第二章 创设基层治理的草根监督制度

家庭联产承包责任制之后，我国农村基层实行了村民自治制度。这一制度改变了一直以来村干部由上级任命的传统，实现了村干部的产生方式的革命性变革，增强了基层社会的自治性，回应了村民的民主诉求。经过30多年的发展，基层民主成效显著：一方面，农民的民主意识不断提高，民主机制不断完善；另一方面，村民自治制度不断完善，村民自治的内涵也不断拓展。然而，村民自治制度既是基层社会的一项自主性创造，又是国家的一项重大制度安排。这种制度安排，是以试点经验总结为基础，通过顶层的制度设计再逐步推广的，任何一项好制度的设计并非都完美无缺，需要在发展中不断完善。村民自治推行以来，遭遇的最大困难即是村民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四项权利难以同步。尤其是民主选举之后，村民委托给村干部的公共权力，难以受到监督，导致村官腐败问题频发，基层治理陷入困境。

为解决村民自治制度自身缺陷引发的治理困境，各地在实践中进行制度创新的尝试从未停止过。在经济发展较快的广东，城市的扩展带来了农村土地增值，掌握村庄公权力的村官行为难以受到约束，村官腐败问题日益严重。为解决这一问题，广东省委、省政府和纪检部门采取了教育、审计、法律和制度建设等多种措施遏制这一趋势蔓延，但收效甚微。蕉岭县纪委结合农村实际，借鉴企业的监事制度，利用村内现有的“三老资源”，成立了村务监事会，通过分权制衡的方式，制约村干部权力，创新了村务监督模式，由此开创了蕉岭第一轮制度创新。经过3年的探索，蕉岭的村务监督制度形成了较为完善的制度体系，在监督村务中发挥了重要作用。2010年10月28日，《中华人民共和国村民委员会组织法》修订中，吸收了蕉岭农村设置村监委的做法，要求村应当设立“村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实”。蕉岭第一轮创制获得了地方和国家的肯定，上升为国家基本法律。

第一节 基层监督弱化引发治理困境

按照村民委员会的制度设计，村民委员会是群众性自治组织。村民通过民主选举直接投票选出自己的“当家人”。选举之后，“当家人”受村民的委托管理村级事务。村民通过民主决策、民主管理和民主监督来实现自己管理村庄事务的权利。从“四个民主”的发展现状来看，截至2006年，广东省绝大部分村庄已经经历了3—4次村民委员会选举。在选举前后，地方政府成立专门领导机构，组织乡镇干部包村指导选举。农民也有意识的讨论、参与、评价和投票给自己的候选人。目前来看，尽管全国各地民主选举发展情况不一，甚至很多地方仍然存在乡镇干预、贿选、参与不足等诸多问题，但整体上看，一人一票的直接民主选举理念已经深入人心。在政府的宣传、组织、培训和民众的实践下，村民自治的选举程序逐步规范，自治效率不断提高。毫无疑问，民主选举这一环节走在了前面。但是，相比而言，其他3个环节依然滞后，农民的监督、决策和管理权利难以落实。从运行机制上看，出现这种现象的根本原因在于村民与村干部之间委托—代理关系的断裂。选举的过程，是村民将自己的其他三项权利委托给村干部代为行使的过程，但受委托方在代行这种权力的过程中，却并未按照村民的意愿在既定的制度范围内行使公共权力。“常常是选举完成了，村民集体的权力就转化成为村干部的权力，别说全体村民会议、就连村民代表会议也是形同虚设，村民面对无法无天的村干部，只能经年累月地背着一袋一袋的材料，辗转于各个部门反映情况。”选举是基层民主的开端和前提，但更为重要的是对权力的监督和制约。代理性权力在产生之后就需要经常性和持续性的约束，否则就会违背委托人的意愿。因此，在其他3个环节中，民主监督显得尤为重要。“农村基层民主的绩效如何，在很大程度上取决于民主监督的效果如何。”但是，我国的民主监督却有着自身的尴尬。

一 农村基层民主监督体系的尴尬

目前，我国对村两委的权力运行的监督形式较多，如村党组织对村委会的监督，党组织内部对村支书权力的监督，村民会议对村委会权力的监督，基层政府对村委会的监督，县镇党委、纪委对村两委的监督，普通村民对村级权力的监督，还有媒体和舆论监督等等。可以说，自上而下，党内党外构成了一个完整的监督体系。这一监督体系按照层级分为上、中、下三级，我们称之为上级监督、同级监督和下级监督。但由于诸多原因，实际的监督效果并不理想。

（一）上级监督太远

目前，上级监督主要是党委、纪委和镇政府对村两委权力的监督。从县镇纪委监督来看，存在两方面问题：一方面，监督的合法性问题。蕉岭县纪委书记卢尧生认为，党委和纪委对村委会主任的监督不“合法”。根据我国现行行政体制，村官是“从事公务”的人员，但不是公务员，故而，纪委的纪律之杖够不着；村官是村一级组织的“干部”，但不是我国行政意义上的“党政干部”，故而“监察”的规矩之箍套不上。就乡村关系来看，村民委员会是一个自治组织，乡镇与村委会不是领导关系，乡政府对村干部不好监管。而且长期以来，自上而下的压力型行政体制，使得基层事务主要依靠村干部来完成，乡村关系复杂，监督效果不佳。另一方面，监督成本较高。由于行政村数量和村干部数量较多，相关工作部门人员有限，监督耗费的人力财力和物力较大。如蕉岭县合并之后共有8镇、97个村委会和10个居委会，而且蕉岭属于山区，交通不便，单依靠县镇纪委党廉室和案件组的不到十几名工作人员来监督数百名村两委干部是不现实的。

（二）同级监督太弱

在村内与村两委同级的机构主要是村民代表大会、党员代表大会。村民代表大会行使对村委会的监督权，党员代表大会行使对村党组织的监督权，同时村党组织作为领导机构对村委会也有一定的监督责任，但这些监督基本是处于虚置状态。首先，由于村民的监督意识较弱，村民掌握的信息较少，村民代表大会基本上沦为村两委的附属组织，召集时间和讨论的议题都由村两委决定，难以真正代表村民利益。从村民代表的成员主体来看，为更好完成基层政府交给的行政任务和执行国家的各项政策，蕉岭县很多村庄的村民代表都是村民小组长和副组长担任，他们与村委会形成了实际上的上下级关系，村代会难以真正行使监督权。其次，党员代表大会对村党组织的监督流于形式。目前，村庄党员基本分为三部分，一部分是掌握村庄权力的政治精英，也就是现任两委干部；另一部分是不关心村庄事务的普通党员；还有一部分是与在任村干部竞争中落选的精英党员。后两者要么是政治效应感弱，要么是缺乏妥协精神，易于出现政治冷漠与冲突，也很少参与党内活动。最后，党组织对村委会的监督更是不现实。现阶段为加强党的领导，也为减轻村民负担，两委交叉任职现象普遍，属于利益共同体，难以分清你我，基本需要依靠自我约束和自我监督。

（三）下级监督太难

下级监督主要是普通村民自下而上的监督，主要是通过村民大会和村民理财小组。随着农村空心化现象日益严重，目前召开全体村民参加的村民大会可能性不大。而且，村民大会一般也都是由村两委干部召集，随意性强。村民自行召集村民代表监督村干部受《村组法》规定的约束，要求较高，难度也较大，可操作性不强。而村民理财小组是村庄内部设置的监督村庄财务和村务状况的常设性组织。修改前的村组法规定，村务公开监督小组一般由3—7人组成，其成员由村民会议或者村民代表会议从村民委员会成员以外的村民中推选产生，村民村务公开监督小组应当坚持公开、公正的原则，向村民会议或者村民代表会议报告村庄财务和村务公开的监督，检查情况。但是，村委理财小组属于村委会的下设机构，在权力行使方面受到村委会限制，缺乏独立性，很难保持公正性。因此，村民理财小组对村委会的监督属于同体监督，难以起到真正的监督作用。

二 村级权力失去监督带来治理风险

在基层监督体系作用难以发挥的情况下，村委会权力得不到制约。一方面村干部自治权力不断增大；另一方面分散性的村民个体难以参与公共事务的管理，逐渐对公共事务变得冷漠。这种两极分化态势导致“村民自治”某种意义上蜕变为“村干部自治”，村庄公共权力难以受到约束，结果是村级腐败现象频发。

