第二节 制度的构成

一般来说，许多领导者非常注重管理，但却并没有有意识地运用制度进行管理。许多管理学的教科书把提高领导者的个人能力作为加强管理、提高领导力的重要途径。实际上，对许多领导者来说，制度管理是一个盲区。他们虽然也讲制度的重要性，但却不清楚制度是什么，制度的作用是什么，制度的效力是什么，不知道怎样才能通过制度改进和制度安排增强个人的领导力，提高整个组织中的个人绩效和整体绩效。通过对制度本身的分析，有利于每一个领导者和管理者在实际工作中提高构成和运用制度的能力。

一、制度的构成过程

根据制度的定义，制度是人们以某种规定强制性地结成组织的固化形式。任何制度都是从制定具体的规定开始入手的，并且最终通过带有强制力的执行措施成为一种常态的、固化的形式。制度规定和制度执行是制度形成过程中的基础工作，也是我们深刻认识制度的两个最重要的方面。

1．制度规定的重要性

制度规定是构建、确定国家或组织的基本关系、内部结构、行为准则及活动程序的文字性规定的统称。无论是企业、学校或国家机关，对于任何一个制度化的组织来说，制定相关规定是制度形成的最重要的一步。在准备成立一个公司时，一个不可缺少的工作是要制定一个公司章程。章程的主要内容一般包括公司的名称、性质、宗旨、业务范围、组织机构、职权划分、工作任务等。与章程相联系，还有一些具体的规定，如人事管理、财务管理、生产管理、销售管理等方面的规定等。这些都是制度规定的基本内容，它们共同构成了一个制度规范体系。不同的制度化组织有不同的制度规范体系，制度规定按其规制机构可以划分为宪法和法律、行政法规、政策性规定和实体性规定四种主要的类型；按其作用可以划分为关系性规定、行为性规定和程序性规定三种类型。当组织想理顺领导关系、权责关系、提高员工的工作积极性或人均效率时，修改制定规定中的相关内容会收到很好的效果。制度规定不是一种口头约定。在制度化的组织中，制度规定工作有专门的机构和程序。制度规定一般要经过激烈的讨论、反复的论证、严格的审批程序，最后以盖有组织大章的文件形式在组织内部公布执行。我们可以看到，每一个公司、学校或国家机关都有一大本或一整套厚厚的制度汇编。组织规模越庞大，业务越复杂，文件汇编的厚度和规定内容的复杂性也越大。如上所述，当我们把制度比喻为一座建筑物时，制度规定就好比是建筑设计图，它规定着未来制度大厦的样式、风格、结构、用途等。制度规定的内容是否合理，审批的程序是否合法，是否代表大多数组织成员的利益并得到他们的认同，决定着所要形成的制度形式的完善程度及组织未来发展的成败。

2．制度执行的重要性

制度执行是指运用强制性的力量贯彻落实制度规定并使之成为现实制度及每一个组织成员具体行为的过程。从严格的意义上说，制度执行指的是制度规定的执行，而不是制度的执行。制度规定不是制度，制度规定是对所要构建的制度的文字性规定，需要通过制度执行的环节才能够转化为现实的制度。有一点需要明确的是，我们平时所说的“按制度办事”，实际上是“按制度规定办事”，所谓制度执行就是“按制度规定办事”。“依法行政”是按照宪法和法律制度进行社会公共事务管理，是一种最典型的制度执行过程。制度执行是制度形成的第二步，也是非常重要的、不可缺少的一步。在人类社会中，制度不是像血缘关系的产生那样自然发生的过程，而是一个通过制定具体规定、认真贯彻落实使之成为现实的制度形式的过程。正是在此意义上说，制度是在制度规定和制度执行相互作用的基础上形成的。制度执行过程不是一个孤立的进程，它要求制定具体的规定在先，执行该规定的具体行动在后。特别是在法治社会或制度化的组织中，必然是先有制度规定后有制度执行。法治社会的实质是依法治国，法治以法制为基础。制定宪法和相关法律或制定公司章程和相关规定是制度规定的过程，执行宪法和法律或执行公司章程和规定是制度执行的过程。如果说，制度规定是建筑制度大厦的建筑设计工作，制度执行则是制度大厦的建筑施工工作。一座建筑物的质量，不仅取决于设计的质量，而且取决于施工的质量。无论建筑设计多么科学，如果在建筑施工过程中偷工减料，盖成的建筑物也将是一个豆腐渣工程。制度大厦的构建也存在着同样的道理。

