一 历史的回顾

新中国的历史开始于1949年，它不仅中断了当时社会的法政策，而且在此后的60余年中，不断地在价值取向和基本内容上改变着法政策。其原因是1949～1969年中国（大陆，下同）在世界体系已经形成后，在开放的体系之内重新封闭起来，并于封闭之中形成了自己独特的制度文明质态。1970年后中国再度走向开放，中国的社会在结构上发生变化，旧有体制的行为规则在走向开放的过程中的紧张状态及其与外部环境的交互作用，导致了法政策的一再改变。

以下分四个时期来看这种变化。

（一）新制度文明质态及其法政策

1949年当中国社会的强大的整合即将启动之前，中国共产党作为新夺取国家政权的执政党提出自己的法政策。

废除旧法统——蔑视和批判前政府的全部法律，及欧、美、日的法律；

确立司法机关的办事原则为：有纲领、法律、法令、条例、决议规定者，从纲领、法律、法令、条例、决议之规定；无纲领、法律、法令、条例、决议规定者，从新民主主义的政策。

由此，确立了以共产党的政策及共产党领导下的人民政府的政策统帅法律，政策高于法律，法律是政策的具体化、条文化的基本政策设计和制度安排。

由于在此后实际上制定的法律在数量上也是有限的，以至执政党的法政策在相当大的程度上取代了法律的作用。

在这种政策确定之后，中国的社会在结构上发生了很大的变化，在一种超强力的社会整合之下，当代中国特有的制度文明质态形成。粗略地说，这种新的制度文明质态存在于1949～1979年，具体而言，这种制度文明质态的形成始自20世纪50年代初期，定型于60年代末至70年代初。它的特征表现为社会的中间层消失，国家直接面对民众；国家几乎垄断了全部稀缺资源和结构性的活动空间，社会的每一个成员都生存于一种序列化结构之下的单位体制之中。

当代中国这一时期的法政策在这种新的制度文明质态的形成过程中在实际上是经过不断解释和演变的，而到了这种新制度文明质态定型时，这种法政策至少包含了以下内容。

1．法律首先并主要是指向阶级敌人的，是统治的工具，是镇压的武器。最形象的说法就是法律是无产阶级专政的“刀把子”。

“刀把子”的指向，具有实质意义的主要在国内，也就是“反革命”，具体而言，包括“地、富、反、坏、右”，以及被认为是这五种人在共产党内的代理人——“走资派”，在观念上还包括了被认为是支持这些阶级敌人的外部力量——修正主义和帝国主义。

法律在运用上首先强调要区分矛盾的性质，即：是敌我矛盾，还是内部矛盾。

在对敌斗争中执行惩办与宽大相结合的政策，具体而言，即在司法审判中，不只是依据行为，而且还依据身份、地位、态度和形势的需要来裁判。

在内部矛盾中坚持阶级和阶级斗争的观点，进行阶级分析，在党委领导下，贯彻“依靠群众、调查研究、就地解决、调解为主”的方针。

基于这种认识，法政策所强调的不是一般的“平等”，而是“专政”。

2．法律运行更多地表现为一种法政策的贯彻执行，它所凭借的是一种党军政一体化的权力结构体系。

首先，确定了执政党的一元化领导。

在党军政一体化的权力结构体系中，党和军的关系表现为由党指挥军和党的支部建立在连上，当这种制度被广泛地适用于整个社会时，即表现为党的组织设置于除家庭之外的一切合法存在的组织之中。

至于党政关系则表现为一种党政合一的运作方式，其中最明显的是党政联合行文制度的建立（如中共中央和国务院联合行文、中办和国办联合行文的制度）；同时，还在制度安排上确立了国务院总理和国务院组成人员由中共中央提名任免，国务院统一领导全国地方各级国家机关（包括地方人大和地方司法机关）工作的体制。

“全国人民代表大会是中国共产党领导下的最高国家权力机关”，既然党自身能够非常有效地领导国家，人大在一定程度上就是多余的了，在此一时期，人大作为“根本政治制度”在其存续的25年中完全瘫痪8年，半瘫痪12年。