（一）村干部自治权力不断膨胀

广东省是我国实行村民自治较晚的一个省份，1999年进行第一次村民委员会选举。广东省进行第一次村民委员会选举时，村民自治制度在其他省份都已经开展，民主选举程序逐渐规范。而广东是改革开放的先行者，经济基础较好，选民思想开放，选举热情高涨，经过民主选举出来的村委会，权力行使也较为充分。因此，地方政府对广东的村民自治充满了信心和期待。但是，部分村庄选举出来的村干部对“自治”的理解超出了制度设计，尤其是村两委关系中。其行使村庄管理权的过程中，村委会主任认为村民自治就是村委会说了算，村支部只管理党务，结果导致村委会脱离了党的领导，形成村主任“一家独大”的局面。为改变这种状况，加强党支部领导，广东省党政相关部门，在历次村两委选举中都不断采取新的措施，限制村主任权力。如2014年广东省农村基层换届选举中，广东省民政厅出台文件，建议各县市农村村委会选举先于党支部选举，如果当选的村委会主任是党员，自动当选为支部书记，实行“一肩挑”，并提倡两委交叉任职。“一肩挑”和两委任职有效避免了两委冲突。然而，这使得村两委权力，尤其是村庄“一把手”的权力更大，为村级腐败提供了更“便利”的条件。

（二）“小官巨贪”式腐败层出不穷

村干部权力不断膨胀容易导致村民自治异化，结果就是村官腐败，而且腐败愈演愈烈。“人民论坛问卷调查中心基于9634份公众样本的调查结果显示：现实中的各类贪腐事件，‘小官贪腐’占到了七成以上（76.17%），且发生在区县基层干部和村干部身上的较多。”在广东，尤其是珠三角，城中村和城郊村的征地费日趋高涨。政府为了发展经济，不断地征收农民的土地和房屋，再转让给企业开发。按照国家政策规定，征地费用中部分资金归村集体所有。监管制度的缺失，集体三资难以规范使用，村集体的资产成了“村干部”的私产。如广东省江门市新会区三联村一个仅有900多人的村庄，村支书刘宏球曾是三联村的能人，敢想敢干，有魄力，长期担任村庄一把手。随着三联村作为中心城镇的拆迁，集体收入迅速增加，村民生活越来越富裕。刘宏球认为这是自己的功劳，自己就是“地头”。在村庄重大决策中，基本不与其他两委成员商议，用他自己的话说，“在三联村，我就是皇帝”。党内外，上下级对他的监督无效，村庄财务混乱。2005年4月，新会区人民法院查处刘宏球侵吞公款507万元，判处其有期徒刑14年。此外，还有佛山禅城村委主任挪用公款2170万元，汕头潮南村支书毁林占地200多亩建豪华墓地，广州市黄埔区荔联街沧联社区的5名主要干部，利用手中职权，在重大工程项目中明目张胆地收取大量“回扣”，黄埔区检察院初步查明其涉案金额1100多万元。层出不穷的小官巨腐现象严重损害了干群信任关系，对村庄稳定造成了不利影响。2009年3月，广东省陆丰市东海镇炎龙村委会高厝村40多名村民代表贴出告示，要悬赏百万征清官，惩治村官。该事件源于该村高厝村小组原组长自1996年起到2006年，长达10年的时间里多次将村里的100多亩宅基地和耕地变卖，村民代表高春实谈道，“我们用了3年半时间，走遍了30多个各级部门，还告不倒一个小组长。无奈之下，只能重金请求清官帮我们主持公道”。在粤东西北地区，集体经济较为贫弱，村庄腐败主要发生在村干部对国家惠农拨款的截留和对集体资产的私分上。而且，随着地方经济的发展和城市的不断扩展，这些欠发达地区的土地价值也开始凸显，村官腐败现象逐渐增多。

三 基层常规监督措施收效甚微

日益严重的村官腐败问题，逐渐引起国家相关部门的重视。2005年7月30日，农业部、监察部、国务院纠风办三部门联合出台了《关于做好村干部任期和离任经济责任专项审计的通知》（以下简称《通知》），这是最早提出村干部经济责任审计概念的层级较高的文件。《通知》指出，开展村干部任期和离任经济责任审计是农村基层干部监督管理工作的一个重要环节，是加强党风廉政建设的重要措施。为贯彻中央精神，2007年初，中共广东省委办公厅出台《关于农村基层党风廉政建设实施意见》，提出要按照建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的要求，做好农村基层党风廉政建设。广东省纪委也表示：“要高度重视农村基层党风廉政建设，深化乡镇政务和村务公开等工作，严肃查处‘村官腐败’问题。”要把加强农村基层党风廉政建设，纳入2007年党风廉政建设和反腐败工作进行重点部署。具体来看，2007年之前，为了治理村官腐败，广东省委纪委和政府相关部门主要采取以下几方面的措施。

（一）以教育方式加强干部廉洁自律

教育手段是提高村干部自身修养，使其严于律己的主要方式，各级党委和政府部门都注重通过宣传、培训的方式塑造廉政氛围，提高干部从政意识。2006年5月，中央纪委副书记刘锡荣在广东就加强农村基层党风廉政建设的问题进行调研时也强调，要深化农村基层党员先进性教育，通过开展科学发展观、社会主义荣辱观等教育活动，提高农村党员干部的素质。2006年12月，广东省纪委有关负责人也表示，要进一步研究细化农村基层干部廉洁自律方面的若干规定，加大对农村基层干部的培训力度，争取三年内对全省村两委正职全部培训一次。广东省政府提出要充分发挥党报党刊、互联网和农村党员干部现代远程教育等载体的作用。通过大力宣传廉洁奉公、勤政为民的优秀农村基层干部，表彰先进，继续开展反腐倡廉教育进社区、家庭、学校、企业和农村活动，推动农村廉政文化建设。

（二）以财务审计手段严防干部腐败

村干部经济责任审计是规范农村基层干部行为，促进农村基层干部廉洁履行职责的重要举措。广东省委表示，要重点制止在农村土地资源开发、农村财务管理等过程中发生的暗箱操作、以权谋私等行为，坚决查处农村基层党员干部各种违纪违法案件。通知还规定，要将做好村干部任期和离任经济责任审计纳入重要工作日程。蕉岭县在加强农村审计和集体财务管理方面进行了机制创新。自2004年起在全县8个镇97个村推行“会计代理制”工作，至2006年10月，已实行“会计代理制”的村有95个村。蕉岭县的主要做法是：“一设立”即各镇设立“农村会计服务中心”并挂牌刻印；“三统一”即统一文本模式、统一会计科目、统一财务公开时间和内容；“四健全”即健全财务收支审批制度、民主理财监督制度、财务公开制度、现金管理制度。

（三）纪委法院联合查处违法案件

自2004年起，广东省就加强基层办案工作，坚持依纪依法办案，重点查处截留、挪用、侵占、贪污支农资金和征地补偿费案件，侵占集体资金、资产、资源案件，利用职权谋取非法利益和欺压群众案件。认真解决农民群众来信来访反映的农村基层党风廉政建设问题，实行领导干部包案制，把群众反映的问题解决在初始阶段、解决在萌芽状态。对群众反映强烈、影响恶劣的典型案件实行公开审理和曝光。同时，蕉岭县委相关部门和法院也加大对基层腐败案件的查处力度，2002年起实行乡镇纪委案件联审、协审制度，提高乡镇纪委案件质量。各级纪委对党政干部的违纪行为进行分类，涉及犯罪的将相关人员移交法院检察院等部门立案审查。

（四）完善制度建设规范干部行为

广东省委要求，一方面，要充分发挥村民代表大会的作用，规范村级重大事务民主决策程序，试行村务民主听证等制度；另一方面，要积极探索统一发放工资补贴、实行“年薪制”等规范村干部收入的措施，从源头上防范“村官腐败”。蕉岭县结合实际，出台建立了由县委办、县政府办、组织部、宣传部、政法委等14个部门为成员单位的联席会议制度，《村级党廉建设和廉政文化建设十二项制度》《蕉岭县镇党委议事决策制度》《镇村干部述职述廉制度》《村级财务、政务公开制度》对各镇范围内的重大事项、工程招投标、用人制度等决策过程进行了明确的规定，要求镇纪委全程参与、跟踪、监督；每年年底镇领导班子及领导干部在镇村干部及部分人大代表参加的会上进行述职述廉，自觉接受干部群众的监督；认真落实，及时将党委和政府的重要决策、财务开支、办事程序、收费标准等方面进行公开，自觉接受群众的监督。

尽管蕉岭县在治理村庄腐败方面采取多种措施，但是村级腐败蔓延之势并未得到有效遏制。据统计，2007年以前，蕉岭县纪委每年查办的党员干部违规案中，仍大约有一半来自农村。这些监督措施并未发挥作用，主要原因在于，这些措施多是通过对村庄公权力掌握着的道德自省、财务审查、法律震慑和外部制度规制着手。这些措施没有触动到治理腐败最核心的内容，就是对公共权力有效制衡，尤其以村庄内部其他力量对村干部权力的约束。

