第一节 相关概念内涵

要研究公共就业服务均等化问题，首先要对公共就业服务均等化及相关概念内涵进行界定和解析。这一阐释从就业之要义开始。

一 就业

就业问题是现代经济社会面临的重大民生社会问题。对其相关内涵，学理界有一个发展认识的过程。

（一）就业的内涵

从经济学的角度看，“就业”（Obtain Employment）一词指社会生产要素进行配置、得到使用，包括物和人两个方面。但在通常意义上，“就业”所指的是人的就业，是指“通过人力资源与物质资料的结合使社会求业人员走上工作岗位的过程与状态”。就业首先是人类生存的基本手段，但它的内涵又不仅仅局限于此。人们通过就业活动，获取参与社会经济活动的机会，实现人的“社会人”属性，使之从深层次上融入社会，进而追求更高层次的精神满足，即实现自身价值和理想，满足自身全面发展的需要，为获取社会认同开辟路径。道格拉斯·格林沃尔德主编的《现代经济词典》将就业定义为“处于受雇的状态”。于光远主编的《经济大辞典》将就业界定为达到劳动年龄且具有劳动能力的人“获得职业或参加有报酬或收入的工作”。可见，以上两大权威词典都是从动作过程的角度对就业概念进行界定的。国际劳工组织认为，就业是在一定年龄阶段内的人们“为获得报酬或经营利润而进行的活动”。国际劳工组织又给出了具体的评判标准，指出在规定年龄内，只要满足下列条件之一，就属于就业：一是在相对固定的时间内，正在从事有劳动报酬或有工资收入的职业的人；二是已经从事一定时间某一职业后，但因主观原因，诸如患病、受伤、休假，或因客观原因，比如气候原因、工作条件变化或其他不可抗力等暂时不能正常工作的人；三是雇主或独立经营人员，包括其家庭成员在其工作领域作为助手或协作者辅助其工作，日劳动工作时间达到正规工作时间的1/3，而且这样的状态已持续一段时间。

中国原劳动和社会保障部为了统计劳动就业指标，设定了就业人员与失业人员内涵。就业人员是指“在法定劳动年龄内，从事一定的社会经济活动，并获得合法劳动报酬或经营收入的人员”；失业人员是指“在法定劳动年龄内，有工作能力和就业意愿但未能实现就业的人员，或虽然从事一定的社会劳动，但劳动所得报酬低于当地城市劳动者最低生活保障标准的人员”。由此可见，中国对就业概念的界定要满足三个条件：一是达到法定劳动年龄且有能力从事相应劳动的人；二是从事的劳动或职业是以合法性为前提和基础的经济社会活动，是以提供满足某种生产或生活需要为目的的；三是这种社会经济活动是以获得相应的劳动报酬或工资收入为目的的。

劳动力是一种特殊的资源，是生产力中最活跃的要素。从业人员是已开发的人力资源，失业人员或达到就业条件未就业的人员是未开发的人力资源。就业就是人力资源与物质资源相结合，利用人力资源优势，使物质资源获得最优产出，满足人类社会物质文化需求，同时使人力资源获得开发利用，使其价值与商品结合，创造生产价值、获得报酬的过程。

综上所述，就业是一个内涵复杂、深刻的概念，“得到职业，参加工作”只是就业的最直观表现。在现实经济生活高速发展的年代，人们对就业的价值追求不仅仅局限于此，社会的发展进步也要求就业的内涵不断丰富和提升。

就业不仅是个人问题，而且是社会问题，是政府责任。笔者根据已有的就业定义，结合政府、社会推动就业责任，依据个人生存发展需要，将就业的含义界定为：以社会经济发展为背景，以政府政策措施推动为条件，以社会认可的劳动年龄为基础，具有一定劳动能力、就业愿望的劳动者获得一定工作岗位，通过劳动资源的开发、利用，从事合法经济活动，取得相应劳动报酬的过程和状态。其具体内涵包括四个方面：第一，就业主体是符合国家规定的年龄范围、具有从事一定劳动能力且主观上有从事劳动愿望的劳动者；第二，就业是在一定的社会经济背景下和政府相应政策措施的推动下进行的；第三，就业是劳动者利用自身价值的过程，也就是通过各种形式的劳动，以自身劳动资源获取相应报酬的过程；第四，就业是在政策法规约束下进行的合法经济活动，任何违反法律法规、有违社会规范的经济活动，即使满足其他要件，也不属于就业的范畴。

（二）就业的性质

现今，世界范围内在就业问题上取得的广泛共识是就业不仅是重大的经济问题，而且还是重大的社会问题和政治问题。因此，从就业性质的角度讲，就业具有“经济性、社会性、政治性”。