其次，这种权力结构体系在表现出明显的整体性的同时，又表现出“条”、“块”分割的封闭性，“双重领导”或“全面领导（政治领导）与业务指导”，就是在这种体制结构之下形成的。

在这个基本的制度安排下，在党的领导下，“政法战线”是一个“条”，在政法战线内，公安、检察、审判又是一些小“条”，而各级地方行政区划以至单位则是大小不同的“块”，法政策的具体实施是在这种“条”、“块”体制下进行的。

中央和地方的各级党委不但通过自己的政法委员会领导主要由警察（公安机关——性质上属国家行政机关）、检察院和法院（性质上属司法机关）组成的政法三机关，而且自己也直接过问案件的办理。审批案件（特别是重大案件）是党委日常的一项重要工作。

相反，由于在观念上把警察和法庭看作和军队在性质上相同的专政工具，警察和检察院、法院之间的区别和职能分工并不被看重，在这一时期，曾几度出现三机关职能混同（当时叫作“一长代三长，一员顶三员”）、中央三机关党组合署办公，公安机关代行检察权的做法。

政法工作的一项重要原则是“依靠群众”，运动是这一时期法政策得以贯彻执行的重要方式。

3．法体制是法政策构成的重要内容。

一般人往往拘泥于西方法观念来看这一时期中国的法律体制，认为它是不健全的，认为作为这个体制中的根本法——宪法自1957年以后就基本没有得到实施，而如刑法、民法、诉讼法等基本法，则长期空缺。但如果改变视角，从这个社会自身结构出发，以党的基本路线为其根本法，以“农业六十条”、“工业七十条”、“商业四十条”、“手工业三十五条”、“高教六十条”、“科研十四条”、“文艺八条”，及《中国人民解放军政治工作条例》等为其基本法，在这个基础上连接起国务院及部、委、办文件（包括中央和国务院联合行文及中办、国办联合行文的文件——这些文件的部分至今仍被认为是行政法规），就会发现它有着一套结构完整，逻辑严谨的法体系。正是这个法体系，是这一时期法政策的体现。

4．法政策的贯彻执行依靠的是党领导下的政法干警和群众，其中起关键作用的是“政法干部”，他们被定位为“掌握无产阶级刀把子的人”。干部是这一时期社会中一部分人的一种身份，他们约占城镇就业人口的1/4，具有相当程度的同质性，可以统称党政干部或党的干部，政法干部只是这些人在从事政法工作时的称谓；由于对他们只有政治要求、年龄要求而无专业要求，因而他们可以根据党的需要随时调换工作。正是这种制度安排使法律职业教育让位于“在干中学”和政法干部培训。1949～1966年按机密专业招入大学政法院系的2万名学生，在经政治运动筛选后，只有一半进入政法机关。到了在这之后的一个新时期开始讲求法制的时候，在法院中工作的在大学接受过法律专业教育的只有2000余人，占当时法院工作人员的3.6%。

5．这一时期在法政策体系之上的法律是一种以阶级斗争为纲、以规范为基本范畴的法律，它的哲学的和文化的依托是在无产阶级专政下继续革命的理论。

（二）变化时期的法政策

20世纪70年代中期，情况开始发生变化，1979年作为变化的一个标识，标志着法政策改变的开始。改变中的法政策的内容主要有如下几点。

1．提出“加强法制”，强调要“依法办事”

中国共产党开始抓法制是十一届三中全会以后的事。在1978年12月22日通过的《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》中涉及法政策的有以下内容。

对于社会主义社会的阶级斗争，应该按照严格区分和正确处理两类不同性质的矛盾的方针去解决，按照宪法和法律规定的程序去解决，决不允许混淆两类不同性质矛盾的界限，决不允许损害社会主义现代化建设所需要的安定团结的政治局面。

为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。

从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。

检察机关和司法机关要保持应该有的独立性；要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相；要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。