第二节 基层社会中诞生的草根监督力量

在村民自治的制度设计中，村庄内部的决策权、执行权和监督权必须分离，相互保持独立。但按照村两委的制度设计，村庄的决策权由村民大会和村民代表大会行使，而村委会代理村民行使村务管理权。村庄内部的监督权被限制在村委会内部，缺乏独立性和自治性，这明显不符合权力制衡的原则。从机构设置上来看，在村级组织体系中，没有常设性的村务监督机构，村庄公共权力合理合法行使只能依靠村干部的道德自律，这难免会出现权力的滥用。

一 改造传统资源，复活农村乡绅

面对以上不断增加的村级腐败现象，蕉岭县纪委认为要对村官行为进行约束，就必须将上、中、下三级监督主体对村官的监督作用发挥出来。一方面，县镇两级纪委应该加大力度，要将村级监督作为重点工作来抓；另一方面，要将纪委的监督延伸到村庄内部，发挥内部监督机制的作用。纪委监督延伸到村庄内部，可以将上级监督和下级监督有效结合，发动广大村民对村两委权力进行监督，这正是村民自治的内在要求。如何突破现有的框架，创新村级监督机制，以内部权力来制衡权力。关键点在于如何延伸。蕉岭县纪委开始的想法是在村庄内部设立纪委村庄信息联络员制度，每村设立1—2两名联络员，及时向乡镇纪委反映村干部的违法违纪问题。如蓝坊镇建立了廉政监督员、信访信息员队伍。该镇从各基层站（所）、村（居）委会聘请了22位威望高、责任心强的同志担任党风廉政监督员、信访信息员，充分发挥他们的“纽带”作用，及时发现并处理群众反映的问题，密切了党群、干群关系。但由于受熟人关系和利益关系限制，加上他们力量有限，很多信息员不敢监督，不愿监督。这种简单的延伸纪委力量的做法也被实践证明难以持续。此外，蕉岭县纪委也考虑到，在广东蕉岭这样一个较为偏远落后的县设立村务监督委员会，必然会增加村级行政成本，加大村民负担。所以，综合各种因素，蕉岭县纪委领导认为新的机制的建立必须能够同时满足三个条件：一是能够与村两委形成力量制衡；二是要能够利用村庄内部资源；三是监督机构要具有独立性。

搞清楚以上三个问题之后，下一步就是考虑监督人员的组成，如何进行监督的问题。传统乡村治理中，县以上由国家委派官吏治理，乡以下则采取国家输出法律制度，依靠地方乡绅和宗族制度来管理。蕉岭地处粤东，族群属于客家人，客家人崇宗敬祖，尊师重教。传统宗族和士绅文化发达，宗族会长和士绅领袖在村庄和地方都具有较强的威望。位于粤闽赣山区的蕉岭，在历史变迁中宗族文化受到的冲击较小。至今这一地区依然保留续宗谱、修宗祠等宗族活动，这使得这一地区宗族和士绅文化对乡村发展的影响较大。在蕉岭村庄，最为引人注目的是每个村庄大大小小的几座到十几座传承几百年的祠堂，而且很多祠堂依然发挥着祭祖、议事等功能。主持这些仪式的往往都是宗族内部的权威，这些人文化素质高、处事公正、在村庄有一定的威望。另外，还有一些老党员和老干部，他们受过一定的教育，具有一定的经济基础，热心公益，群众基础好。

蕉岭县原纪委党廉室主任刘均平谈到，“除了村中的‘三老’在本村有较高威信之外，蕉岭还有很多老干部和老党员。他们都遵纪守法，公道正派，有一定文化、财会知识和议事能力”。如三圳镇芳心村75岁的赖启贤，在村中辈分较高，原来是芳心村小组组长，小组中的邻里纠纷，公益事业的筹资筹劳等，只有他出面才能做好。圩前村的刘浩华，已经将近70岁，行动也较为不便。然而，在村民心中，做了45年圩前村小组组长的他，自有一股虎虎生气。圩前小组村民描述自己对刘浩华的信任时谈道：“几十年了，除了他，找不到其他人可以相信，有什么事我都跟他说。”此外，村里还有很多老干部，老党员，他们退休之后，回到村中居住，他们思想觉悟高，经济独立，熟悉政府的办事流程，闲暇时间多，日常生活中也热心帮助村民处理矛盾纠纷，向村干部反映村民的真实需要。因此，发挥他们的作用，可以充分利用乡村现有的资源，解决村庄监事会建立的紧迫问题。蕉岭县纪委书记卢尧生谈道，“要对村干部权力进行约束，就要发挥这些老干部、老党员和老模范（简称‘三老’）的作用，他们大都赋闲在家，有一定的荣誉感，在村里也有一定威信，让他们来担任监事会成员，村民信任他们。他们对监督村干部也没有什么顾忌，敢于监督”。

二 排除各方阻力，组建“村监事会”

蕉岭县纪委就设立监督组织，监督村两委权力的想法进行了前期的调研，并开始在县里选点建立监督机制。这种新的监督机制需要有一个常设性的监督机构，其成员由“三老”组成，是与村委会地位平等的监督组织，主要责任就是监督村干部行为和村委工作。在蕉岭县纪委的调研中，纪委工作人员组织部分乡镇的村两委干部介绍了这一初步想法，结果遭到很多村支书和村主任的反对，尤其是部分集体收入较多或是资源较为富裕的村庄，如县城蕉城镇和长潭镇周边的村庄，加上长期以来利益关系复杂，利益冲突严重，历史遗留问题都难以解决，推行新的监督机制更是困难重重。最后，出现了新的转机，在群众基础较好，以农业为主要收入的三圳镇的芳心村开始试点。

村监督机制能够在芳心村试点，其中一个关键的因素，就是芳心村的村支书谢建祥对这一做法很支持。1995年，30岁刚出头的谢建祥被选为村党支部书记，当时芳心村集体经济较为薄弱，农民增收困难。谢建祥一开始就将发展集体经济作为两委的主要工作，他带领村干部贷款盖门面、办砖厂，向乡贤争取资金建设家乡，很快村集体经济收入从原来的2000多元增加到将近8万元。村里的集体收入增加了，筑路修圳改变村庄的生产生活面貌又成为谢建祥的工作重点，但是这些工程项目涉及大额资金的筹集、管理和使用，有些不理解的人私下议论，认为村委做工程是中饱私囊、拿回扣。面对这样的评论，谢建祥丝毫没有退缩，挨家挨户做工作，晓以情理，用真诚打消了大家的疑虑，沿路村民纷纷为修村道“让路”，广大党员干部和村民们踊跃捐款，外出乡贤更是慷慨解囊。当蕉岭县纪委卢尧生书记找到谢建祥时，谈了纪委准备利用村里“三老”监督村两委干部权力的想法。本来以为他会有所疑虑，不支持也会婉拒，但是，谢建祥却很高兴：“我赞同，成立监督组织，监督我们的工作，可以证明我们的清白。我们芳心村两委干部在村庄发展中做了很多事，但村里有些村民还是不理解，背后说闲话的也很多。多一个平台，就多一套人马，更多一些人支持我的工作。”这给了蕉岭县纪委很大的鼓励，也坚定了他们的信心，决定在芳心村尝试建立这一机制。

监督组织的名称定为村监事会，成员为3—5人，由村民代表大会民主选举，主要成员构成为本村的党风廉政建设监督员、农村老干部老同志、县镇人大代表等有较高威信的村民，任期1—3年。规定村干部及其配偶、直系亲属和村财务人员不能进入监事会。同时，规范监督职责，制订了芳心村《村务监事工作制度》，明确监事会不参与村务决策与管理，只参与对村务的监督与检查；明确监事会的监督内容为财务收支、重大事项、政策落实、意见处理等。规范监督程序，要求监事会成员定期收集汇总群众的意见建议向村委会反映，定期召开监事会成员会议研究监督工作，定期向镇纪委反映监事会工作开展情况。监事会向村民代表大会负责，同时也向上级纪委（县镇纪委）汇报工作，接受工作指导。芳心村共有21个村民小组，分为5个片区，在进行监事会成员选举中为保持各片区人员分布的均衡，县纪委建议村民代表从芳心村在选举中要考虑到不同小组和片区之间的人员比例。最后经过村民代表投票选举出芳心村第一届村务监事会成员，共五人组成。这五人分别是，70岁的会长刘浩华，圩前村小组组长；70岁的副会长赖企贤，芳心村小组组长；59岁的戴满海，黄上村小组出纳；50岁的郑云凤，镇人大代表和39岁的包工头戴忠，黄下村小组的建筑工头。之后，为了引导监委会成员更好的开展业务，县镇纪委对第一届监委会成员就监事会的职责、监督内容和监督方式进行了简单的培训。