3．制度场的重要性

制度场是在制度规定和制度执行相互作用的基础上形成的现实的制度形式。制度场的重要性就是制度的重要性。人们一般在制度的认识上容易有两个误区：一是把规则、标准或制度规定等同于制度；二是把制度规定和制度执行的运行体系等同于制度。制度规定和制度执行是制度形成的必要阶段和重要手段，但不是制度本身。制度是制度规定和制度执行相互作用的结果，而不是它们二者的简单相加。制度是人们在某种强制力的作用下结成组织的构成形式。让我们以人们的婚姻关系为例。在历史的发展过程中，人类的婚姻关系最早出现的是群婚或杂婚的形式，虽然后人将其称为群婚制，但它还不是一种有文字规定的并有一定强制力的制度形式。人类婚姻关系的真正的制度形式是一夫一妻制，它是由司法机关按照婚姻法强制执行形成的。一夫一妻制既不是婚姻法 (制度规定)本身也不是司法机关 (制度执行机构)本身，它体现为男女之间的一种现实的婚姻关系的固化形式。这种制度形式存在于一对一对在婚姻机关登记的夫妻身上。所有这些夫妻与制度规定机构和制度执行机构共同构成了一个庞大的制度场。一夫一妻制的制度形式就是在它们三者之间的相互作用的基础上形成的。一对年轻人如果不去婚姻机关登记，他们之间就没有合法的婚姻关系。一对夫妻即使长期分居在异国他乡，他们如果不去婚姻机关登记离婚，也仍然是夫妻关系，受到婚姻法的约束。以制度场形式存在的制度就是制度规定所设计、制度执行所施工最后建成的现实存在的制度大厦。制度场的作用范围由制度规定的内容和制度执行的作用力以及相关人群的分布范围所决定。按照这种理解，制度场是立体的和有时空性的。下一节在分析制度的特性时，我们还会论述这一问题。制度场是组织的内部关系、权力结构、业务流程及组织成员工作行为及各类人员相互作用的现实表现。每一个人在制度场中，或者按照或者不按照制度规定相互作用。制度执行的作用力是对那些不按照制度规定行事者的行为进行约束，支持鼓励那些按照制度规定行事的行为。某些地区群体性事件的出现，是制度场内不同人员的作用力发生了冲突，这是局部地区制度执行出了问题导致制度场平衡态的动荡。社会风气、文化氛围等的形成都和制度场的表现形式有关。制度场的作用力状况对组织的运行发展有非常重要的影响，20世纪30年代美国哈佛大学教授梅奥等人实验证明的“霍桑效应”实际上可以被看作是一种制度场作用力的效应。

二、制度构成三要素

在制度化组织和制度形成的过程中，人是最基本的因素，与制度规定、制度执行和制度场作用力相联系，组织成员可以分为制度规制者、制度执行者和制度互动者三种类型。他们统称为制度构成和制度运行的三要素。

1．制度规制者

制度规制者，泛指经过合法程序用文字形式明确表述并正式颁布制度规定的机构或人员，准确的称谓是制度规定的制定者，简称为制度规制者。“规制”包含两层意思：一是制度规定的制定；二是拟定制度或规定制度。建筑设计师在图纸上画出的样式就是未来要建起来的建筑物。同样的道理，制度规制者在制定制度规定的同时就是在制定将要构建的制度。与上述四种制度规定类型相联系，存在着四种制度规制机构。它们分别是国家和地方立法机关、国家和地方行政机关、执政党的政策制定机关和企事业单位的领导和决策机关。作为制度规制者，他们以法律、法规、条例、决议、章程、命令、决定、办法等纸质文件的形式正式颁布各种制度规定，不仅为构建或形成相应的制度形式提供规则和标准，而且在组织内部的成员关系、工作关系、权责关系、机构设置、岗位设置、任职条件、办事程序等方面做出了具体的规定。

制度规定阶段的工作主要有两项内容。一是按照制度设计方案正式成立制度规制机构；二是由制度规制机构在自己的权限范围内，按照法定程序审议、颁布法律、法规、公共政策或组织规范等各项制度规定。制度规定者的任务和作用是将组织的战略目标或基本构想以文字形式细化为法律性、法规性、政策性、实体性的各种制度规定，并通过法定程序下达给制度执行者和制度互动者。制度规制者不仅是制度的设计师，而且是与具体的制度形式相联系的文化观念和制度理念的倡导者。在规模较大、层级较多的组织中，制度规定的工作实际上是由各个层级的制度规制机构通过将宏观的制度规定逐步分拆、分解、细化的过程完成的。