考虑到公报的划时代意义和19年后在中国共产党的另一个重要文件中改“法制”为“法治”的变化，注意到自1979年起变化的法政策的政策内涵是：一，阶级分析仍然是一种高于法律的方针，宪法和法律只是为贯彻这一方针的程序；二，在反对特权的同时，仍然认为“人民”和“人民的敌人”在法律面前应该是不平等的，法律的平等至多是法律适用的平等，而不可能是立法的平等，平等仍然不能成为法律最基本的价值取向；三，法律仍然仅仅是一种工具，“法制”在这时强调的是“信”，即：凡规定了的，就必须遵守和执行，同时，一个大量地制定法律的时期开始了，除人大系统外，各级政府的各个机关都纷纷设立自己的法制机构，制定法律法规，以明确和扩充自己的权力；四，在提出司法机关相对独立和忠实于法律的同时，强调维护秩序（安定团结局面）的任务及其政治性质。

2．强化政法（公检法）体制

按照当时的理解，加强法制建设，很重要的一个方面就是要加强政法战线的队伍建设。由于在当时认识的局限，在中国共产党提出体制改革，开始进行或是筹划进行经济体制、科学技术体制、教育体制，以及政治体制改革的同时，在法制建设方面，不但没有提及体制的改革，反而强化了在20世纪50～60年代建立起的政法体制——即主要由公安机关和检察院、法院组成的政法体制；强调“政法机关是人民民主专政的工具，公安机关更是要害部门，组织上必须纯洁，政治上必须坚定，必须同中央保持一致”；政法工作人员必须“不断提高政治觉悟，自觉服从党的领导，增强党性……切不可脱离形势和党的任务，把法律、法令同党的方针、政策对立起来，把依法办事同党的领导对立起来”；提出单列公安、司法、检察编制，以转业军人充实政法队伍。

这一时期强调“各级党委第一把手要亲自过问政法工作，主管政法的书记要认真抓，重大问题要提交党委集体讨论决定”。1980年在各级党委中重建政法委员会。政法委员会在性质上被认为是“政法部门”，同时又是各级党委的一个工作部门，职责主要是联系、指导政法各部门的工作，组织党内联合办公，妥善处理重大疑难案件，以及管理干部等。

3．建立“有限阶级斗争”和“计划经济”的法律体系

1979年以后，在十一届三中全会后形成的法政策的指导下，一个立法高潮开始出现。法律依名称类别以下列机关的名义制定。

宪法和法律——由全国人民代表大会制定

法律——由全国人民代表大会常务委员会制定

地方性法规——由地方各级人民代表大会制定

自治条例和单行条例——由民族自治地方人民代表大会制定

行政法规和法规性文件——由国务院制定

规章——由国务院各部、委、办和地方政府制定

司法文件——由最高人民法院和最高人民检察院制定

党内法规——由中国共产党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定

其他联名颁发的文件——由党的机关、政府机关、司法机关、人民团体等联名制定

上述各类法律从理论上讲，行政机关制定的法规、规章不得违背人民代表大会制定的法律，地方性的法规、规章不得违背全国性的法律、法规；但法律、法规之间的冲突问题在实际上是存在的，级别高的立法机关撤销级别低的法律、法规的情况至今并未出现。

法律的制定是按计划进行的。全国人大常委会和国务院法制局（后来是国务院法制办）都不断地制定立法计划。列入计划的立法项目，有些是采纳了立法建议，有些则是制订计划者认为需要。

除一些重大的法律由全国人民代表大会组织专门的法律起草机构起草外，大多数法律由主管该方面工作的行政机关，甚至是人民团体提出制定（或是修改）法律的建议，由这些机关的政策法规司（处）起草法律草案，交由该机关的党政领导讨论。通过后，报国务院法制局，由法制局的分管机构审核，提出修改意见，和原起草单位协商，有些还要到各地在相关领域做调查，征求意见，修改后，再返回法制局。法制局领导通过后，报国务院常务会议，如是行政法规，通过后以国务院令公布；如是法律，原则通过后，报人大常委会，经人大常委会通过后以共和国主席令公布，或经人大常委会原则通过后交全国人民代表大会通过后以共和国主席令公布。