三 摸索中前进监事会，工作初显成效

芳心村村监会成立不久就开展工作，成立之初主要是对村务公开、财务收支、重大事项等进行监督；同时，联系群众，汇集民意，在干群沟通中起中介作用；收集群众信息并及时向村两委、县镇纪委反映；列席村两委会议，特别是涉及村重大决策、重大事项、重大开支以及其他事关村民切身利益的会议；对村务公开情况进行监督，尤其是村庄的资金、资产、资源和村庄工程建设项目执行情况进行监督。监事会在成立初期就通过若干监督事件，履行了自己的职责，取得了一定的成绩。

一是监督集体资产处置。2008年12月芳心村新建的村委会大楼竣工，村两委从位于镇道边的寺前小组搬迁至村庄东边的芳心文化广场旁，村里的旧办公楼就闲置下来。为了偿还新村委会大楼的欠款，村两委商议准备将老村委会办公楼卖掉。旧村委会大楼是临街楼，处于镇中心街道的中心位置。谢建祥的朋友听说后，就想以12万元价格购买。同时，请谢建祥帮忙做村两委的工作直接卖给他。谢建祥谈道：“这属于村里的集体资产，卖不卖要通过村民大会或者村民代表大会表决，而且还要通过招投标方式出售，我哪里敢做主？现在有了监事会，违反程序转让集体资产，万一村监事会追究起来怎么办？再说，即便监事会不追究，不通过村民和监事会，卖了以后，卖了多少钱，怎么跟村民讲清楚？就算我们一分都不贪，一些人可能还是会犯疑心病。”对于这件事情，村监事会的态度是，集体资产可以转让，但要按照集体资产的处理程序，召开村民代表大会，商议处置办法，而且全过程必须在监事会的监督之下。2009年2月，村监事会召集村民代表开会，听取村委会的各种处理方案，最后大家一致决定采用招标拍卖的形式。最后，老办公楼出售的价格是17万元，相比转让给熟人，这为集体增加了将近5万元的收入。谢建祥认为：“有了监事会监督财务，村干部们心里敞亮了。反正我们就按规定来，监督员给我们把着程序，也向群众说着（解释），这就可以理直气壮地卖了（转让了）。”

二是监督村庄财务支出。根据蕉岭县制定的《村务监事工作制度》规定，财务方面开支500元以下的由村主任自行决定，500—2000元的由村委会研究决定，2000元以上的就要开村民代表会议。但无论是花多少钱，都必须要监事会负责人签字。没他们的签字，村两委报销不了，只能自掏腰包。同样的例子出现在芳心村，芳心村两委的四名村干部由于白天加班工作，晚上就在外吃饭，餐费大概180多元。之后，没有经过村主任同意就直接入账，村监事会会长在审查现金流水账时看到了这一条，就提出疑问：“为什么聚餐？用途是什么？没有交代清晰！”这是违反规定的，村监事会就不签字，按照规定就报销不了。对于村监事会监督公款吃喝这一件“小”事情，蕉岭纪委书记卢尧生认为：“虽然不到两百元的餐费不多，但是这个事情重大。很多村干部刚开始都不敢（公款吃喝），但是后来由于缺少监督，越吃越多，现在有些村干部一顿饭就吃掉上千元，这都要老百姓埋单，公款吃喝问题是村民深恶痛绝的，严重影响干群关系。所以，不管钱多钱少，只要不符合规定，监事会都有权制止。”

三是监督村庄财务公开。针对芳心村村务和财务公开中出现的公开不及时、财务混乱等问题，蕉岭县制定了村务公开工作条例。并对监事会的工作责任进行了规定。“负责村民民主理财”是村民委员会组织法赋予监委会的重要权力之一。蕉岭县各监事会积极参与村级财务收支情况监督，对群众普遍关心的“三资”管理热点问题，坚持财务收支必须经监事会监督审核并签名确认、加盖印章，特别是对村级大额资金使用和扶贫资金、农村低保、政策性补助的发放，进行重点监督。芳心村黄上片位于芳心村东南部，距离村镇中心较远，所辖范围内都同属戴姓这一宗族，该片区辖3个村民小组，是全村唯一拥有山林资源片区。林改之后，这片集体山林通过承包经营的方式由其他村民经营，集体获取收入。村民小组长期行使着山林和承包款管理的责任。但是，长期以来，这部分集体收入和支出都是三个村民小组长说了算，财务从未公开过。片区的村民多次向村委会反映要求公开详细的账目，并且要求利用这笔收入改善片区基础设施。村委会也多次要求小组长公开村务，但是每次都是不了了之。因此，部分村民不断到镇纪委和县纪委上访。新成立的监事会认为账目必须公开，才能还群众一个明白。所以，就提议民主选举理财小组对该片区的财务进行管理。在监事会的监督下，该片区召开了94户户主参加的户主会议，选出7名村民代表，与3名村民小组长共同成立了黄上片理财小组，清查账务，公布详细收支情况，使该问题得到妥善解决。

通过以上事件，村监事会逐渐开始得到群众的认可，村民也主动通过监事会反映情况，监督权的行使越来越充分。芳心村试点的成功，给蕉岭县纪委很大的鼓舞，随后在全县农村全面铺开该项工作。据蕉岭县纪委书记卢尧生介绍，自从蕉岭在农村成立“村务监事会”以来，农村党干部违规现象大幅下降，尤其是经济违规案件，连续两年为零。

第三节 基层政府助推下的草根制度升级

蕉岭县以芳心村为试点，发挥农村“三老”作用，成立村监事组织监督村庄公共权力的机制创新，改变了村庄内部村“两委”权力缺乏有效监督而造成权力滥用的局面，缓和了日益紧张的干群关系，取得的初步成效，证明这一机制创新具有较强的生命力。为了发挥更大的作用，改变日益严重的村庄腐败问题，在蕉岭县政府的推动下，监事会制度开始在全县推广。

一 由点到面推广步履维艰

蕉岭县村监事会在全县推广采取的是八镇八村试点，即全县每个镇选一个试点村。这一阶段的推行并非想象的顺利，反而遭到大部分村干部抵制。原因有以下几点：一是怕监督，担心他们的权力行使受到影响。尤其是在公共资源较为丰富，利益冲突较为严重的村庄。那么是否可以直接越过村两委成立村监事会？蕉岭县纪委刘均平认为，“村监事会作为制衡村委会权力的机构，是独立于村两委之外的。理论上可以不经过村两委干部由村民代表直接选举组建。但是，如果没有村两委同意，强行成立，成立之后工作难以开展，而且容易与两委起冲突。这对村庄治理也是不利的。所以，监事会的组建无法绕开村干部。村两委不同意，就不可能建立”。二是不服气。一直以来，由于村级监督缺失，很多村干部没有民主监督的概念。村干部一般都是村里的精英，现在要让普通村民监督他们的行为，他们心里很不服气。尽管这项工作是县纪委推动的，但是，他们并不“买账”（给面子）。三是不在意。“村主任并不怕上面的领导。他们也是一方诸侯，现在维稳压力大，解决信访维稳问题，都要依靠村主任。而且很多村主任是人大代表，县里领导也怕他们的选票。”因此，蕉岭县纪委推行这一机制的过程中阻力很大。

广福镇广育村就是一个典型的例子。该村是紧邻镇中心的山区村，村里有铁矿泥和山林资源，不同片区之间为争夺村委会主任职位，掌握这些公共资源的分配权，在竞选中拼得你死我活。2008年初，蕉岭县开始尝试在广育村建立监事会，但是一开始就被“一把手”拒绝：“我村里的钱，我决定，谁要跟他们商量？”蕉岭县纪委工作人员多次到村里做工作，还请该村的村干部到芳心村考察，让他们看到村监事会不仅不会使村庄治理变得混乱，如果合理发挥作用还会使村两委的权力更有力量。但是，这并没有改变村干部的观念。广育村村支书的担忧在于，长期以来，村内两派的矛盾使该村庄基本上形成水火不容之势，如果成立了监事会，与自己争夺村支书职位的竞争者就有可能利用监事会给自己“执政”设置阻碍，自己的权力也有可能被架空。但蕉岭县纪委尝试着从其他方面着手来转变村支书的想法。一是引导他妥善处理了该村铁矿泥资源承包纷争的问题，让他意识到村务监督的积极作用。该村上届村委在将村里的铁矿泥资源对外承包过程中，没有尊重村民意见，在很大部分村民反对的情况下，仍然与承包商签订不公平合同，致使村庄利益受损，引发村民普遍不满。在纪委的引导下，现任村支书发动村民参与监督，收集村民意见，从村民的利益角度出发与承包商谈判。最终，谈判结果是每年承包费增加2000元，承包范围减少1/3。这一事件，激发了村民的监督热情，同时也让现任村支书得到了更多的支持。二是打消他对于村监事会成立会限制村两委权力行使的疑虑。监事会成员构成充分考虑到不同片区的力量均衡，监事会中也有自己的支持者。选举中，为了防止监事会成员在“某一派”或者某一片区过于集中，该镇纪委要求以改村的5个片区为单位各选一名代表组建监事会。2009年7月，全村40多名村民代表选举产生了以村民黄关生为会长的监事会，监事会开始对村委的决策程序和村庄财务情况进行监督。

