德国智库观点摘要

“一带一路”沿线的能源投资规则

Peter Hefele

原文标题：The Regulation of Energy Investments along the“Belt and Road”

文章框架：能源是中国“一带一路”倡议的重中之重；只有当“一带一路”倡议被认为是一个真正的多边计划时，该倡议才能成功地发挥其经济潜力；“一带一路”倡议的具体手段、国家和私人参与者以及不同的治理结构，为国家和国际法以及双边和多边协定带来了相当多的挑战；中国和其他合作伙伴做出巨大努力去理解投资与政治、经济和社会动力之间的复杂联系；中国把自己的“一带一路”倡议当作促进经济发展和财富增长的巨大契机，这不仅是为了中国的经济与社会发展，还为了邻国的经济与社会发展。

观点摘要：

1．能源是中国“一带一路”倡议的重中之重。确保中国市场安全可靠的外部能源供应对中国具有战略意义，中亚和俄罗斯在这方面发挥了越来越重要的作用，欧洲也必须找到一个应对这一动态发展的对策。然而，这些国家的能源投资环境是具有挑战性的。亚洲能源合作论坛（RECA）年会是欧亚国家讨论当前能源合作课题的重要平台。今年，德国阿登纳基金会亚太区能源安全与气候变化区域项目（KAS RECAP）、香港中文大学（CUHK）和能源宪章组织（总部位于布鲁塞尔）联合举办了为期两天的“一带一路”能源投资研讨会。欧洲、中亚和中国学术界与企业界领先的能源法专家出席了此次会议。香港“一带一路”事务专员蔡莹璧女士在主旨发言中强调了香港作为欧亚法律与金融合作中心的重要性和变化。

2．已经清楚的是，只有当“一带一路”倡议被认为是一个真正的多边计划时，该倡议才能成功地发挥其经济潜力。中国必须投入更多资金去建立一个惠及“一带一路”沿线所有国家的治理结构。在最好的情况下，战略发展为沿线各国提供了相互学习的重要机会。这也可能增强区域和全球的稳定，并有望克服19世纪中亚“伟大游戏”卷土重来的威胁。欧洲也应该寻求发挥作为规范性力量的更积极的作用。

3．“一带一路”倡议的具体手段、国家和私人参与者以及不同的治理结构，为国家和国际法以及双边和多边协定带来了相当多的挑战。其对基础设施的大量投资远远超出纯粹的商业项目，这基本上是因为主要利益相关者都是国有企业或由政府大力支持的私营企业。加强跨国的法律保护可能会“减缓”一些潜在的冲突（例如，采取“获得和转移”资源、冲突仲裁的方法）。但是，能源投资的政治影响远远超出了任何法律制度规范的范围，因此必须创建进一步的政治协议和安全机制。

4．最近中国投资项目的案例体现出一种以项目为本的方法，如脱离国家能源或资源法规定，个别国家可能进行政治抵制，这使未来的项目无效，并成为安全威胁的根源。中国和其他合作伙伴做出巨大努力去理解投资与政治、经济和社会动力之间的复杂联系。像能源宪章组织这样的国际组织应不断努力，以改善国际监管框架，构建主动解决冲突的平台。

5．中国把自己的“一带一路”倡议当作促进经济发展和财富增长的巨大契机，这不仅是为了中国的经济与社会发展，还为了邻国的经济与社会发展。然而，基础设施投资并不一定能保证经济社会进步。中亚国家必须认真研究这个机会，以及与开采自然资源有关的国内和跨境冲突存在的潜在风险。俄罗斯和欧盟成员国等主要大国也必须仔细考虑自身利益，以避免增加地缘战略冲突。这些“考虑”对中国的东亚和东南亚邻国也适用，它们也面临着关于中国崛起的类似挑战。

中国大举进入中欧、东欧和东南欧

Jacopo Maria Pepe

原文标题：China's Inroads into Central, Eastern, and South Eastern Europe

文章框架：中国加强对中欧、东欧和东南欧的参与引起了欧洲的担忧，欧洲认为中国正在实行分裂战略；李克强出席第五次中国-中东欧国家领导人会晤，他表示要加强中国与中欧、东欧和东南欧等国家的“务实合作”，扩大双边贸易、交通连接、工业化和金融合作；在推出“16+1合作”举措5年后，中国已经越来越意识到欧洲地区太复杂且发展不均衡；中国热切关注“容克投资计划”和与“一带一路”倡议相关的基础设施的发展；低估“16+1合作”举措的战略意义将是一个错误，特别是2013年“一带一路”倡议被推出后；中国也越来越把中欧、东欧和东南欧“分区”，并将其作为连接其和欧盟的关键桥梁。