这一时期，在制定法律中体现的法政策主要有以下几种。

首先，持一种“有限阶级斗争”和坚持“阶级分析”的观念。这一时期中共中央持续地开展了严厉打击经济领域中严重犯罪活动和从重从快打击严重危害社会治安的犯罪活动的斗争。其法政策的主导思想是：认为打击经济犯罪“是我国社会主义在新的历史条件下阶级斗争在经济领域内的重要表现”，认为打击刑事犯罪“是政治领域中一场严重的敌我斗争”，认为“阶级斗争在一定范围内将长期存在，在某种条件下还相当激烈……斗争的焦点是要不要中国共产党的领导……归根到底是政权问题”。但由于强调要“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义建设上来”, “坚持以经济建设为中心100年不动摇”，所以“对于专政”采取“可以少讲，或只做不讲”的策略。

基于这一原因，中共中央在这一时期仍认为“政法部门”的性质“是党和人民的刀把子”，强调“加强政法工作是全党的大事”, “各级党委和政府都必须把政法工作摆上重要位置，给予足够的关心，并在人员编制、经费、待遇等方面给予必要的支持”；要求“政法战线的同志保持清醒的头脑，必须坚持阶级斗争观念和专政意识，增强反渗透、反颠覆、反和平演变的意识”。

正是由于采取“有限阶级斗争”的观点，在这个时期才需要回答法律是什么的问题，法律被定义为“是统治阶级意志的表现”, “是统治阶级实行其阶级专政的工具”。而在无产阶级专政下继续革命理论基础上的法政策，并不必须回答法律是什么的问题，那时比“法律”更重要的概念是“专政”和“政法”及“政法战线”和“政法工作”。

这一时期，从政策上看，在打击刑事犯罪方面主要提出了“从重从快”; “注销城市户口”; “加重处刑”; “下放死刑复核权”; “变更刑事诉讼时限规定”；修改刑法，增加罪名和提高一些罪名的最高刑等内容。在打击刑事犯罪方面，先是从1983年起开展为期3年的“严打”，重点打击杀人、强奸、抢劫、流氓团伙等严重危害社会治安的犯罪，进入20世纪90年代后，又不断开展区域性的联合行动和“反盗窃”、“围歼车匪路霸”等专项斗争，重点打击犯罪团伙，尤其是黑社会组织和带黑社会性质的犯罪团伙，而治理的重点首先是位居要冲的大中城市、交通干线、沿海开放地区和周边地区。在打击经济犯罪方面，先是在1982年提出打击走私、套汇、投机倒把等严重破坏经济的犯罪，进入20世纪90年代后，把惩治贪污、贿赂犯罪放到了首位。此外，1989年后，直至20世纪90年代，“扫黄”、“打非”、“缉毒”和在新形势下“反走私”也是为政策所不断强调的。

这时，对打击犯罪的政策表述仍是：贯彻执行打击少数，争取、分化、改造多数的一贯方针，实行惩办与宽大相结合，坦白从宽，抗拒从严的基本政策。

与群众路线的传统相联系的是信访制度、举报制度和限期主动交代制度在这一时期的应用。

同样与群众路线相关联的是在这一时期提出的“社会治安综合治理”。社会治安综合治理于1981年提出，当时，城市改革尚未启动，原有的管理体制尚能发挥作用。20世纪80年代中期以后，中国社会的结构开始发生变化，这时，中央更加强调综合治理，在中央一级成立了包含党政、司法和人民团体多种机构参加的综合治理委员会，在地方直至基层也都成立了综合治理机构。至20世纪90年代初，提出了综合治理的打击、防范、教育、管理、建设、改造的六个方面和“打防并举，标本兼治，重在治本”的方针。设立领导治安责任制度：强调“谁主管谁责任”的原则，要求地方党政负责人把“为官一任，保一方平安”作为政治责任，一级抓一级，层层订立责任书；在农村整顿、充实以党支部为核心的村级组织；在基层建立综合治理组织，实行军、警、民联防，并制定基层群防群治队伍可以收费，实行有偿服务的政策。

其次，以法律为保障计划经济的计划得以实施的手段。这个时期全国人民代表大会和全国人民代表大会的常务委员会制定的法律、国务院制定的行政法规和法规性文件、国务院各部委制定的规章、地方人民代表大会制定的地方性法规和地方政府制定的规章中大多数在内容上是属于经济方面的。这些法律、法规、规章表现出如下特点。