蕉岭县纪委书记卢尧生谈到，推广村监事会不仅要一个村一个村的做工作，而且还要应对县里其他一些干部的“非议”，过程很艰难。但整体上看，这项工作是顺应了村民自治发展的需要，所以，突破瓶颈之后，发展很快。到2008年底，蕉岭县已经有10个村成立了监事会。截至2009年7月，增加到20多个村。

二 配套制度创新“监事会”职能落地

监事会成立初衷在于防止村两委干部滥用职权，损害集体利益。对最容易激化村民矛盾的村庄财务进行重点监督，同时也监督重大村务决策。但是，运行一段时间之后，发现这些监督大都是事后监督，监督的效果不是很理想。加上民主决策和民主管理同样滞后，新成立的监督组织与决策和管理机构难以相互回应，相互促进，导致监事会的监督要么是事前监督“悬置”，要么是事后监督无力。蕉岭县长潭镇的一名监事会主任谈到，“就财务监督来说，监事会通过审核之后才能报账，这使我们能够发现村财务的问题，但是只能起到纠正作用，不能起到预防作用”。在民主决策和村干部罢免方面，卢尧生谈道：“这都要通过召开村民大会或者村民代表大会表决，但是长期以来开不开会，什么时候开会，开会讨论什么，这都由村干部说了算。《村组法》对于罢免村干部的条件是：本村1/5以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。但事实上，村民不关心，也没有能力和成本来组织，所以，可操作性不强。”结果，在村庄决策中，要么村两委不开会不作为；要么仍然是村干部自己决策，监事会即便提出异议，最后也不了了之。所以，必须变事后监督为全程监督，并建立惩戒机制，才能提升监督效果。

为解决这一问题，蕉岭县政府首创监事会成员联系群众制度、村民召集组制度和民主评议村干部三项配套制度来增强监事会的监督力。一是监事会联系群众制度。监委会是代表村民行使监督权，这项制度要求监事会定期联系群众，收集群众意见。监事会了解民意的过程，也是发挥更多村民参与监督，使监事会的监督更有力的过程。二是村民召集组制度。这一制度是在收集民意基础上，对村干部不组织召开村民代表会议和随意召开村民代表会议行为的限制，避免民主决策中监事会监督权使用的“悬置”。三是民主评议村干部制度。“民主评议会”先由村监事会提出召开村民代表大会的要求，再由村委会召集村民代表开会，而会议的形式则采取了先由村干部向村民代表述职，再由村民代表现场提问，最后由村民代表投票测评村干部工作。这三项制度建立之后，先由村监事会成员收集民意，提出议题，再由村民召集人联系和召集村民召开村民大会或者村民代表大会，对村干部进行民主评议。首次评议不合格，县镇纪委对不称职的村干部进行诫勉谈话。根据《蕉岭县村“两委”班子和村干部绩效考核实施办法》规定，监事会每年组织村民代表对村干部评议一次，评议为“不称职”的村干部，将由县纪委、县委组织部、县民政局等单位对其进行集中诫勉谈话，连续两次评议不称职的，按照《村民委员会组织法》的规定“其职务终止”。如果发现涉嫌违法的，由相关部门追究法律责任。这三项配套制度，让监事会既能够密切联系群众，又使得村民代表会议的召开常规化，同时还解决了“难罢免”的困境，激发了村民的监督热情。

三 监事会转型升级 草根制度逐步完善

村监事组织这一机制建立是借鉴企业的监事会制度，企业的监事机构与董事会平级，监督企业重大事务。村监事会成立初期，推动者的主要精力都放在如何建立机制，特别是机构设置上。对于具体的监督范围、监督职责没有详细的规定，也就是说没有形成规范化的监督制度。蕉岭纪委也没有出台全县统一的文件对监督内容、监督责任进行明确。各试点村制定的《村务监督工作制度》内容也较为简单，不够规范。因此，出现很多问题，如监事会成员直接越权参与村庄事务的管理，甚至介入村庄纠纷的调解，还有部分监事会成员包括会长长期不在村，以及有些村监事会成员没有基本的财会知识，不知道如何审核财务等等。随着监督机制作用的发挥，完善监督制度，保障监督效果的持续性也逐渐提上日程。由此，蕉岭县开始逐步探索完善村务监督制度。首先，按照县纪委的统一部署，结合实际，制定了《村务监事工作制度》《村财务支出审批制度》《村印章使用管理制度》和《议事规范》等制度，进一步明确监事会不参与村务的决策和管理，只参与对村务的监督和检查，监督内容包括村务公开、财务收支、重大事项、政策落实、群众意见五大块。同时指出，监事会负责每月定期收集汇总群众的意见、建议，及时向村委会反映，并要求村委会在一定的时间内进行答复和办理。“村务监事会”如对监督内容有疑问或对村“两委”的答复不满意，可提出质询或向镇纪委反映。其次，建立了镇纪委定期召开监事会会长工作汇报制度。该县纪委统一制作《“村务监事会”工作情况表》和“村务监事会记录本”发到各村监事会，设立村务监事会公示栏，制作监督流程图，方便群众知情和监督。同时，要求各镇纪委加强监督检查，确保监事会做到“三个定期”：定期收集汇总群众的意见建议向村委会反映，定期召开监事会成员会议研究部署工作，定期向镇纪委反映监事会工作开展情况。对于收集到的群众意见和建议，由监事会研究处理意见，一般性诉求或反映转交村“两委”限期解决，难于解决的问题转呈镇纪委乃至县纪委处理，确保事事有回音、件件有落实。再次，2010年10月28日，《中华人民共和国村民委员会组织法》修订后，明确要求各行政村成立村务监督委员会，村监事会有了法律依据，开始走向正轨。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》和梅州市《关于推选成立村务监督委员会的实施方案》,2011年1月，蕉岭县三圳镇芳心村村民代表大会表决通过了《芳心村选举村务监督委员会委员选举办法（草案）》。2011年1月5日，在蕉岭县三圳镇芳心村召开村民代表会议选举产生首任村务监督委员会。蕉岭县村监事会正式升级为村务监督委员会。最后，为了发挥升级后的村务监督委员更大的作用，2011年蕉岭县制定《村务监督委员会履职细则》和《村务监督委员会考核方案》，履职细则分为五章，对监委会设立的法律依据，实施村务监督的原则进行了规定；对组织机构的产生，人员构成，履职要求、权利义务和监督内容和方式，罢免、辞职和补选细则等方面进行了明确；还对全县各监督委员整体上进行考核，设定评分标准和测评办法，制定考核程序，督促村务监督委员会履职尽责，提升监督效果。

第四节 村“两委”到村“三委”大转型

在原有村“两委”组织结构的种种局限下，广东蕉岭县纪委大胆创新、勇于实践，在行政村一级增设了与村委会地位平等的村务监督专门组织，变村“两委”为村“三委”（村党支委、村委会、村务监督委员会），通过利用村务监督委员会对村级权力运行加以监督和制约。有效破解了制度效率低下和缺失的问题，彻底改善了治理效果，大大促进了基层治理结构的变革。

一 原村“两委”组织结构的局限

我国自实行基层民主自治以来形成的由村党支部领导，村委会具体执行的“两委”村级组织结构治理体系取得了一定的成效。但随着诸多社会因素的变化，尤其是城市化进程的加快和国家对农村在政策上的倾斜，村级自治变得更为复杂。原有村“两委”的制度构架逐步显露出其制度设计上的弊端，已经很难符合当前农村社会经济发展要求，也无法满足农民对村级事务参与管理的迫切需要，具体表现为治理失序、效率低下和监督乏力。