就业首先具有经济性。就业是一个经济活动。从个人角度来说，实现就业是为了获取在社会上生存发展的基本供给。在社会分工日益精细化、社会生产力日益发展的过程中，人们对就业目的的追求也在不断变化——从最初的基本生存需要到充分物质需要再到个人发展和自我实现需要。其过程是随着经济发展水平的提高而不断发展的就业需求的提高。无论是最原始的就业需求还是自我实现等高层次的就业需求，都是以经济利益的获得为基础和原动力的。所以经济是基础，就业是在经济领域和范畴内所存在的概念体系，故而具有经济性。

就业其次具有社会性。就业影响经济发展速度、质量，同时影响着政治策略的实施、运行，这已为人们深刻认识。我们更应深刻地认识到无论是经济问题还是政治问题最终都可能以社会问题的形式突出地表现出来。所以，就业同时是一个深刻的社会问题，而对就业的这一属性人们的重视程度往往还很不够。事实上，在现实社会中，如果人们不能充分就业，失业人数不断增加，失业率不能控制在合理的范围内，就会引发一系列的社会问题。比如，人力资源由于未被充分利用所带来的浪费，越来越严峻的社会不平等倾向，贫富差距的日益加大，经济不稳定因素的加剧，以及失业者由于失业带来的生活困窘和精神痛苦等。所以世界各国，不论其生产力水平达到什么阶段，在设定经济和社会政策时，都将解决就业问题，促进社会成员充分合理就业，使经济发展与就业问题的解决相辅相成作为其首要目标。实践证明，只有采取积极措施，以生产性就业为主要手段，推动社会就业创业工作高速、稳步运行，社会稳定因素才能不断增加，人们的个人成就感才能不断提升，社会才能更加和谐进步。所以，就业是社会性的事业，是“公平的经济和社会发展的主动力”。

就业最后具有政治性。经济基础决定上层建筑，而上层建筑又反作用于经济基础，制约经济的发展。就业作为个人立足社会之本，是物质生产领域的行为方式，但又带有强烈的政治特征。一个国家，社会的就业状况如何，公民的就业满意度如何，直接影响经济社会的发展和稳定，而经济社会稳定问题是一个国家长治久安的政治问题。而且，就业制度的完善和发展、就业政策的制定实施、就业环境的营造优化，很大程度上首先依靠政治体制的引领和导航。所以就业不仅是个经济问题还是一个政治问题，具有很强的政治性。

二 公共就业服务

公共就业服务早在19世纪末就产生了。其发源地是当时的工业化国家如英国。公共就业服务的初衷是有效解决失业问题，改善失业者的生存状况，减轻失业率过高对社会和经济造成的不良影响，进而维护社会稳定。随着工业化国家的经济发展，公民就业的需求不断加大，政府促进就业的政策措施不断出台，就业服务迅速地发展，其就业政策实现者和执行者的角色地位日益明显。概括地说，就业服务是有效调节和改善就业供求的最直接手段，具有普遍的干预市场就业活动的能力。就业服务是为就业制度和政策的实施服务的，又是就业制度和政策的重要组成部分。因为服务的实际成效反馈是就业政策和制度不断修改完善的晴雨表。具体来说，就业服务可以分为公共就业服务和私营就业服务，其主要职能在于通过就业市场信息、职业介绍、职业指导和相应的职业培训等手段的运用，帮助用人单位用人和劳动者就业。

中国2000年11月颁布实施的《就业市场管理规定》认为，中国公共就业服务的性质是“各级劳动保障部门提供的公益性就业服务”，具体服务项目包括“职业介绍、职业指导、就业训练、社区就业岗位开发服务和其他服务内容”。在此基础上，2007年颁布《就业服务与就业管理规定》，在服务项目上又增加了“创业指导服务、劳务派遣服务及劳动保障事务代理服务”等内容。

据此，笔者认为，公共就业服务就是指政府综合运用各种方法和手段，研究和发布就业市场信息，对有就业需求者提供咨询、帮助，以中介者的身份帮助劳动者与用人单位或雇主建立联系，为劳动者的就业过程提供便利，使就业市场呈现有组织的运行状态，使市场合理有效地配置、使用劳动力资源的一系列服务性工作的总称。根据世界各国关于就业问题的理论以及实践运作的经验，公共就业服务的主要项目和内容包括职业的介绍、就业的咨询、研究和发布就业的信息以及就业的帮助等。