2．制度执行者

顾名思义，制度执行者是根据制度规定者的授权，专门负责执行制度规定的机构和人员。制度规制者只负责制度规定的制定，而不负责制度规定的执行。制度规定要有专门的机构和人员负责贯彻落实。将这两类机构和人员明确区分也是一种经过深思熟虑的制度形式。这种制度设计的好处在于，一方面可以进行权力制衡，防止权力滥用和腐化；另一方面可以提高专业化水平，有利于提高制度规定的质量和制度执行的效率。与上述四种制度规定类型和四种制度规制者类型相联系，制度执行者也可划分为四种主要的类型，即国家和地方执行机构、国家和地方行政机关中的执行机构、执政党中的政策执行机构和企事业单位中的执行机构。

制度执行阶段的工作主要有三项内容。一是按照制度设计方案正式成立制度执行机构；二是由制度执行机构在制度规制机构限定的职权范围内按照法定程序严格执行法律、法规、公共政策、组织规范等各项制度规定；三是制度执行者不仅自己执行各项制度规定，而且要推动并监督组织中的所有成员认真执行制度规定。我们不能简单地把规则和制度规定等同于制度。制度规制者只是对拟定的制度作了文字性的规定，画出了未来的制度大厦的设计图，就像设计图纸不能自动成为真正的建筑物一样，制度规定也不能自动成为真正的制度。有了规定还必须有执行，在制度规定和制度执行相互作用的基础上才能形成制度，这一过程是真正意义上的制度构成的过程。管理制度是在管理规定和管理执行的基础上形成的。财务制度是在财务制度规定和财务部门工作的基础上形成的。制度规制者用了大量的时间和精力制定了制度大厦的建筑图，制度执行者是施工队，制度执行是将图纸和文字规定变为现实制度的过程。无论是在政府还是企事业单位中，制度执行机构和人员能不能认真地、不折不扣地按制度规定办事、能不能推动并监督组织中的所有成员认真执行制度规定是一个令人十分关注的问题。

在制度化的社会中，管理是社会生产和社会活动过程中最普遍的活动，任何管理工作的实质都是制度执行过程，没有执行就没有管理。准确地说，管理重在执行，管理就是照章办事，就是严格执行制度规定，在制度执行的过程中实现组织的目标。制度能否构建起来，关键在于各项制度规定能否通过制度执行工作落在实处。制度执行过程本身是运用制度的强制力推进各项工作的过程。制度执行的强制力是制度场作用力的主要来源，这种强制力的作用范围同时也构成了制度场的作用范围。每一个制度化组织都是一个在制度执行过程中形成的制度场。在某种意义上说，制度执行落实到哪里，制度就在哪里形成或构建。

3．制度互动者

制度互动者有两种含义。从狭义上说，制度互动者指制度化组织中除制度规制者和制度执行者之外的所有组织成员，他们既是制度规定和制度执行的对象，又对制度规定和制度执行过程有着重要的影响；从广义上说，制度互动者指制度化组织中包括制度规制者和制度执行者在内的所有组织成员，因为制度规制者和制度执行者作为制度化组织的成员，同样要受到制度规定和制度执行的约束，同样处于制度场的作用力之中。一般来说，小到公司大到国家，任何制度化组织都是一个下大上小的金字塔形的组织实体。在组织中的上中下三个层次的分布中，制度规制者和制度执行者一般集中在中上层，组织中的大多数成员作为制度互动者普遍集中在下层或基层。同时，组织中的大多数活动也是在下层或基层由制度互动者具体进行的。

制度互动者在组织中的地位和作用有以下几个方面的特点。①组织的主要成员。制度互动者的人数众多，在组织成员中占据大多数，他们是在组织中从事各项具体工作的人员，是完成工作的主体和组织绩效的主要创造者。②制度规定和制度执行的作用对象。组织中的制度规定适用于所有制度互动者。制度执行者的主要工作也是推动和监督所有制度互动者认真执行各项制度规定。③制度关系和制度形式的体现者。在严格执行制度规定的情况下，制度互动者与制度规制者、制度执行者的关系以及制度互动者相互之间的关系，如领导关系、管理关系、权责关系、工作关系、合作关系、分工关系等，都是按照制度规定的要求形成的。制度互动者所在的机构、岗位以及他们的工作流程和办事程序等，也同样是按照制度规定的要求确定的。这些现实的关系和工作方式是制度规定和制度执行所确定的并通过制度互动者的行为表现出来的制度形式。④制度互动者的态度和行为对制度规制者和制度执行者及制度规定和制度执行过程有巨大的反作用力，正是在这个意义上说，他们是制度的相互作用者。制度规制者在制定制度规定的过程中，必须要考虑到制度规定的代表性，分析判断该项规定能否得到大多数制度互动者的认同和支持。制度互动者的态度和行为对制度执行的效率、效果也有重要的影响。⑤制度场作用力的重要来源。每一个制度互动者的态度和行为都会对周围的人形成一定的影响力和作用力。当他们的态度和行为与制度规定和制度执行的要求相一致时，将会在制度场中产生一种强大的合力，形成良好的文化氛围和工作氛围。当他们的态度和行为与制度规定和制度执行的要求或者当他们相互之间的态度和行为发生矛盾和冲突时，将会产生多种方向不同的影响力和作用力，造成制度场的内耗和震荡，影响制度运行的稳定性和组织的持续发展。