（一）原村“两委”治理失序

我国现有的村级组织主要是村党支部和村民委员会，在性质上，一个是党领导的基层组织；另一个是村民自治组织。但在实际运作中，这两大机构之间存在着诸多问题和矛盾。有的村村党支部坚持一切工作都应该在党的领导下开展，因此包揽所有村务日常管理事务，忽视法律赋予村民委员会的应有权力和职责；而有的村民委员会片面认为村民自治就是完全应该由村民委员会说了算，村党支部应该只负责党务。全国大部分村庄基本都存在着上述两种矛盾，这不但违背了我国村级自治组织制度设计的初衷，也无法正确处理和平衡党的领导与村民自治的关系。这就使有的村产生村两委工作目标不明确、责任不清晰、决策不规范等一系列问题。在制度上并没有对村党支部如何行使领导权，村委会如何行使村务管理权做出明确细致的安排，这不可避免地导致两个组织机构之间的摩擦和冲突，从而造成村级治理的失序。

（二）原村“两委”效率低下

一方面，村两委干部素质下降。在我国的乡村基层治理体系中，被选举出来的村两委干部被法律赋予处理村级事务的诸多权力，这些权力包括村庄日常行政事务的管理、村庄集体经济的处理、土地承包权的具体落实等等，这些权力都涉及村民的根本经济利益。随着经济的飞速发展和国家对农村的政策倾斜，农村土地价格一路走高，村庄的集体资产迅速增值，政策补贴的额度不断提高，使得村两委干部手中掌握着更多的政治资源和经济资源。而我国原来“乡绅治村”的传统也受到城市化进程的影响。村庄内的“精英群体”如政治、经济、文化等方面的能人纷纷进城发展，使得由村民选举出来的村两委干部自身素质明显下降。

另一方面，干群关系日益紧张。由于村党支部和村委会在职能分工上有交叉、人员构成上有重叠、管理目标上相统一，村民对村两委的工作经常产生质疑。用村民的话讲就是“他们都是用一个鼻孔出气的”。再加之村务公开工作不到位，村庄财务管理透明度不高，使村民对村干部的工作不了解，对村里的事务不明白。这种信息不对称即便是在村干部秉公做事的情况下，也容易引起村民的猜疑甚至不信任不理解，致使党群关系、干群关系日益紧张。不可否认，村“两委”干部的公信力逐步下降，村民对村“两委”干部产生的厌倦甚至逆反的情绪直接地反映出了村“两委”制度效率的下降。

（三）原村“两委”缺乏制约

在法定的村民自治制度安排中，村庄的重要决策机构是村民（代表）大会，其具有决策村庄重大村务的职能。而目前，农村的青壮年劳动力大量涌入城市，留在农村的以妇女、儿童、老人等群体为主，这使得村民大会往往是由村委会主任或其他村委会干部召集。因此，普通村民不但无法参与村庄的日常管理，即使对村委会干部的工作十分不满，也很难通过召开村民大会对村委会干部实行罢免。

在农村基层党组织建设中，村党支部书记以及其他党组织干部都是由党内选出，权力的赋予并非来自全体村民。在农村坚持党的领导的同时不得不面临一个尴尬的问题，就是村内党员人数相对较少，并且人员构成较为稳定，这就使得即便村党委干部任意妄为，滥用职权，大多数的普通村民也无法对其进行有效的制约与监督。当前农村的村务越来越涉及村民的自身利益，村两委干部的权力范围较以前变得更深更广，村两委干部权力的约束监督机制的缺失显得更为突出。

二 蕉岭县“两委”到“三委”的跨越

原有村“两委”权力逐渐扩张，相应的监督制约机制未发挥作用时，必然导致权力的滥用。按照权力制衡理论，如果由村民选举产生一个监督组织机构，对村务日常管理以及村两委干部执行情况进行常规化的监督，必然会极大地增强民主监督力度，充分保障民主决策和民主管理的实现。因此，为了有效破解原有村“两委”组织结构带来的种种弊端，早在2007年，广东省蕉岭县就开始大胆创新，在行政村一级创建了“村务监事会”，经不断完善后在2011年正式成立“村务监督委员会”，变村“两委”为村“三委”。这种通过在制度体系层面对村“两委”进行监督的做法，彻底变革了过去村“两委”原有的组织体系和治理模式，有效地破解了原有组织结构的治理失序、效率低下和制约乏力等问题。

（一）从机构设置上形成了“三委”并存的格局

蕉岭县的村务监督委员会独立于村两委，其独立性在权力的来源和人员的构成两方面都得到了充分的保证。在机构设置上，蕉岭县在行政村一级形成了“三委”并存的组织格局。在权力来源上，“村监会”独立于村“两委”。我国原有的一些农村监督组织，多是一些由村干部牵头组成的职能单一，地位不明确的内部监督组织，例如，财务监督小组和理财小组等等。这些组织虽起到一定的监督作用，但因为在权力来源上没有独立的地位，所以在实际操作中很容易被村“两委”所控制，无法确保民主监督的效果。而蕉岭县的“村监委会”是真正独立于村两委的监督组织。其通过组织召开村民代表会议，采取无记名投票方式选举出组织成员。这使得村监委会与村“两委”同样由村民选举产生，其权力被村民赋予，所以只对村民负责。依法由民主选举产生是村监委会行使民主监督权的基础。这在权力来源上确保了监委会独立于村两委的组织地位。

从人员构成上，“监委会”与村“两委”无重叠。蕉岭县根据梅州市《关于推选建立村务监督委员会的实施方案》在行政村一级设立由3—5人组成的村务监督委员会，其组成人员包括本村的党风廉政建设监督员、农村老干部老同志、县镇人大代表等有较高威信的村民，任期1—3年。村干部及其配偶、直系亲属和村财务人员不能进入村务监督委员会。在人员设置上无重叠无交叉，就使得村两委干部难以对村监会进行领导或控制，这也在一定程度上确保了监督的有效性。

（二）从权力行使上实现了领导权、管理权和监督权的分离

为了规范监督职责，蕉岭县纪委统一部署，结合实际，制定了《村务监事工作制度》《村财务支出审批制度》《村印章使用管理制度》和《议事规范》等制度，明确了监督内容包括村务公开、财务收支、重大事项、政策落实、群众意见这五个方面。进一步明确村监委会不参与村务的决策和管理，只参与对村务的监督和检查。而村党支部依然行使领导权，充分发挥党在基层治理中的领导作用，村委会依然是村民自治组织，拥有对全村村务的管理权。但村监委会负责定期收集汇总群众的意见、建议，及时向村委会反映，要求在一定的时间内进行答复和办理。如对监督内容有疑问或对村“两委”的答复不满意，村监委会可提出质询或向上级纪委反映。村监委会作为独立的监督机构，由村民代表大会授权对村务实施监督，并只对村民代表大会负责。这使得在村一级的行政体系中领导权、管理权和监督权真正的分离。

（三）从监督机制上实现了向全程化、主动化、立体化的转变

监委会成立前，农村对村“两委”原有的监督往往是事后的监督、被动的监督和单向的监督。由于信息不对称，村民对村“两委”的监督具有滞后性，这种滞后性使得村民往往在利益受损时才会采用检举或揭发的手段进行被动的监督。而监督体系也仅局限于自“上”或自“下”的监督。自“上”的监督主要是上级党委、纪委和镇政府的监督，这种监督距离远、成本高、效果差。而自“下”的监督主要来自村民代表大会，而村民代表大会很容易被村“两委”所掌控。蕉岭县纪委根据制度设计，要求村务监督委员会成员主动介入村务决策制定的全过程，并可当场提出建议。在事中要广泛收集群众意见，利用质询、述职等方式对村“两委”干部执行情况进行跟踪监督，保证决策实施不走样。在事后，对财务支出等问题进行严格的监督审查。如果发现拒不执行、以权谋私等不正当行为，村务监督委员会既可向村民代表大会反映，也可直接向上级领导汇报。村务监督委员会作为常设性监督组织的设立，有效避免了以往存在的监督滞后的问题，使监督渗透到决策、执行全过程，对村务监督由过去的事后监督变为全程监督；对村“两委”的监督由过去外部的、被动的监督转变为内部的、主动的监督，整个村级监督体系也由单一纵向监督变为多元的立体监督。

三 村“三委”促进农村基层治理结构变革

面对原村“两委”的乡村治理机制逐渐呈现出的制度疲劳和种种缺陷，蕉岭县变村“两委”为村“三委”的这一实践，实现了村级民主监督机制的创新和村级权力组织的重构，大大促进了我国农村基层治理结构的变革。

（一）构建了分权制衡的村级组织结构

村务监督委员会的设立，使村级组织结构的格局由“两委”变为“三委”，村务监督委员会依据村务管理制度和村务监督制度，对村务决策、管理实施监督，将整个村级治理组织都置于监督之下。这一制度实现了村务领导权、管理权与监督权的分离，构建了分权制衡的村级治理组织体系。