观点摘要：

1．中国加强对中欧、东欧和东南欧的参与引起了欧洲的担忧，欧洲认为中国正在实行分裂战略。然而，中国的主要目标是将中欧、东欧和东南欧地区作为其通往西欧市场的门户，同时将欧盟纳入其欧亚一体化项目；在中国看来，对欧盟进行强有力的监管毫无疑问比分裂欧洲更好。中国加深对该地区的参与，可能会加强欧盟内部的经济分工。由于涉及中国、德国和维舍格勒集团国家的贸易三角的出现，“德国—中欧制造业核心”可能以牺牲欧盟的大西洋和南欧成员国为代价。德国必须用一个三重战略来应对这一风险，即平衡国家间利益，扩大欧盟凝聚力和与中国合作。

2．2016年11月，中国国务院总理李克强出席了第五次中国-中东欧国家领导人会晤。他在发言中提出要加强中国与中欧、东欧和东南欧等国家的“务实合作”，扩大双边贸易、交通连接、工业化和金融合作。演讲重申了中国对该地区的利益和对欧洲一体化进程的支持。事实上，中国的中欧、东欧和东南欧举措从一开始就是想将中欧、东欧和东南欧当作一个合作平台，以追求与欧盟更大的接触，而不是想分裂欧盟。

3．在推出“16+1合作”举措5年后，中国已经越来越意识到欧洲地区太复杂且发展不均衡，中国的能力还不足以把欧盟排除在举措外，即使中国有这个能力，排除欧盟也会将中国与欧盟的关系变得更加复杂。也就是说，今天应该更多地考虑欧盟成员国与中欧、东欧和东南欧国家间存在的“分割”欧洲的风险。事实上，“16+1合作”举措以及“一带一路”倡议等对欧盟的影响，以及对德国的启示，将在很大程度上取决于德国和欧盟制定的响应对策。

4．总之，由于贸易和投资已经开始增加，“16+1合作”举措在推出之前，可能并不以推进中国和中东欧国家之间的双边关系为目标。但不可否认的是，在过去十年中，中国在这一地区的参与程度提高。中国在欧洲的存在是公认的，其在欧洲进行互惠互利的投资，特别是在交通运输和能源部门。但是，双方的贸易和投资量仍相当低。

5．迄今为止，尽管欧盟对“16 +1合作”举措的参与仍然存在一些不确定性，但几乎没有证据表明中国企图把中欧、东欧和东南欧国家与欧盟其他成员国“分开”。相反，中国愿意在投资“16+1合作”举措的部分倡议时创造协同效应，并与欧盟建立双边合作机制（如欧洲的“容克投资计划”），使合作更加紧密。例如，“容克投资计划”宣布后不久，中国就表示了参与的兴趣；2016年中国和欧盟缔结技术协议，中国承诺其丝绸之路投资基金将为“容克投资计划”投资100亿欧元。中国相关人士强调，中国热切关注“容克投资计划”和“一带一路”倡议（一个连接中国与欧亚的计划）的基础设施发展，以使其和其他举措如同上述的连接平台一样，能够与交通和工业部门项目（“16+1合作”举措的一部分）互补。

6．然而，具有讽刺意味的是，欧盟倡议、“16+1合作”举措和中国的“一带一路”倡议的协同作用正不断加强，只增加了中国在欧洲地区的战略作用，尽管其他国家在该地区也有中等程度的参与。在战略层面低估“16+1合作”举措将是一个错误，特别是“一带一路”倡议在2013年被推出后。“16+1合作”举措推出之前，在制定深化参与中欧、东欧和东南欧地区事务的框架上，中国缺乏一个总体的地缘战略方向，且中国关于这些地区的对外经济政策也不是很多。随着“16+1合作”举措的推出，中国开始考虑参与中欧、东欧和东南欧地区事务，并将这作为其“走出去”战略（鼓励中国企业积极在国外发展，尤其是在欧洲市场）的一部分，最突出的是，中国在许多欧盟成员国经济困难时与它们加强伙伴关系，这成为其参与欧盟事务的手段。然而，当2013年“一带一路”倡议被提出时，“16+1合作”举措成为“一带一路”倡议事实上的一部分，这扩大了“16+1合作”举措的战略视野，也给了它一个更鲜明的地缘政治基调。