第一，这些法律、法规、规章大多是由管理该方面工作、在该领域内有权行使权力的行政机关起草制定的，因此带有强烈的管理、治理倾向。在此时期开展的“依法治理”活动突出地说明了这一点，要求全面建章建制，把各项工作都纳入法制的轨道，依法治理。提出“依法治省”、“依法治市”、“依法治村”、“依法治军”、“依法治警”、“依法治厂”、“依法治校”，及“依法治税”、“依法治路”、“依法治水”、“依法治字”，以及“依法治”其他，就是这种政策思想的体现。

第二，这些法律、法规、规章有些直接是在计划经济的思想指导下制定的，有些则带有明显的计划经济思想的印记，在进入下一个时期后这些法律大都经过修订，就说明了这一点。

在以法律为实现计划，进行管理、治理的手段的政策思想指导下，一个重要的概念就是“执法”。立法、执法、守法是与立法、行政、司法相区别的中国法的重要概念。正是在这种思想基础上，中国特别强调执法，不只把行政机关称作执法机关，把政法部门也称作执法机关，以公、检、法并列，称司法机关中的人为“干警”或“政法干警”，都与此相关。

另外，在法院中设立经济庭，由经济庭审理涉及公有制企业的经济纠纷案件，由民庭审理个体经营或个人之间的经济纠纷案件的制定安排，也与此相关。

4. “普法教育”与领导“学法”

自1986年以后，先是由司法部提出，司法部和中共中央宣传部等在全国推行普及法律常识的教育活动，先后制定了三期全国法制宣传教育五年规划，成立了全国普及法律常识办公室，在全国7.5亿普法对象中，组织7亿人参加了学习。组织“如此声势浩大的法制宣传教育活动，在我国历史上是空前的，在当今世界各国也是没有先例的”。

此外，自1994年起，中共中央开始法律知识讲座，党的最高领导带头学习法律，这也可说是史无前例的。

（三）走向市场经济时期的法政策

中国在公有制的基础上实行计划经济的体制，在进入20世纪80年代后经历了一系列的变化，在争论和不断反复中，经济体制从“计划经济”到“以计划经济为主，以市场调节为辅”，到“在公有制基础上的有计划的商品经济”，到1992年提出要“建立社会主义市场经济”，随之而来，法政策有了一些变化。

1．对法律及相关制度的看法有所改变，注意到作为人类文明遗产的法律、惯例与发达国家经验

1993年修改了宪法，主要是在宪法中确立了社会主义市场经济体制，在此基础上开始不断地修订在此前制定的经济法律，同时，加快了经济立法的进度，制定了合同法、公司法、商业银行法、票据法、担保法、保险法、证券法等法律，在这些法律的制定中，大量地借鉴了别国法律，尤其是发达国家法律的经验，有些在相当大的程度上是直接采用了这些国家法律的规定。大量的经济法律中的这种法律移植，使对法律的当代传统认识开始动摇，法律作为人类文明遗产的性质开始被关注；随着开放程度的逐步扩大，对外经济贸易往来日益增多，与世界接轨的要求，又使得对惯例和惯例后面的世界主流的法的精神开始受到关注。这些，在实质上逐渐改变着法政策。

但在1982年宪法中确立的不动产制度有别于城市经济国家法律的基础理念和规制，其影响一直表现在其后（包括此一时期）制定的一系列法律中，2007年的物权法仍然保留着这种与一般市场经济国家法律在基础理念和规制上的差异。

2．党与法的关系，以及党法与党司法

党与法的关系在中国是关系到法政策的根本问题。从强调法制起，中国共产党就强调党领导立法。党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律的范围内活动，这就把坚持党的领导和严格依法办事及发扬人民民主统一了起来。

在自1979年起强调“依法办事”的影响下，中国共产党也加强了自身的“法制”化。1996年中国共产党的中央办公厅法规室、中央纪委法规室、中央组织部办公厅共同编辑出版了《中国共产党党内法规选编》，收入党内法规一百四十余件。在中国共产党的党内法规中明确定义：“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。”实际上在1978年年底的党的十一届三中全会公报中已使用了“党规党法”的提法，“党内法规”作为一个明确的概念提出并广泛使用是在进入20世纪90年代之后的事。