权力来源上，“三委”相互独立。从组织的产生和权力来源看，村务监督委员会和村委会同样都是由村民（代表）大会选举产生并对其负责，而党支委由村民党员会议选举产生并对全体党员负责。“三委”都是通过村民代表会议或者党员会议产生并对其负责，在“三委”之间不存在委托—代理管理，任何一个组织也没有决定另外两委存续的权力，彼此完全独立，互不从属。

职能分工上“三委”各司其职。根据制度设计，在村级权力运作中，村党支部委员会是党在基层的领导组织，是村级组织的领导核心，依然发挥党的领导作用，拥有领导权。村民委员会是村民自治组织，是村务管理和决策执行机构。具有执行权以及对日常村务的管理权。村务监督委员会只有监督权及对村级事务的建议权，但无决策权和管理权。在村级权力运行中，三委分工明确，各司其职。

从权力制衡上，“三委”相互制约。在原有的村级组织体系中，由于村党支部书记与村民委员会主任“一肩挑”的现象比较普遍，村党支委与村委会处于领导与被领导的关系。而村务监督委员会的设立打破了这一格局。村务监督委员会作为常设性监督机构对日常村务权力运行中的决策、执行以及整个管理过程进行全面监督，从而村级权力“决策—执行—监督”形成一个闭合回路。这使得村党支委和村委会必须按照原有职能运行，依制度规章办事，大大压缩了村支书搞“一言堂”的空间。因村监会不直接参与村务管理，村党支委和村委会也可以对村民监督委员会进行牵制，进而整个村级权力运作体系变得更加规范。

在运行效果上，“三委”形成合力。一方面，村务监督委员会有力支撑了村“两委”的日常工作。村务监督委员会作为村民和“两委”沟通的桥梁，不但定期向村民宣传解释村庄事务、财务运行的情况，及时消除村民对村“两委”工作的误解，同时也及时向村党支部、村委会等组织反映村民对村务管理的意见和建议。村监委会成了村民心目中的“代言人”，当村民对村干部工作产生误解时，村监委会能有效发挥自身在群众中的信誉高、基础好的优势，在正式和非正式的场合协助“两委”向村民解释，及时消除误解，避免矛盾升级。村“两委”也可以通过村监委会及时了解村民的所需、所想，尽早发现矛盾，及时化解促进干群关系的融洽与和谐。另一方面，村务监督委员会有效协调“两委”关系。原有的村“两委”职责分工不明，在权力界限模糊地带容易出现矛盾而相互博弈。村监委会作为“中间人”可以对两委关系进行有效协调。村党支委可以通过村监委会对村委会具体的执行工作进行监督，有效地保证了村党组织的领导力度，更好地把握住村级民主治理的政治方向。而村委会可以通过村监委会的监督保证党领导的纯洁性和决策的科学性，限制党组织权力的膨胀。村务监督委员会不但是村民的“代言人”，还是“两委”之间的“中间人”，既规范了整个村级行政权力的运行，也使得“三委”有效互动，形成合力。

（二）创新了村级民主监督机制

监督全程化。村监委会对村务日常管理实行全程监督，特别是村内重大行政事务。事前，参与村级事务决策过程，对不符合制度规定或不合民意的决策提出异议，或提请村民代表大会就有关问题进行协商、表决。事中实施跟踪监督，参与决策特别是财务决策执行的全过程，抵制不符合制度的村务管理行为。事后进行检查监督，做好事后收入和支出的审查和资产处置、重大投资行为的审查、督促、公布信息等工作。民主监督由过去的事后监督转变为全程性监督。

监督常态化。作为一个常设性村级组织，村务监督委员会由3—5名专职成员构成，成为专门从事村务监督工作的机构。监督成员由过去的兼职变为全职、监督组织由以往的临时组织变为常设组织，使得村务监督更具有专职性和常态性。

监督全面化。村务监督委员会不但拥有备受村民关注的村级财务监督职责，还拥有从制度执行到村务会议，从村务决策到村务公开，从财务运行到重大村务活动，从干部评议到干部罢免等诸多方面的监督职责。村务监督由过去单一的财务监督转变为以财务监督为重点的全面监督。

（三）完善了农村基层民意表达制度

原有的村“两委”行政化日趋严重，作为村民利益代表的职能正在异化，而村民表达利益的合法途径——村民代表大会不但召集难也易被控制，这导致了村民利益表达渠道不畅，效能低下。村务监督委员会作为农民利益表达新的组织载体，能够完善和创新农村民意表达制度。村监委会可以通过零距离接触农村社会问题和冲突，在监督村务过程中及时提出建设性意见，方便农民利益诉求。在村务监督委员会成员通过上门走访、个别约谈等形式广泛收集村民意见并及时向村“两委”反映时，每一个村民都获得了涉及自身利益的村务管理工作的话语权，切身地参与到民主自治中去。

（四）促进了基层民主建设的全面发展

我国的基层民主建设主要以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要内容，然而“四个民主”的发展却极不平衡，除民主选举取得一定成绩外，其他环节均相对落后。原村“两委”制度效率的低下，农民对政治的淡漠，积极参与精神的缺乏严重阻碍了基层民主建设的发展。而村务监督委员会制度的建立有力推动了“四个民主”的均衡发展，促进了基层民主建设。

村务监督委员会为“民主监督”提供组织保障。村务监督委员会作为与村“两委”并列的监督组织，其独立的组织地位确保“民主监督”的有效性和可操作性。因为村监会具有反映全体村民的意见和异议的职能，所以其监督主体不单单是几名村监会成员，全村的村民都可以依托这一组织对村“两委”干部行为以及日常村务管理进行监督。有了组织的保障，民主监督更容易真正落地。

村务监督委员会为“民主决策”提供制度保障。在我国村一级的治理体系当中，村民（代表）大会拥有决策权，但在实际中很容易由村民（代表）大会选出的村委会代替行使决策权，这就让“民主决策”变成了“村干部决策”。而与村委会权力来源相同的村监会有权代表村民（代表）大会对村委会的决策过程进行全程监督。这在制度上保障了“民主决策”环节的有效落实。

村务监督委员会为“民主管理”提供平台保障。在原村“两委”组织结构下，村内一些非“两委”干部的精英群体，虽然具备较强的政治素质和较高的民主参与热情，但由于没有组织平台依然无法行使民主管理的权利。而村监委会不但可以直接将这些精英纳入组织中来，还可以通过向村“两委”反映村民的管理建议让这些乡村精英为村里的发展献计献策，充分实现自我管理，自我服务。

第五节 第一轮蕉岭创制与村组法修改

2007年广东蕉岭县开始探索村务监督实践，2010年在广东省梅州市全面推行不久后，即获得了广东省和中央纪委的高度重视，蕉岭县的村务监督委员会制度以其先进的经验与浙江后陈村等地方政府的村委监督改革成为2010年《村民委员会组织法》修改的地方经验基础，蕉岭的第一轮制度创新就进入国家基本法律。

一“蕉岭模式”独具特色

自2007年起，广东省梅州市蕉岭县纪委创造性地在当地开展“村务监事会”试点工作，使得监事会对村务的监督权得以落实，并形成与决策权、执行权分列的村级“三权分立”状态，增强了村委会的公信力，完善了村民自治制度建设。蕉岭县的村务监督工作制度和实践经验，对指导当前村级民主发展、完善村民自治制度、加强基层民主政治建设、预防村官腐败、巩固农村基层政权、维护群众利益、保证新农村建设顺利发展，具有普遍意义。而蕉岭县与以往其他地方的村务监督相比又具有独特的优势。

（一）监督有底气

以往的村务监督是村级组织内部的监督，上级政府并没有过多的干预。例如浙江省后陈村的村务监督组织只是由村民代表大会选出，赋予其与村党支部和村委会同等的地位，制度设计的初衷是用村务监督委员会制约原有的村“两委”，但在实际操作中，党支部和村委会依然处于主导地位，村务监督委员会的监督制约作用与预期尚存一定差距。而广东省蕉岭县的村务监督则显得更有“底气”。该县的村务监事会由县、镇纪委组织建立，并进行工作上的具体指导与支持。上级领导的“撑腰打气”，使得监事会敢监督。芳心村的一位村民说：“以前村干部都是土皇上，让我们监督我们也不敢说他们什么不好，现在有了上级领导做后盾还怕什么，有啥就说啥。”