7．在“一带一路”倡议推出之前，中欧、东欧和东南欧地区在很大程度上被看作一个桥头堡，连接欧盟的东部边缘，现在中国也越来越把中欧、东欧和东南欧“分区”当作连接其和欧盟的关键“桥梁”。中国和欧盟运输部门的持续合作，以及中国对连通性的持续关注也证明了这一点。但即使在这种情况下，在加强中国与欧洲的贸易联系上，中国也还是一个新手（中国公司几乎不了解欧洲市场），欧盟及其监管手段对中国来说仍然是重要的。从这个角度考虑，即使在更广阔的地缘政治范围内，在把中欧、东欧和东南欧地区变成欧亚大陆的门户时，“16+1合作”举措及“一带一路”倡议仍对欧盟具有吸引力。

重新构建欧洲能源安全

Ellen Scholl; Kirsten Westphal

原文标题：European Energy Security Reimagined

文章框架：能源走廊可能变得跨地区化和跨国界化，并且可以“发展”更多元化的能源系统；全球政治格局也在能源转型中发生深刻变化；中国通过“一带一路”倡议表明其不断发展的目标；“一带一路”倡议的重点关注领域是能源安全、能源基础设施投资和连通性；“一带一路”倡议提供了替代欧盟的方案；欧盟和中国将“一带一路”倡议作为其发展战略伙伴关系的一个新层面；欧亚经济联盟能源市场的发展和“一带一路”倡议也将对欧盟产生结构性和系统性影响；气候变化将加剧不同部门之间的依赖关系；目前缺乏一个有关能源问题的总体监管框架、制度或标准。

观点摘要：

1．能源安全需要根据与能源转型和能源地理位置变化相关的能源变化来重新构想。随着新的区域能源结构出现在北半球，如欧盟、能源共同体、欧亚经济联盟，以及中国的“一带一路”倡议，能源走廊可能变得跨地区化和跨国界化，并且可以“发展”更多元化的能源系统。然而，可再生能源的扩散也可能导致能源生产本地化，从而导致趋势朝相反方向发展。全球能源转型的轨迹和结果仍然不确定。能源转型可以促进更大的跨境连接，可能在短期和长期内带来机遇，也会带来潜在的风险。然而，从化石燃料到可持续能源的过渡来看，其未来是不能保证的，而且在转型发展道路上存在很多不确定性。这种不确定性本身就是风险。这些跨境能源和安全态势也可能增加欧洲的地缘政治风险。

2．2015年12月，在《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）之下达成的多边气候变化协议，被称为《巴黎协定》，其为全球能源转型提供了动力。能源转型需要国际合作、可持续增长模式，转变投资方向和减少破坏性技术的“发展”。转型也可能推动跨境能源举措的发展，并促进统一的标准和规范的制定。政策制定者需要重新考虑监管框架和激励机制、金融和投资实践以及能源系统结构，与此同时，市场和国家之间的作用和关系也需要被重新审查。

3．在这种能源转型中，全球政治格局也在发生深刻变化。随着中国崛起，全球支点从西方转到东方，从大西洋转到太平洋，这有可能重塑区域政治关系、经济格局和国际合作。欧洲正在同时应对内部事务和对外关系，同时，“一带一路”倡议、欧亚经济联盟和上海合作组织也在发展，这表明区域组织、多边机构和治理的动力越来越多地来自亚洲。这些举措还表明，欧亚大陆可能通过能源贸易和基础设施建设项目等相互联系，这在很大程度上是由中国，也是由俄罗斯驱动的。在唐纳德·特朗普当选第45任美国总统之后，这种情况逐渐增多。在特朗普政府期间，维持一个有凝聚力的“西方”治理方式可能会很困难，特别是在气候政策方面。