党内法规中有相当数量是程序方面的规定。其中《党的纪律检查机关案件审理工作条例》、《中共中央纪律检查委员会关于审理党员违纪案件工作程序的规定》、《中共中央纪律检查委员会关于查处党员违纪案件中收集、鉴别、使用证据的具体规定》、《中共中央纪律检查委员会关于所要作出的处分决定和所依据的事实材料同犯错误党员见面的具体办法》，以及《中共中央纪律检查委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于纪律检查机关与法院、检察院、公安机关在查处案件过程中互相提供有关案件材料的通知》等，对作为整体的法政策体系在制度上的安排都是十分有意义的。

1986年，邓小平注意到“把一些犯罪问题也放进端正党风的范围，由中央纪委这个口来管，这不利于在全体人民中树立法制观念”。这个问题在后来找到了解决办法，1993年党的纪律检查机构和国家的监察机关合署办公，实行一套工作机构两块牌子的体制。此后，大量重大经济犯罪案件均由纪检、监察机构办理后移送检察院，然后再由检察院向法院提起公诉。

（四）走向法治及认可人权时期的法政策

1997年，中国共产党的十五大报告中提出要“建设社会主义法治国家”。在党的重要文件中使用“法治”一词，被认为是一个关键性的变化。在十五大报告中有关“依法治国”和“建设社会主义法治国家”的论述主要有：

在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革。不照搬西方的政治模式。

依法治国，建设社会主义法治国家。形成有中国特色的社会主义法律体系，保证国家各项工作都依法进行，推进司法改革，加强执法和司法队伍建设，加强政法工作。

2001年，中国共产党的十六大报告中又使用了“建设社会主义政治文明”的新提法，其表述为：

发展社会主义民主，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。

要坚持从我国国情出发，同时借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度的模式，要加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。

此后，2004年，中国共产党的十六届四中全会又提出了“加强党的执政能力”，强调：

依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。

“依法治国”、“建设社会主义法治国家”、“建设社会主义政治文明”和“加强党的执政能力”是在中国作为一个一度封闭的大国重新融入国际主流社会的复杂背景之下，应对“世界形势深刻变化”和“国内外各种风险和考验”的法政策的体现，复杂场景下多种因素汇聚其中，使这一政策隐含着有关中国发展走向的诸多信息。这一政策至少由以下几部分内容组成。

1．接受作为一种价值理念的法治与人权。十五大和十六大之后，中国共产党都相应地提出建议，修改宪法。在此期间，十五大报告将“依法治国”和“建设社会主义法治国家”与“社会文明进步”的标志相联系，十六大报告又提出了“借鉴人类政治文明的有益成果”，体现了中共中央决心使中国进入世界主流的意愿。1999年的宪法修正案确定要：“依法治国，建设社会主义法治国家”。2004年的宪法修正案，明确“国家认可和保护人权”, “公民的合法的私有财产不受侵犯”, “国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”, “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。与此相关的是中国在1996年修改了《刑事诉讼法》，在2012年再次修改了《刑事诉讼法》，在1997年修改了《刑法》，其后，又在1999年至2011年先后9次修正或修改了《刑法》，在2007年修改了《民事诉讼法》，在2013年再次修改了《民事诉讼法》，在2014年修改了《行政诉讼法》。另，在2007年制定了《物权法》。

此外，在此前后，中国还签署加入《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》。

2．改革和完善党的领导方式和执政方式。在“党总揽全局，协调各方的原则”下，构建“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与的社会管理格局”。

——由党“领导和谋划改革”, “领导发展”, “驾驭市场”，“掌握对外开放的主动权”。

——“加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。”

——“加强和改进党对政法工作的领导”, “有效发挥司法机关惩治犯罪、化解矛盾和维护稳定的职能作用”。

——“发挥党委对同级人大、政府、政协等各种组织的领导核心作用”, “加大党委、人大、政府、政协之间的干部交流”。

与此同时，在工作中“坚持党管传媒的原则”和“党管人才的原则”。

3．强调权力行使的正当过程和适度的公众参与。党的十六大报告提出了要改革和完善决策机制的问题。提出要“完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性”。

