七 结论和政策建议

通过以上问卷和实地调查研究，笔者得出以下基本结论：一是巴州和静、和硕两县牧区牧民的经济收入普遍较低且收入来源单一、生产成本高、增收渠道窄，其人均纯收入仅为巴州农民人均纯收入的1/2，平均每年的增长幅度约为3.07%，而且影响牧民稳定增收的市场和自然灾害等不稳定因素以及牧民自身所处偏远山区的地理位置等原因，都很大程度上抵消了收入增长效果。二是制约和影响牧民在牧区发展的最主要因素是牧民生存环境恶劣，居住条件差，生存成本高。据测算，牧民平均每人全年支出是：食品消费支出比农区农民的支出多2.6倍多，衣着消费支出比农民的支出多2.7倍多，子女教育支出比农民的支出多3倍多，交通通信支出比农民的支出多1倍。另外，牧区居住分散，多数牧民的孩子从小学开始就上寄宿制学校，其生活费用也是一笔不少的数目。这样，牧民一年下来没有多少积蓄，扣除最基本的吃、住、穿、行的生存成本后，所剩无几。牧区这种长期以来的高生存成本、低收入水平，使牧民中大部分人入不敷出，负债累累，家底微薄，改善无望。三是牧民的健康状况差，牧区医疗条件更差。牧民无法像城镇居民和农民一样非常便利地就近得到就医，其所得到的医疗服务水平也远远低于城镇居民和农区农民，特别是目前，牧区缺医少药、设备落后的状况非常严峻。牧区村一级的卫生室已经名存实亡，而乡一级的卫生院的规模一般有2名医生、3名护士和1名管理员或收费员，5个床位，笔者所调查的巴音郭楞乡的卫生院也是这种规模，主要功能是发挥治疗感冒、打针等简单的处理作用，药价也因增加15 %的运费而比农区贵，其医疗设备和农区卫生院二三十万元的医疗设备没法比，仅值1万~2万元：体温表、血压计、听诊器、心电图仪、消毒锅、心电图仪等一般的设备，而B超仪、医用电冰箱以及一般检验设备等都未配齐，这在很大程度上制约了卫生院的检查诊断和治疗水平，多半医务人员的素质偏低，卫生院也没有病历及诊断记录，只是简单的登记而已。四是由于牧民居住非常分散，牧区没有什么文化设施可言，牧民的文化素质精神面貌很长时期以来无法改观，反而导致了精神上大面积的荒芜。

从牧民以上经济水平、物质生活、健康与医疗条件、精神生活、生活环境等几项指标观察，牧区几乎被排除在经济繁荣之外。未来牧区牧民将何去何从，从现在的情况来看，不容乐观。我们的政府对牧区工作历来就注重经济效益，在如何提高牧民的收入水平上大做文章，执行“以经济建设为中心”的基本国策。但几十年过去了，牧民生活没有多大改善，还是居住在深山老林、与世隔绝，基础设施建设仍然落后，达不到“五通、五有、五能”的标准。这几十年的牧区建设给我们的启示是，牧民要提高的不仅仅是收入水平，更重要的是生存的质量。换句话说，以科学的发展观来衡量，牧区的发展工作不是“以人为本，全面、协调、可持续”的发展，不是从经济领域延伸到社会发展、人的全面发展领域，而是始终围绕人均收入这个指标来展开的。谋求人的全面发展，必须创造有利于人的全面发展的社会环境。人们的经济、政治、文化环境，是人发展的条件。遗憾的是，牧民生存质量的问题在当前政府的经济观念和政策中缺乏应有的地位，在牧区各项工作的经济指标中也得不到反映。虽然从这两年起，巴州启动了生态移民工程，部分牧民的定居问题才提到议事日程，并正在加以实施，但它是出于生态上的考虑，牧民只有配合的“义务”。希望此问题能够引起有关政府的重视和认真思索。据此，笔者提出以下政策建议。