4．如果基础设施走廊或供应链上的“治理方式”不能顺利运作，那么能源安全可能受到威胁，并进一步使未来结果具有不确定性。本报告最终认为，面对中国的“一带一路”倡议，德国和欧盟必须越来越多地了解自己，以成为欧亚更广泛新兴能源区的一部分。

5．能源、政治和经济关系的“多极世界”正在形成。这些转变不仅是欧盟作为新“极点”施加影响力的机会，而且是唤醒欧盟制定更具战略意义策略的方法。特别是中国的对外经济和能源活动可能影响新能源走廊的形成，这会对欧盟的竞争力和能力形成挑战，并在更广的范围内塑造贸易、技术和交流的标准和模式。中国通过“一带一路”倡议表明其不断发展的目标，这是一个令人瞩目的倡议。“一带一路”倡议于2013年公布，其中包括横跨欧亚大陆的“丝绸之路经济带”，中国可以通过该项目实现其建设基础设施和进行经济活动的愿景，并通过塑造新的基础设施和地缘政治环境与欧盟竞争，将自己定位为“中古王国”，成为这一提案的中心。通过走廊的方式，中国正试图将其发展模式“转移到”传统上被视为俄罗斯后院的区域，并进入欧洲。随着欧洲继续发展内部能源市场，中亚国家正在越来越多地向中国出口能源，并寻求向东投资。“一带一路”倡议的这些走廊可以被视为在运营、技术、合约和商业安排方面的进展，这些进展可能“发展”为能源区域和/或区域市场。这些基础设施的地理位置与物流发展、运营模式、技术规范、监管规则和合约安排的发展密切相关。

6．根据2015年春季的“一带一路”行动计划来看，该计划的指导原则是经济和基础设施一体化，能源安全、能源基础设施投资和连通性是重点关注领域。基础设施项目将通过双边和区域协定实施，由亚洲基础设施投资银行（AIIB）资助，随着金砖国家新开发银行和丝路基金的设立，中国国家主席习近平强调，“亚投行正式成立并开业，将有效增加亚洲地区基础设施投资，推动区域互联互通和经济一体化进程”。亚洲基础设施投资银行的投资将塑造“物理景观”，该行发布了促进区域合作的能源战略草案，希望在保持经济增长目标的同时提高能源获取的可靠性。

7．“一带一路”倡议表明，随着能源走廊的发展，相关项目可能会跨越现有的管辖区，因此相关国家必须沿着走廊的线路来重新思考其发展问题。俄罗斯和欧洲国家在过去几十年建成的天然气综合基础设施的“跨越性”越来越明显。这些基础设施项目的时间“维度”已经超过了冷战的时长，其也跨越了不同的国家和政治体系，在纵横交错的欧洲新边界和区域断层中，创造了自己的“生态”和“地形特征”。苏联解体前建立的电力网络基础设施，目前仍在使用，其有着一个不再反映政治面貌的网络体系结构。爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛的现存电力系统与苏联时代的BRELL电力系统是相连的，这表示电力网络不一定会“遵循”政治或新形成的经济集团格局。目前，相关国家正在讨论与欧洲体系的“同步化”，这一发展将对白俄罗斯、俄罗斯（包括加里宁格勒飞地）产生负面影响。乌克兰的情况也同样如此，与欧盟的同步将引发克里米亚和乌克兰东部的地缘政治和安全问题。

8．在2006年普京总统正式提出“建立上海合作组织能源俱乐部”倡议后，上海合作组织能源部部长也认同“形成统一的区域能源空间”。由于成员包括能源生产者和消费者，能源俱乐部的意义可能是重要的，但能源生产和能源消费成员之间存在利益分歧，这也显示出区域集团的意见可能与能源问题的解决方案不一致。上海合作组织成员之间的许多能源交易，如中亚-中国天然气管道，都发生在上海合作组织框架之外，中国对中亚的兴趣日益增加，而中亚正属于俄罗斯传统的影响力范围。也就是说，“一带一路”倡议提供了欧盟方案的替代方案，说明了相关国家所需的投资额。

