简政放权背景下激活市场经济新动力

徐晓明

[摘要] 简政放权是全面深化改革的“先手棋”，是更好发挥政府职能、激发市场经济新动力的“当头炮”，是推动中国经济适应新常态发展的“稳定器”。本届政府开门主题就是推进简政放权改革，目前来看成效显著，但仍面临许多问题与难题。本次简政放权要求中央各部委和各级地方政府建立权力清单制度，锁定了改革和管理的底数，主要是对地方政府放权、对社会放权和对市场放权。简政放权，精简的是束缚市场主体的“无形枷锁”和错装在政府身上的“有形之手”，激活的是市场的新动力、企业的新活力和全社会的创造力。

[关键词] 简政放权 市场经济 行政审批制度

目前，我国经济进入新常态。为了适应经济社会发展到新常态的客观要求，转变政府职能是稳增长、防风险的迫切需求，也是当前保持经济健康发展的重要举措。转变政府职能的重要抓手和突破口就是行政审批制度改革。要把政府错放错管的手换成市场自己的手，简政放权是行政审批制度的突破口。国务院多次召开常务会议，批准取消和下放行政审批事项，这是简政放权的重要体现。简政放权能够促进经济的稳定增长，激发市场经济的潜在活力。

一、激活市场经济动力需要持续加强简政放权

当前，我国经济正在从出口导向向内需拉动转变，正处于转型的关键时期，当前经济的发展关乎民生利益。目前形势要求我们必须从体制改革方面着手，理顺权力运行关系，将妨碍经济发展的各种阻力剔除。拉动内需的前提就是把该放的权力放掉，让改革释放活力，让民众享受改革红利。经济体制改革的核心问题是简政放权，也就是理清政府和市场的边界，理顺政府和市场的关系，这是政府自身改革的突破口。从长远来看，推动中国经济健康持续发展的重要保障就是简政放权。通过提高政府的治理能力，实现政府治理体系现代化，有助于更好地发挥政府和市场的作用，激发市场主体的活力并提高政府的治理能力。

第一，简政放权是激发市场主体内在动力的必然选择。党的十八届三中全会决定明确提出，要使市场在资源配置中起决定性作用，并更好地发挥政府作用，其实就是要进一步简政放权。在市场能够起决定性作用的市场经济条件下，各个经济主体都是自由人，市场环境能够给所有经济主体提供平等的竞争机会和准入门槛，价格信号能够随时反映资源的稀缺程度和商品的供求状况，并具有灵活的传导机制，从而推动各个经济主体在价格机制、竞争机制、利益机制的引导下，不断激发其创造社会财富的内在活力，促进资源的优化配置，增进国民财富的创造，这就是发挥市场决定性作用的内在机理。应当说，党的十四大以来，我国的政府职能转变在不断推进，政府与市场关系向着良性方向发展，社会主义市场经济体制已经初步确立。但从总体上看，政府直接配置资源的范围仍然过大，对微观经济主体的干预仍然过多，公共服务供给仍然不足，市场监管和社会管理仍然相对薄弱。行政审批制度改革的不到位使政府这只有形之手抑制了市场的无形之手，严重束缚了市场主体的竞争活力。因此，为了充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场主体的活力，我们要深化行政审批制度改革。通过进一步的简政放权，将更多精力放在改革红利再释放上，充分发挥价格机制、竞争机制和供求机制这三大市场机制的作用。

第二，简政放权是增强企业发展新活力的迫切需要。技术创新和人力资本是企业发展的两个核心。技术创新在现代市场经济条件下，是实现一个国家技术创新进步的最佳路径。要实现这个最佳路径，就要健全技术创新的导向机制，发挥各类创新要素配置、技术研发方向等的导向作用，而要实现该导向作用，关键就是简政放权，深化行政审批制度改革，解除行政审批对企业技术研发的束缚。在我国当前体系中，行政力量严重影响了我国人力资源的积累，教育资源的配置仍然受制于行政力量，这将会影响我国经济的健康长远发展。

第三，简政放权是提升社会创造力的根本要求。目前，政府部门包揽了过多的社会事务，老百姓什么事情都找政府，政府也疲于奔命。许多社会矛盾和冲突发生后，社会把焦点集中到政府，导致政府公信力、权威下降。我国社会组织不仅发展不足，而且管理也不够规范。形成这种现象的具体原因是，由于社会组织的成立要求过高，很多社会组织在未经过批准和登记的情况下就开展业务和活动。还有一些社会组织具有很明显的行政化倾向，而且现行的社会组织管理制度与社会组织的规范发展存在矛盾。而许多问题本来是可以通过社会解决的，但政府往往将其包揽于身，严重影响了社会创造力的发挥。应当说，民间社会组织适当放开一点，风险不大，社会组织发育起来，整个社会才能活跃起来。因此，通过建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，依靠深化行政审批制度改革，向社会下放权力，还权于民，不仅能减轻政府负担，还能培养公众的责任意识，提高人民群众的认同感和参与度，充分调动人民群众对经济社会建设的积极性和能动性，从而有力地激发社会创造力。

