序言

乡村治理伴随国家建设和农村经济社会发展而形成和发展，当下的乡村治理正处于基于外部性制度安排向基于内生型需求推动的制度创新大变革之中。蕉岭在这样一场历史变革中居于领跑者位置。

我国现有乡村治理体系是在现代化进程中形成的，具有鲜明的外部性制度安排的特点。一是基于现代化国家建构的需要。传统的乡村治理实行的双轨治理，“皇权不下县”，国家正式权力机构只到县级，县级以下主要是乡村自我管理。进入20世纪以后，先是依靠“政党下乡”，紧随其后的是“政权下乡”，国家权力一直延伸到村户，建立起中央权力与农民的纵向联系，将亿万分散的农民整合到国家体系之中，现代国家因此获得广泛的农村基础。二是基于国家现代化汲取农村资源的需要。我国是在一个有着深厚农业文明传统国家启动现代化的，现代化所需要的资源主要来自农村，国家在乡村的治理体系服从和服务于国家目的。基层干部因此长期为“三要干部”，由此导致农民对国家的离心离德。

进入21世纪以后，国家实行以工支农，以城带乡的发展战略，乡村治理随之转变，主要基于农村内生需要和动力，并由此推动治理创新，主要趋势表现为：

集体产权和集体治权的配套，产权和治权相配合。人民公社制度废除后，我国实行家庭承包经营，但由于村委会代行集体所有权，村委会由村民选举产生，以行使集体治权。但仅仅通过选举权行使集体产权远远不够，村民干部实际支配集体产权。特别是伴随工业化、城镇化的推进，土地日益升值，对土地支配产生的矛盾增多，甚至发生群体性事件，如广东“乌坎事件”。

集体产权必须有集体治权相匹配。集体治权与集体产权一样也是一束权力，包括选举权、决策权、管理权和监督权，需要四权同步，四权配合。针对四权不同步，特别是监督权缺失，广东蕉岭率先建立村务监督委员会，对村级权力的运行进行全过程监督，不仅将权力关进制度的笼子里，更重要的是被监督的权力更有权威，更能得到群众的认可，这是蕉岭对乡村治理创新的重要贡献。

涉及村民利益的村庄事务由村民议事决定。以往村庄事务主要是政府事务，更多的通过自上而下的行政力量加以完成，村民参与极少。近些年，伴随废除农业税和建设新农村的推行，农村大量公共事务产生于农村内部，与农民利益密切相关，如土地流转，美丽乡村建设，大量内生事务需要农民共同处理，由此产生村民理事会、议事会等议事组织，村务决策由村民共同参与决定。广东蕉岭将协商机制引入乡村治理过程中，建立协商议事会，由利益相关者参与公共事务的讨论与决策，并制定协商议事规则，让权力在共同规则下运行。这是蕉岭对乡村治理创新的又一贡献。

探索多层次多类型的乡村治理有效实现形式。在外部性制度安排下，乡村治理以建制村（行政村）为中心和主要单位进行。随着废除农业税和建设新农村的进行，大量事务来自于农村内部，并呈现多样性，因此需要基于内生需求的多样性寻求多层次多类型的乡村治理有效实现形式。当以村委会为主要载体的乡村治理机制面临“山重水复疑无路”的困境时，广东清远等地将治理重心下移，实现“柳暗花明又一村”（自然村），通过治理形式的多层次化、多样化，充分发掘乡村内部的治理资源和动力。

内生改革，以服务为导向重塑政府。在外部性制度安排下，基层政府的主要职能是面向上级，对等对口进行行政管理。随着国家宏观战略的变化，基层政府基于农村内部需要加以改革，以公共服务为导向重塑政府，建立以政府公共服务为核心的社会化服务体系，促进农村经济社会持续发展。

徐勇

2014年11月22日