9．区域倡议（即“一带一路”倡议和欧亚经济联盟）潜在的合作，拥有进一步整合欧亚大陆能源的潜力。有报道称，欧亚经济联盟和上海合作组织正在就建立“经济伙伴关系”开展工作，而在中国国家主席习近平于2015年5月访问莫斯科期间，双方共同签署并发表了《中华人民共和国与俄罗斯联邦关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》。中俄两国联合声明讨论了欧亚经济联盟与“丝绸之路经济带”项目的融合，中俄两国希望“建立”一个共同的欧亚经济空间。国际合作与连接的重点突出表明，中国的计划可以改变政治形势，因为促进贸易的基础设施可以促使地区间建立长期关系，这使“基础设施分布地区”和能源地区可以重新“定位”能源贸易并对地缘政治产生影响。这些“能源地区”是由旧霸权和新权力组建而成的。无论如何，俄罗斯和中国正在构建一个灵活的能源结构，这种结构可以通过相互连接和基础设施来进一步发展，还可能会“演变出”具有统一规则和规范的能源区域。

10．欧盟和中国在2015年欧盟-中国峰会上，将“一带一路”倡议作为其发展战略伙伴关系的一个新计划，并在2016年的欧盟-中国互联互通平台上进一步发展伙伴关系。通过互联互通，特别是通过中亚的能源基础设施而增加的共同利益可以看出，双方的合作是富有成效的。然而，这在很大程度上取决于中国是通过现有的自由规则，还是自己谱写的规则来发挥作用。中国国有企业在战略基础设施建设中的作用引发了一些问题，即是否存在公平竞争环境，以及企业是否可以作为中国拓展地缘经济空间的手段，与服务与市场利益相对抗的重商主义者。在“一带一路”倡议开始促进参与者之间的政策协调时，有关具体文件、合作领域和规则的细节很少。

11．近年来，欧盟设计了共同利益项目、能源共同体利益项目和相互利益项目的流程。然而，这些流程主要是关于欧盟内部和能源共同体的，而计划或预期的跨境电力和天然气管道的大部分活动，是由俄罗斯和中国在中亚国家共同推动的。欧亚经济联盟能源市场的发展和“一带一路”倡议也将对欧盟产生结构性和系统性影响。虽然有关于潜在合作平台的讨论，但目前还没有一个网络规划或交流平台被用于欧盟十年发展规划与第三方（计划建立新的出口管道到欧洲的相关方）之间的互动。

12．能源生产、使用和消费可能会因污染、泄漏和其他技术故障而对环境的“完整性”构成威胁。除了这些传统的环境风险外，气候风险也在增加。气候变化将加剧不同部门之间的依赖关系，水资源管理和能源生产与农业（如粮食）生产相关，简称能源-水关联和能源-水-食品关联。这种关联表明了对人类和经济发展至关重要的资源之间的相互依存关系。此外，水的供应也可能危及农业生产、粮食供应、政治关系，以及区域经济发展和安全。中国对中亚的土地和农业增加投资并使用潜在的先进的农业技术，这些国家包括塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦和哈萨克斯坦，这可能会加剧这些地区使用土地和水资源的紧张局势。据报道，中国公司正考虑在哈萨克斯坦为19个农业项目投资19亿美元，这是“丝绸之路经济带”的一部分计划。虽然中国的投资可以提高哈萨克斯坦的农业生产效率，使石油经济多样化，但这使中国的土地所有权问题更加敏感。

13．虽然一些具体的机构或一套规则通常被用来管理能源生产、过境贸易等，但其中许多制度和标准都体现了参与者的“选择加入”权利，它们并不总是具有约束力。另外，尽管一些机构、制度和方法能在区域层面处理能源风险，但是各方都没有一个总体的监管框架、制度或标准。由于政治意愿不统一和经济资源有限，建立新的结构是不可行的，各方需要利用现有机构、论坛、对话机制和进程来建立相互信任机制，进行相关合作。在增加中亚、中东和欧洲的能源贸易和连通性的计划中，基于现有机构、共同游戏规则（“行为准则”）的多边参与和合作变得越来越重要。中国已经推出了一个基于基础设施的连接框架（“一带一路”倡议），还表示对能源宪章进程感兴趣，并签署了《能源宪章条约》，这并不是巧合。作为一个寻找经济贸易机会和能源的国家，欧亚大陆为中国带来了许多障碍，即中国要弄清楚哪些规则或规定可以适用于欧盟和欧亚经济联盟的项目。这个问题与上海合作组织有关，对“一带一路”倡议相关问题的回应对欧盟来说至关重要。