在此基础上，2004年国务院制定了《全面推进依法行政实施纲要》，提出“把依法行政作为政府运作的基本准则”。较为具体地规定了：

行政机关提出法律议案、地方性法规草案，制定行政法规、规章、规范性文件等制度建议案，必须“符合宪法和法律规定的权限和程序”；

公民、法人和其他组织对规章和规范性文件提出异议的，制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理；

行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定；

行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。

此外，国务院《全面推进依法行政实施纲要》还就决策、行政管理和政府信息公开，建立决策跟踪反馈和责任追究制度、对听取和采纳意见情况的说明制度、行政复议、责任追究制度、行政补偿制度，以及行政机关工作人员学法制度、行政机关工作人员依法行政情况考核制度等提出了要求。

2004年，《行政许可法》实施。加之此前的《行政复议法》等的制定、实施，一种强调正当过程和程序正义的倾向，在人们对建立法治政府的期望中悄然而生。

4．司法改革被提上议事日程。十五大提出“推进司法改革”，十六大提出了“逐步使司法审判同司法行政相分离”。在此期间，最高人民法院曾制订过一个司法改革方案，在审判方式改革、审判组织形式、法院内设机构、人事管理制度及健全监督机制等方面提出了改革的设想。鉴于自20世纪80年代后期起对腐败问题的关注，治理司法腐败的“教育整顿”和政法机关不再经商办“三产”的问题也在此时提出。此外，党、人大和法院还就“冤案、错案追究制度”和“人大对个案的监督制度”的建立提出了要求。

另外，1997年和1999年随着中国政府恢复对香港和澳门行使主权，在中国共产党的领导和中国政府的管辖下的疆域中，开始存在司法独立的体制，与此相关的是《中华人民共和国宪法》中关于“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”（第一百二十六条）的规定——这一规定在1954年宪法表述为“人民法院独立进行审判，只服从法律”（第七十八条）。

5．最后，影响这一时期法政策的构成的，还有作为执政党的中国共产党对“稳定”意义的特别感触，强调国家的“长治久安”，认识到“党的领导地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的”。而与此相关的是对“敌对势力对我国实施西化、分化的战略图谋没有改变”的基本认识和“我们仍面临发达国家在经济、技术等方面的压力”的感觉。

（五）进入以“复兴”为目标的时期的法政策

当下影响至深的、在中国作为执政党的“总任务”的“实现中华民族伟大复兴”，实际上早在1997年即由中国共产党的领导人作为“目标”提出，并在自中国共产党十六大报告起的一系列文件中不断述说。结束了“韬光养晦”的政策之后，重回国际主流社会，希望参与规则制定的共产党领导下的中国，在今天，它的“总目标”既不是要复兴以往中国历史上曾经有过的一种结构与规制的辉煌，也不是“托古改制”，而在实际上是要创建一种另样的（不同于一般“发达国家”、“发展中国家”形态的）、足以影响世界的强国规制和发展样式。为此，十七大报告及其后的重要文件重申：

“要坚持党总揽全局。”

发挥设在人大、政府、司法机关中的“党组的领导核心作用”，保证“党的路线方针政策和党委决策部署贯彻落实”，并“通过国家政权组织实施党对国家和社会的领导”。

党“领导立法”, “使党的主张通过法定程序成为国家意志”, “从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施”。

十八大报告在言及“民族复兴道路”时，强调：

“道路关乎党的命脉。”

全面深化改革，“以经济建设为中心”, “不走改旗易帜的邪路”。

在此基础上，十八届三中全会做出了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，四中全会则进一步做出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

引人关注的问题在于：“建设社会主义法治国家”、“依法治国”，是价值选择，还是工具性选择。因为一种解释正把“依法治国”限定为“改进党的领导方式和执政方式”的方法和路径。而中国共产党《关于全面深化改革若干重大问题的决定》所言的“机制体制弊端”（在此前中共中央文件中的表述是“影响发展的体制性障碍依然存在，改革攻坚面临深层次矛盾和问题”）正是引人深忧的根源所在。