主论坛主旨演讲

“放、管、服”三管齐下加快转变政府职能

马建堂

党的十八大以来，党中央、国务院科学判断和准确把握国内外发展新形势，立足于四个全面的战略布局，着眼于推进国家治理体系和治理能力现代化，深化行政体制改革，加快转变政府职能。本届政府把简政放权等改革作为深化改革的“先手棋”和政府转变职能的“当头炮”，统筹规划、全力推动，取得了明显进展和成效。2015年5月12日在国务院召开的电视电话会议上，李克强总理对过去两年来这项改革取得的进展进行了全面总结，对于下一步的“放、管、服”作出了重大部署。

下面我就如何推进“放、管、服”三管齐下，转变政府职能谈一点粗浅的看法。

一、深化简政放权，进一步激发市场社会活力

简政放权包括“放开”和“下放”两层含义。“放开”就是取消，凡是市场和社会能做而且能做好的，坚决放给市场、企业、社会，由企业和个人自主决策，依法自主行为；“下放”就是下级政府能管而且能管好的，上级政府要坚决放给下级政府，这是党的十八届三中全会决定中三个一律的刚性要求。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，一是对市场机制能有效调节的经济活动一律取消审批；二是对直接面向基层、量大面广，更为有效的经济社会事项一律下放地方和基层管理；三是对关系国家安全和生产安全，涉及全国重大的生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外的项目，一律由企业依法依规自主决策。

厘清政府和市场的边界，核心是让市场在资源配置中起决定性作用，实质是让价值规律、竞争规律、供求规律等市场经济规律在资源配置中起决定性作用。下放是将政府必不可少的审批、核准和备案项目，根据实施能力和便利行政的需要，在不同政府层次间合理划分，并明确公布。当前要多讲放开，把应由市场调节的真正放给市场，改革的总体方向是“营业执照+负面清单+政府监管和服务”。营业执照是出生证，负面清单是画红线，红线以外的地方，企业市场主体可以自主经营，政府进行有效监管并提供充分服务。

当前，简政放权改革要聚焦准入和办事两个领域。放开准入的关键是尽快将正面清单改为负面清单，缩小负面清单项目数量和长度。我国过去长期实行以正面清单为基础，以行政许可为主导的市场准入制度，把允许进入的领域都列在清单上面，没有列入的清单领域和项目则不允许进入。这种管理方式有其历史的客观必然性，但现在看来，已严重落后于生产力的发展，阻碍了大众创业、万众创新。

下一阶段要按照中央五个“再砍掉一批”的要求，加大放开力度。要提高取消放开项目的含金量，放开什么，不放什么，由市场企业点菜。在放开上以是否满足群众需求论英雄，而不是单纯以数量多少论功绩。进一步变先照后证为先照减证，把审批、核准办证等前置审批改为后置审批。放松管制的核心是对企业和市场主体经营行为干预少一些。必要的干预要透明，要依法，更要简约。

二、改进政府监管，营造公平有序的发展环境

一要转变政府监管理念。建立和完善社会主义市场经济体制，营造良好的公平环境，一方面是“深化放”，另一方面是“改进管”。正如李克强总理强调的，“放”和“管”是车之两轮、鸟之两翼。长期以来，政府部门习惯于管，但是如何科学地管、有效地管、适当地管、简约地管，是政府亟待解决的重要课题。在简政放权持续推进、市场主体数量大幅增长，新业态、新模式不断产生的状况下，传统政府监管需要改进的余地还很大。首先要改进政府监管理念，要认识到监管是政府的法定职能，管好是职责，不管是失职。要把握好政府监管的度，既不能监管缺位，更要防止监管过度。特别是在互联网时代，面对许多新事物、新业态、新行当，要保持宽容的监管理念，监管部门要处理好发展与监管的关系。要转变监管定位，监管是市场的裁判，而不是直接的参与者。要从传统的对微观事物进行干预，转向营造公平有序的良好发展环境。

二要创新政府监管方式。随着互联网、物联网、大数据、云计算的出现，要进一步创新监管方式，尤其是要探索互联网下和“互联网+”政府监管方式，积极运用现代信息技术，创新政府监管方式。

三要完善政府监管体系。制定统一、权威、系统的事中事后监管制度和规矩，使监管可操作、可监督、可追责，要建立跨部门、跨行业的综合监管体系，把相关部门的监管事项统一到一个平台上来，把几个大盖帽合成一个大盖帽，一支队伍管监控，一支队伍管市场，一支队伍管执法。

三、优化公共服务，更好履行政府职责

党的十八大提出，要推动政府职能向提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，放是为市场主体松绑减负，管是对市场社会秩序进行规范。要创造良好的营商和发展环境，政府必须不断提高公共服务水平，改进公共服务质量。

一要提供优质公共产品。提供公共产品是现代政府的基本职能，优化公共服务，首先要增加公共产品和服务供给，加大政府对教育、卫生、社保等短板领域的投入，还要鼓励社会参与，以提高供给效率。既能补短板、惠民生，也利于扩需求、促发展。要设身处地为企业着想，通过设立一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务，做到态度好、手续少、速度快、成本低，为企业和群众提供更加丰富多样、便捷高效的公共产品。

二要优化公共服务环节。近年来，我国公共服务环境大为改善，但像李克强总理批评的那种名目繁多、无处不在的审批“当关”、证明“围城”、公章“旅行”、公文“长征”等现象依然存在，而且有的方面还比较突出。这些现象对个人来说，耗费的是时间精力，增添的是烦恼无奈；对企业来说，浪费的是人力物力，贻误的是市场机遇；对社会来说，削弱的是公平公正，挤压的是创业创新空间，尤其是抑制劳动生产率提高；对党和政府来说，影响的是形象威信，挫伤的是人心民意。所以必须不断优化公共服务，改善企业发展环境。

三要完善公共服务供给机制。要充分发挥政府、社会、企业和市场的各自优势，建立公共服务领域的公私合作伙伴关系。对于一些社会服务，政府不必大包大揽，可以将作为最终投入者和实际操作者的职能分开，建立公共服务购买机制，通过向市场购买服务，提供公共产品。大量实例证明，这不仅可以降低政府提供服务的成本，而且可以提高服务质量，调动不同市场主体参与公共服务的积极性。

四要搭建服务平台。政府要借助互联网等信息化技术手段，加大基层服务平台的整合力度，打通数据信息壁垒，推进“一张网工程”，搭建审批事务少、行政效率高、方便群众的综合办事平台，让信息多跑路，群众少跑腿。

简政放权、放管结合、优化服务，是转变政府职能的重要举措，也是我国政府现代化过程中的一次伟大变革。在党中央的正确领导和国务院的大力推动下，这些改革举措一定能够得到贯彻落实，并继续取得重大进展和成效。

（马建堂：国家行政学院常务副院长）