总理在十二届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》中强调，要抓好财税体制改革这个重头戏。明确提出了改革的重点任务：实施全面规范、公开透明的预算制度，完善转移支付制度，推进税收制度改革，抓紧研究调整中央与地方事权和支出责任，建立规范的地方政府举债融资机制。这是基于我国改革发展全局作出的重要部署，也是针对当前财税制度存在问题改革的具体举措，对加快健全现代财政制度、完善社会主义市场经济体制具有深远意义。

预算体制是国家预算编制、执行、决算以及实施预算监督的制度依据和法律依据，是财政管理的主导环节。近年来，随着部门预算管理改革深入推进，九十多个部门公开“三公”经费，各级政府财政预算决算逐步对社会公开，我国预算管理制度改革取得了积极进展。但要看到，我国预算管理制度的完整性、科学性、有效性和透明度不够，预算管理偏重收支平衡状态，支出预算约束偏软，不利于依法治税和人大监督。预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，三者有机衔接、相互制衡，是现代预算管理制度的核心内容。改革预算管理制度，是深入推进财税体制改革的重要突破口。

推进预算管理制度改革，今年的重点是：（1）实行全口径预算管理。即所有的政府收支都要纳入预算管理，这是健全预算管理制度的基础性环节。近年来，政府收支以不同形式全部纳入预算，同时科学界定公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围和口径，基本实现全口径预算。要继续推动建立定位清晰、分工明确的政府预算体系。明确公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的支出范围和重点，加强统筹协调，避免交叉重复。建立将政府性基金中应统筹使用资金调入公共财政预算的机制。进一步加大国有资本经营预算资金调入公共财政预算的力度，完善国有资本经营预算。加强社会保险基金预算管理，做好资金结余的保值增值工作，在精算平衡的基础上研究社会保险基金预算的可持续性问题。（2）推进预算公开，打造阳光财政。要深入推进政府和部门预算决算公开。细化公开项目，政府预决算要逐步公开到支出功能分类的项级科目，转移支付预算公开到具体项目。中央和地方所有使用财政拨款的部门均应公开本部门预决算。所有财政拨款的“三公经费”都要公开，让群众看明白、能监督。（3）改进年度预算控制方式。根据现行预算法相关规定，目前我国预算审批包括收入、支出和收支平衡三个方面内容，但核心是收支平衡，而不是支出规模与政策，这在客观上容易带来预算执行“顺周期”问题。经济下行时，为了完成收入任务可能收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；经济过热时，完成收入任务后又容易搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。既不利于依法治税，也会影响政府逆周期调控政策效果。审核预算的重点应由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。收入预算应从约束性转向预期性，弱化对收入预算的考核，促进税收依法征管。（4）建立跨年度预算平衡机制。中央公共财政预算因政策需要可编列赤字，在政策调整后可分年弥补。预算执行中若出现超收，原则上用于消减赤字、化解政府债务、补充预算稳定调节基金、消减支出或增列赤字并在经全国人大审定的国债余额内发债平衡。预算执行中原则上不出台新的增支政策。地方财政预算不能编列赤字，执行中如果出现短收，通过调入预算稳定调节基金或消减支出解决；如需发行短期债平衡当年赤字，需通过规范办法给予授权，并在下一年度预算中予以弥补。为确保财政的可持续，全国年度总赤字规模应设置一定的警戒线。为实现跨年度预算平衡，应抓紧研究实行中期财政规划管理，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。（5）清理规范重点支出挂钩机制。目前与财政收支增幅或生产总值挂钩的重点支出，涉及教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等7类。支出挂钩机制在特定发展阶段为上述领域事业发展发挥了积极作用，但也不可避免地导致财政支出结构固化僵化，肢解了各级政府预算安排，加大了政府统筹安排财力的难度，不符合社会事业发展规律，也是造成专项转移支付过多、预算管理无法全面公开、资金投入重复低效的重要原因。各级财政部门要实事求是地推进清理规范工作，并继续把这些领域作为重点予以优先安排，确保有关事业发展的正常投入。