第四，简政放权是提高政府治理能力的重要途径。推进国家治理体系和治理能力现代化并完善和发展中国特色社会主义制度是我国全面深化改革的总目标。政府作为国家公共行政权力的载体和行使主体，不断提高政府治理能力成为落实全面深化改革目标的题中应有之义。有所不为才能有所为，不断深化行政审批制度改革，进一步简政放权，正是全面提高政府治理能力的重要途径。通过行政审批制度改革，不仅是取消和下放权力，而且还能够改善和加强政府管理，使政府能够轻装上阵，将该管的事务管住管好。只有把那些该放的放了，才能抓大事、议长远、谋全局，少管微观、多管宏观，才能显著地增强政府治理能力，提高政府效能，建设现代政府。

二、地方政府推进简政放权的具体流程与措施

深化行政审批制度改革，是推动行政体制改革、转变政府职能、简政放权的重要抓手和突破口。习近平总书记反复强调，要不断推进行政审批制度改革，最大限度减少政府对微观事务的管理，进一步激发市场和社会创造力。2015年年初国务院已印发《关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》，要推动各地各部门精简审批环节，简化审批程序，优化办事流程，最大限度方便群众和企业办事。同时，对行政审批中介服务进行全面清理规范，破除业务垄断，切断利益关联，规范收费行为，切实减轻社会负担。

两年来，中央把简政放权作为促进发展的重要举措，下好行政审批制度改革这步先手棋，共取消下放国务院部门行政审批事项586项，提前实现了本届政府任内削减1/3的目标，通过采取一系列有力举措，极大释放了市场活力。同时也要看到，审批事项多、市场准入门槛高、行政性垄断等问题仍然存在，深化行政审批制度改革还有很大空间。需要坚持向深处着力、精准发力，在精简审批方面拿出更多硬招实招。要坚持量质并重，继续取消下放那些制约发展、群众反映强烈、含金量高的审批事项。

(一)取消和承接行政审批事项

在市场主体已经成为发展内生动力源泉的情况下，进一步深化行政审批制度改革，通过简政放权、放管结合为企业和社会松绑减负，激发民间投资的潜力和全社会的活力，是促进经济发展方式转变、实现经济结构战略性调整、推动经济持续健康发展的一剂良药。今年要重点完成非行政许可审批事项的清理，除依法转为行政许可、经论证调整为政府内部审批事项或其他权力外，其他一律取消，消除这一审批类别。要全面清理中央设定、地方实施的行政审批事项，为地方推进改革“解套”，使地方在审改中发挥更大作为，使各地经济社会发展获得更大活力和后劲。通过进一步精简审批，向市场释放更多空间，释放发展潜力，提振市场信心，推动经济加快转型升级和稳定增长。

(二)全面清理非行政许可审批事项

以北京市为例，2014年5月以来，各地区审改办先后下发了《关于清理非行政许可审批事项的通知》，布置各地区开展清理非行政许可审批事项工作。要求各地区对实施的非行政许可审批事项进行梳理并提出清理的初步意见。随后各地方审改办召开清理非行政许可审批事项工作部署会，按照“取消是原则，调整是例外，例外必从严”的原则，对这项工作进行了部署和培训。经过各审批单位录入审批事项、提出相应清理意见，由各地方编办、法制办对各单位上报的清理意见进行了联合审核和把关，共梳理出有22个单位共145项非行政许可审批事项，并提出初步清理的意见，其中建议取消的22项、拟调整为行政许可的25项、拟调整为政府内部审批事项的6项、拟调整为其他权力形式的92项(其中，行政处罚1项、行政强制1项、行政征收2项、行政给付8项、行政检查12项、行政确认36项、行政奖励7项、其他25项)。目前，北京各区汇总结果已上报北京市审改办，市审改办正在与各市级部门沟通，计划经专家论证、市政府相关会议审议通过后，公布北京市非行政许可审批事项的清理结果。

(三)公布权力清单

推行权力清单制度是深化行政审批制度改革、推进依法行政的一项治本之策，对于把权力关进笼子里、晒在阳光下，促进科学民主依法施政具有深远意义。前期已向社会统一公布了国务院各部门行政审批事项目录清单，这是向权力清单制度迈出的第一步。2015年中央印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，就此做出全面部署。下一步需要通过“清权、减权、制权、晒权”，对政府权力进行全面梳理、精简，明确权力的内容、范围、流程、办理时限等，并推进建立责任清单，强化对权力的监督和责任追究。省级政府要在2015年年底前、市县政府要在2016年年底前基本完成清单的公布工作。同时，选择若干不同类型部门开展试点，稳步推进国务院部门权力清单制定工作。做好这项工作，目的就是使权力在法治轨道上全面正确行使，防止权力任意扩张，做到“有权必有责、用权受监督、违法要追究”，为全面推进依法行政打下坚实基础。另外，在推进行政处罚职权梳理的过程中，为了实现对处罚职权的动态管理、综合分析，北京市投入使用了北京市行政执法信息平台。目前，行政执法部门、主体、职权名称均统一编码，录入平台管理系统。各级执法主体实施的行政处罚案件均在“网上留痕”，全程信息化管理。在行政审批事项、投资领域审批事项和行政处罚事项这个清单公开的基础上，地方行政便民大厅于2015年5月初下发了《关于在地方政府网站政府信息公开专栏进行行政审批事项公开工作的通知》，要求各审批部门在本单位的审批场所和门户网站对外公布。公布内容包括事项名称、事项类别、设定依据、审批对象、实施机关、收费依据、收费标准、受理方式、受理地点、办理时限、办理科室、申请材料、审批流程、审查内容、审查标准、批准形式、有效时限等。