三、制度三要素的互动关系

制度规制者、制度执行者和制度互动者是组织构成和制度构成的基本要素。它们三者的关系包括以下几个方面：制度规制者与制度执行者之间的互动关系；制度规制者与制度互动者之间的互动关系；制度执行者与制度互动者之间的互动关系；它们三者之间的互动关系等。这些关系构成了制度构成、制度运行和制度调控过程中的基本关系，对组织中其他各种各样的关系起着主导的、制约性的作用。根据定义，制度是将人们结成制度化组织的构成形式，这种制度形式主要体现在制度三要素之间的相互关系和共同活动中。它们三者之间的关系决定了组织构成的具体形式，如家长制、独裁制、民主制、参与制等。从一般的程序来说，制度规制者确定了组织的目标并通过法定程序制定了法律、法规、政策、组织章程等各种规定，制度执行者负责各项规定的落实，制度互动者则是制度规定和制度执行的最终体现者和落实者。制度目标的实现程度和组织绩效最终通过制度互动者的个体行为的个体绩效表现出来。在这一过程中，制度规制者和制度执行者既有领导和执行的关系，又有相互制衡、相互监督的关系。制度规制者的思想倾向、目标设定和相应的制度规定对制度执行者、制度互动者的认同态度和执行行为有重要的影响。制度执行者对制度互动者的行为和绩效有直接的组织、指挥、管理、监督和控制作用，负有维护制度运行的制度调控的主要职责。制动互动者并非只是受制度约束的、被动的执行者，他们对制度规制者、制度执行者有检查监督的权利，对他们的决策和行政行为有巨大的影响力。显然，如果它们三者之间协调一致，组织活动和制度运行则处于和谐状态，如果相互之间发生了矛盾和冲突，将会直接影响到组织活动和制度运行的稳定性及和谐性。制度三要素的互动关系如图2-1所示。

综上所述，大到国家小到企业，每一个组织都是一个由制度主体和制度客体所组成的制度场。制度规制者和制度执行者共同构成制度场中的制度主体，广大的制度互动者是制度场中的制度客体。无论是国家制度还是企业制度，其制度的形成首先要取决于制度规制者和制度执行者的相互配合、相互作用，其次取决于全体制度互动者的执行意愿和执行行为。根据政治学、行政学、管理学等领域的专家学者们的论述，可将制度主体和制度客体的互动关系归纳为以下四种模式。①大众精英模式。这种模式将少数居于领导地位的制度规制者和制度执行者看作是代表一定阶级和一定阶层的社会精英。由他们制定法律、法规、政策等各种制度规定，然后通过一定的制度执行程序由制度互动者贯彻落实。如图2-2所示。②利益集团模式。这种模式侧重于描述制度客体对制度主体的作用力和影响。在这种模式中，制度互动者可以划分为许许多多有不同政治利益、经济利益的阶级和阶层，他们形成不同的利益集团，通过各种方式对制度主体施加压力和作用力，力图对制度规定和制度执行施加各自的影响。如图2-3所示。③专制模式。专制模式和下面要讲的民主模式一样，是论述较多也较为普遍的政府治理或制度模式。最典型的专制模式是将制度规制机构和制度执行机构合为一体并集中于个人或极少数人控制，制度规定的内容代表的是少数人的利益，如君主制、独裁制等。在专制模式条件下，社会互动者完全处于被强制或强迫执行的状态中，与制度主体的互动作用非常小。如图2-4所示。④民主模式。与专制模式完全相反，由社会大众所组成的制度互动者被认为是权力的主体。制度规制者和制度执行者必须通过一定的民主程序和法律程序产生。制度规定的内容受到制度互动者的制约，代表大多数人的利益。制度互动者具有受到法律保障的话语权、知情权、监督权等，对制度规定和制度执行过程有明显的互动作用。如图2-5所示。