1．从制度安排上切实保障牧民生存环境的改善，推进其下山定居进程

首先是我们的政府今后工作的重点应是给牧民，尤其是给巴州牧区牧民从制度安排上体现以人为本的原则，想方设法加快牧民定居步伐，确立牧民问题的核心是生存环境的改善问题的工作思路，将牧民定居作为一个系统工程加以落实，把“五通、五有、五能”的标准真正落到实处，真正把牧民利益保护好。巴音布鲁克区生态移民其实就是一个很好的让牧民定居的机会，牧民为了国家政策的实行，离开了他们祖祖辈辈生活的地方，放弃了他们熟悉的生活方式，重新开始一种全新的生活方式是一个非常艰难的抉择，且思想顾虑重重，政府方面应当给予允许牧民对其草场拥有使用权的保障，以期打消其顾虑，安心下山。其次，对这几年来在和静、和硕县城上出现的一些流动牧户，有关部门应及时“顺势引导”，创造条件，鼓励他们到城镇、到农区落户就业，使他们能够享受与城镇、农区人民相同的人居环境，资源共享。

2．推行舍饲圈养，加快推进畜牧业转变进程

政府积极引导、扶持牧民发展舍饲养殖业，改变其传统牧业增收的路子，走农牧结合之路，并在提高牧民素质上大做文章，关键是推广农业科技和开展职业培训，鼓励他们务农或从事二、三产业。最根本的也是最有效的途径，就是增加牧区剩余劳动力在畜牧业产业链上的就业空间，开展多种经营，对牧民进行有关的科技和技能技术培训，让牧民有充分条件参加现代经济活动。

3．切实保障牧区卫生资源的配置，满足牧民群众的就诊要求

健康是人们最基本的需要，而这一点也在牧区尤其是在巴音布鲁克牧区很成问题，对巴音布鲁克牧区牧民生活质量的提高及牧区的小康建设已构成很大的牵制，严重制约着牧民们正常的生产和生活，成为牧区最突出的社会问题。而这里的缺医少药、设备落后的状况非常严峻，牧民群众无法得到最基本的医疗卫生服务。对此政府要针对性地加强牧区医疗卫生工作，完善卫生医疗服务体系，加大基础设施建设的投入，配齐配足医疗设备，加强医疗卫生队伍建设和牧区巡回医疗工作，切实保障牧区医疗服务体系的正常运转，满足牧区牧民群众的医疗需求。同时要加大合作医疗的宣传，做到人人明白，家喻户晓，增强牧民的参合意识。

4．牧区的文化设施有待建设，牧民的文化素质有待提高

由于牧区牧民人口的分布特征，导致了乡文化站、村文化室（其实已沦为“空壳文化室”，都缺乏设施器材和图书资料）被“闲置不用”的糟糕局面。乡文化站都建在乡机关所在地，而牧区牧民是居无定所，加之地处偏远、交通不便，使牧民享用文化资源的可能性变得微乎其微。另外，受经济发展水平和文化素质的制约，牧区牧民文化消费能力很弱。以上因素导致牧民远离精神生活，越来越被边缘化，其直接结果是牧民的文化生活单调枯燥，精神食粮极为贫乏。虽然近5年来，国家实施的“广播电视村村通”工程在牧区建成开通（信息、节目靠空中接受，如收音机、电视），从而结束了这里的牧民过去听不到广播、看不到电视的历史，但不通电的牧区每家每户还得购置太阳能电源，才能如愿地看上5套电视节目。可在牧区拥有太阳能电源的牧户不算多。所以，在牧区文化建设工作显得很重要，当地政府和领导不能有文化建设工作可抓可不抓的心理，要加大牧区文化设施建设的投入，建立流动文化站，把牧区文化建设放到社会主义精神文明总体战略中加以认识，把开展健康有益的文化活动视为我们党对牧区文化发展的重要手段，全方位重视牧区文化建设工作，切实把牧区文化的建设与发展、普及与提高落到实处。