(四)优化审批流程，压缩审批时限

为了优化投资环境，提高审批效率，各地在2014年清理行政审批事项的过程中，注重对审批流程和审批时限的精简，在清理精简审批事项的基础上，要求各审批单位按照最优的环节制定了各个审批事项的流程图，同时对审批时限进行进一步压缩，各地区平均共压缩了25项审批事项的时限，共减少了294个工作日。各地发展改革委对本地区固定资产投资项目按照资金来源分别制作了政府投资或资本金注入项目审批流程图和企业投资项目核准备案流程图，对项目审批流程进行修改、完善，同时压缩了一半的审批时限。

(五)梳理具体责任清单

责任清单梳理公开工作的主体为各地区政府审改办。各审改办在陆续开展此项工作。2014年3月初市审改办在梳理的基础上，交给各地方政府四个责任清单的核实与建议任务，即违法建设治理责任清单、建筑工程安全管理责任清单、烟花爆竹安全管理责任清单、大气污染防治责任清单。随即与负相关责任的住建委、安监局、环保局等19个各地区主管单位进行了工作部署与沟通研究，并将汇总情况上报北京市审改办。目前北京市审改办正在审核论证，按计划2016年年底公布北京各区县责任清单。

(六)加强事中事后监管

为加强对各地区行政权力运行的监督，进一步规范行政审批工作，各地监察局制定了《行政电子监察工作的实施意见》和《行政电子监察管理办法(试行)》，将行政审批事项纳入行政电子监察范围。同时各地监察局下发相关通知，要求各审批部门将本单位的行政审批事项及各要素内容统一录入“行政审批监察系统”，对每一项审批事项进行实时和动态监管，起到了非常有效的督促和检查作用。同时，各地审改办下发了《关于进一步加强事中事后监管的通知》，要求各单位对于2014年取消的具体行政审批事项，逐项制定具体的日常监管办法，防止出现管理脱节。对于保留的审批事项，要求综合制定监管办法，切实转变行政管理理念，从重事前审批向重事中事后监管转变，从以规范市场主体资格为主向以规范市场主体行为为主转变。各审批部门制定监管办法后报地区审改办备案。目前各地区平均与31个审批部门已全部制定了监管办法并进行了备案。为了进一步推动对事中事后的监管，按照北京市编办要求，各地区审改办分别两次召开了区县行政审批事项事中事后监管案例编撰部署会和推进会，要求各审批部门要围绕创新管理方式、提高事中事后监管水平，认真总结本部门、本系统、本行业优化内部管理资源、创新监管运行机制、运用信息化手段、搭建公共服务平台、发挥社会组织作用、建立信用制度等方面的好经验好做法。会后对各单位报送的案例进行汇总审核，将筛选后的具体典型案例报送北京市编办，将统一印制成册并在全市推广。

(七)梳理垂直部门的审批事项

为了全面了解和掌握地方政府简政放权中的具体行政审批事项情况，根据中央统一部署的指示精神，各地方政府对公安、工商、食药、气象、质监、国税、地税、国土、规划、烟草、公路和邮政共十二个垂直部门的审批事项进行了梳理和汇总，除邮政部门没有审批事项外，其他十一个部门共有行政审批事项190项，其中许可90项、非许可100项。通过这项举措，减少政府对微观事务的管理，对于市场能够自我调节，公民、法人和其他组织能够自主决定、自担风险、自律管理的事项，政府不再干预。

(八)全面清理规范行政审批中介服务事项

按照各地方审改办的统一部署，各地方政府组织各地区行政审批部门召开了清理规范中介服务工作部署会，对清理规范中介服务工作的具体内容及要求进行了详细部署。目前各单位正在按计划上报清理规范意见，经各部门认真审核与沟通后，提出各地方政府清理规范的初步意见，按程序报请领导审阅后报送市政府审改办，进一步梳理汇总后统一纳入简政放权的改革要务中去。

(九)梳理投资项目审批和服务事项目录

按具体流程，地方政府部署梳理投资项目审批和服务事项目录工作，要求各地区对本地区实施的投资项目审批和服务事项的名称、申报材料、受理标准、审查内容及标准、批准形式等多个指标，按照统一标准和要求进行系统梳理，以实现与国家、市政府的投资项目在线审批监管平台进行对接，以确保简政放权中具体投资项目落实的时效性。

参考文献

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