（二）监督有规范

完全依靠对监事会成员的教育或监事会成员的自律来督促他们进行监督还远远不够，如果没有一个工作评估机制，没有一定的奖惩规定，就可能会出现监督不力或流于形式。在这方面，蕉岭县结合实际制定了《蕉岭县村务监督委员会考核方案（试行）》，对考核内容、组织实施和结果运用都作了明确规定。考核内容主要分基础工作、民主测评和加减分等三部分。基础工作考核内容包括监事会机构是否健全、是否对村财务进行监督、是否定期向镇纪委汇报工作情况、是否收集村民意见建议并及时向村委会反映等7大方面；民主测评分镇党政班子测评和村民代表测评，其中村民代表测评占很大比重。另设定加、减分，主要是对成绩突出、效果明显的村监事会进行加分，对工作不到位、监督无效果的村监事会进行扣分。考核结果为优秀的，给予表彰或奖励；考核结果为良好和合格的，给予适当的经济补助；连续两年考核结果为不合格的，应主动辞职或依照法律启动罢免程序予以罢免。这一系列工作考核措施，大大提高了村务监督委员会成员的工作积极性、主动性，保障了村务监事会各项工作规范、有效地开展。

（三）监督有威信

在全国其他地方开展的村务监督工作中，村务监督委员会成员基本是由村民选举产生，后陈村的村务监督委员会是从村民代表中选举3名具有较高素质的专职人员组成，专门从事村务监督工作。监督主体的素质与威信直接影响监督的效果。蕉岭县的监事会成员构成全部为本村“三老”,“三老”是指老干部、老模范、老党员等在农村有一定威信的人，这些人深受村民信任和村干部尊重。首先，他们对监督村干部的顾忌较少，从而敢于监督；其次，他们有责任心，有公益心，相对于其他村民来说有较多的空余时间，从而愿意监督；最后，他们知识水平较高，对法律、法规、政策领悟深刻，从而懂得监督。“三老”的助阵，让村务监督委员会更有威信。

二“蕉岭模式”被逐步认可

“蕉岭模式”以独具特色的改革实践，不仅在当地的村庄治理中取得了显著成效，同时也逐步在其他地区被地方政府所认可。

（一）蕉岭村务监督制度影响不断扩大

自2007年蕉岭县在三圳镇芳心村探索开展了“村务监事会”的试点工作以来，村务监事会制度经过了3年多的实践，机制不断健全，制度不断完善，在村庄治理中取得了明显的成效。首先，针对性较强。据不完全统计，2009年全县30多个村共召开监事会会议34场次，收集意见建议125条，参与村重大事项监督47项。其次，具有一定的创新性，创造性地解决了以往监督“没有底气”从而形同虚设的困境。每次由镇纪委定期召集监事会会长会议，听取情况，指导工作，为监事会撑腰，让监督工作落到实处。最后，村务监事会制度的实效性明显。村民监事会的监督贯穿村委会村务决策、管理的全过程，解决了以往监督“不到位”的问题。蕉岭县在农村基层治理方向上的这一制度层面的探索很快得到了梅州市的关注。

广东省梅州市在指导基层普遍建立村民代表会议制度、规范村务公开模式和健全民主理财小组等监督制度的基础上，以拓展农民群众民主监督渠道为抓手，积极探索创新农村民主监督的新思路，特别是以蕉岭县为试点探索建立村务监事会的做法，得到了中央纪委、省委、省纪委和市委领导的充分肯定，被省委以《督查专报》形式转发各地学习借鉴。在省委和省纪委领导的肯定下，蕉岭的村务监督委员会在全省得到广泛推广。

（二）蕉岭改革经验得到充分肯定

2009年11月6日，第五届中国农村发展论坛在蕉岭召开，论坛对蕉岭县结合农村基层党风廉政建设工作实际，积极探索和实践进行了热烈的讨论。与会专家普遍认为，加强农村民主监督，从探索村庄权力监督模式、维护村民监督权，到试行干群对话制度、维护群众表达权，再到建立召集组制度、保障村民的决策权和参与权的农村治理，形成了独具特色的“蕉岭模式”，成为继浙江“温岭模式”和河北“青县模式”之后，农村基层治理改革的又一值得解剖的麻雀。

2010年11月30日，梅州市农村民主监督现场会在蕉岭县举行，梅州市纪委要求各级有关部门认真总结该市农村民主监督工作的创新经验，在全市大力推广“蕉岭模式”，建立村务监督委员会，为推进新农村建设营造风清气正的环境。很快，在各县政府的纷纷效仿下，这一做法在梅州市其他地方得到大面积铺开。2012年初，梅州市2040个行政村、189个居委会均建立村监委会，而且在监督村务中发挥了重要作用。以2011年为例，梅州市各个村务监督委员会共审核村级财务5934次，监督村级大额资金使用情况1258次，对村级“三资”使用情况提出异议并督促规范427次，就村级“三资”使用问题向镇级反映143次。

三 蕉岭草根监督制度进入国家基本法律

改革开放以来，我们国家的改革路径大都是先有地方改革经验，然后再上升到国家制度层面或者法律层面。地方成功经验为国家制度创新进行了有益探索，而国家法律制度又为地方经验提供政策保障和制度基础，并且将地方经验推广，实现普遍价值。广东蕉岭在农村基层治理中的一系列创新实践在取得良好效果的同时也得到了党中央的高度关注，其做法被写进《中华人民共和国村民委员会组织法（2010年修订）》。其中第五章第32条规定，“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。”

（一）规范了村务公开制度

蕉岭县在实行村监事会制度之始，就对村务公开的内容、形式、时间和程序予以细化，明确由村务监事会进行监督。同时，建立农村党风廉政建设信息平台，利用电视、网络、手机、固定电话等载体，实现惠农政策、涉农收费、农村财务、农村重大事项等四方面公开。目前，大部分群众了解掌握这种信息渠道，并可以对信息平台上不理解的问题进行询问，这保证了村务公开内容全面化、程序规范化、形式多样化，保障了群众的知情权和监督权。新修订的《村组法》也对村务公开的内容、时间进行了补充。如，在内容上，增加了：“涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。”时间上要求：“一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。”这表明蕉岭的实践创新在村组法中得到体现。

（二）确保了村务监督效果

保证监事会对村务进行有效监督的要素之一是保证监督权力的威慑力，只有让村“两委”干部感到畏惧才能保证监督的效果。广东省蕉岭县把掌握了解监督工作情况作为加强指导的前提和基础，采取以镇为单位，由镇党委、纪委每季度组织召开一次村务监督委员会主任汇报会，县纪委领导到会指导，及时掌握了解各村监事会的工作情况。对于各村监事会在汇报会中提出的问题，采取镇党委跟进解决，县纪委督促落实的办法，保证村务监督事项件件落实，强化监督效果。对于不支持、不配合甚至是抵制村监会开展工作的，由镇党政“一把手”做通其思想工作。另外，还要求建立民主评议村干部制度，对村干部的履职情况进行公开评议，并建立惩治机制。这一做法也得到了《村组法》的肯定，《村组法》第五章第33条规定：“村民委员会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员，应当接受村民会议或者村民代表会议对其履行职责情况的民主评议。民主评议每年至少进行一次，由村务监督机构主持。村民委员会成员连续两次被评议不称职的，其职务终止。”

（三）赋予了监督新的内涵

过去，民主监督一直是村民自治的薄弱环节，在村民、村代表和村“两委”的三角关系中，民主监督因多采用事后监督的形式而难以发挥作用。而蕉岭县的一系列举措有效突破了这一困境。一方面，监事会的成立实现了村务监督的“流程再造”，变事后监督为全程监督：决策前，参与意见征求，反映社情民意；决策中，列席涉及村民利益等重大事项的村务会议，了解掌握村务决策的程序和过程，对违反决策程序的，及时提出纠正意见；决策后，监督执行过程，并通过适当形式公布监督结果，解答村民询问，督促改正违规行为。另一方面，监事会的建立使村务监督权有了现实载体，在保证监督权力时刻在场的同时，大大提高了民主监督的效力，从制度和机制上保障了村干部“不能腐败”“不敢腐败”，为村级治理创造了良好环境。村组法中的关于村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计及监督委员会村务档案建立的规定都表明村务监督不再是形式，而是全程、全面、规范和完善的监督。

作为村民自治主要内容之一的民主监督是民主选举、民主决策和民主管理有效运行的基础，现实运作过程中的民主监督缺乏健全完善的体制机制，不能有效发挥作用。而“蕉岭模式”这一草根式的权力平衡模式在基层民主监督实践中取得了良好的效果。作为第一轮创新的村务监督制度为村级治理民主监督机制的构建提供了值得借鉴的样本，也为蕉岭进行下一轮的制度创新奠定了基础。