公共就业服务的对象是劳动力供求双方。按照市场经济的要求，凡是有劳动力供给愿望的各种劳动者和有劳动力需求愿望的各种用人单位，都在服务对象的范围之内。就劳动力供给主体来说，既包括城镇劳动者，又包括农村剩余劳动力；既包括失业人员，又包括要求流动的在业人员；既包括劳动年龄内的劳动者，又包括超过劳动年龄后仍有求职愿望的劳动者；既包括本地区、本部门的劳动者，又包括要求在本地区、本部门就业的外地区、外部门的劳动者；既包括境内劳动者，又包括允许在境内就业的境外劳动者。就劳动力需求方来说，应不受用人单位的所有制和所属地区或部门的限制，并且应当既包括境内用人单位还包括对境内劳动力有需求的境外雇主。

公共就业服务从本质上来说，是为社会公平就业的实现和人力资源的充分利用服务的。其具有以下特点。

公共就业服务强调公平性。公共就业服务是准公共产品，具有政府主体行为的约束性。“公平、正义、普惠”是提供公共就业服务过程中应遵循的原则。公共就业服务之所以称之为“公共”，是因为效率不是其价值追求，公平才是其优先指标。

公共就业服务强调政府主体性。公共就业服务是民生性公共产品，无论是生产和供给，政府都是其主导和核心。公共就业服务是政府必须履行的责任。在国家行政条例、法律法规的监督和约束下，政府作为职能主体调动社会力量组织实施公共就业服务。

公共就业服务具有一定的垄断性。公共就业服务作为公共产品，不是以物质价值的追求为首要目标的，公益性才是其直接驱动力，外部效应不对等和信息获得不完全是其不同于其他部门的特征。只有主要由国家供给才能克服由市场和私人提供带来的市场失灵和利益为先导致的供给失效，所以政府垄断性是其自身的要求。1919年成立的国际劳工组织在其通过的《失业公约》（第2号）中向各国政府提出设立公共就业服务机构的建议。在该组织1933年和1949年分别通过的《收费职业介绍所公约》《收费职业介绍所公约（修订）》中，对公共就业服务的垄断地位进行了明确规定。

公共就业服务具有持续性。公共就业服务的目标指向是促进劳动力市场的规范、透明、公正，这一目标的达成是一个持之以恒的过程，政策的持续性是必需的。另外，公共就业服务虽然是普惠的，但普惠中的“特惠”才是价值表现。这种特惠的目标指向是“就业困难群体和社会弱势群体”，这两类人群对就业援助的需求是持续的、连贯的。这些需求包括公共就业服务中的循序渐进内容，如职业介绍、职业指导、职业训练及失业救助等；同时，随着时代的进步和社会的发展，人们的需求也不断增长，自身的就业目标也不断升级，对公共就业服务的要求也不断提高，公共就业服务必须适时调整服务目标指向，使之提供的服务具有整体性、持续性、连贯性。

三 均等化

均等化既是过程也是状态。国外有学者将其称为“特殊的平均主义”，可见其既包含平均、平等的含义，但又不完全等同于平均、平等。可以说，均等化是个相对的概念，包含“比较”意蕴。其定义可以界定为在资源与要素配置环节，国家、政府或具有特殊供给能力的社会单位的分配模式相对等量或平等。从本质上来说，均等既强调过程也强调结果。从量化角度来说，其强调的是同等性和同质性，更多的是从公平角度来衡量的，而不是以效率为前提和基础的。

不论是何种均等供给，都是以经济社会发展水平为基础来评价其均衡程度的。也就是说，随着经济社会的发展，物质财富的增加，社会供给能力的提高，均等的标准也是不断提高的，这也是物质决定意识原理的现实体现。中国当前的奋斗目标是，到2050年全面建成小康社会，愿景是社会和谐、人民生活殷实。这一愿景的实现，均等化社会公共资源与要素是一个基本的保障条件。也就是说，随着全面建成小康社会步伐的加快，均等化的标准和水平也要不断提高。当然这个提高是渐进的。所以，笔者认为，均等化是价值取向。不均等是绝对的，而均等是相对的。均等化是一个无限接近绝对平均的过程，是一个终极目标，而我们关注的是向这个终极目标迈进的过程是否均衡发展。其内涵可以理解为：第一，均等化是一种价值追求。均等化从本源上说，是以公平正义为基础的，公平的分配是首先需要强调的。但要注意，公平的分配不是数量和质量绝对的平均，公平本身包含着对社会弱势人群的倾斜性关注。第二，均等化是一个过程，而且这个过程是长期的。均等化的实现主要是通过公共服务对公共产品的供给来实现的。对于中国来讲，均等化可以说具有特殊意义和突出特点。受城乡二元结构和城乡区域发展水平差异影响，中国地区之间、城乡之间发展极不均衡，群体之间的差异性特征明显。我们对这一问题的认识不断深化，也在积极扭转这一局面。但供给和制度惯性决定着局面的扭转还需付出艰辛努力，要在认识层面、实践层面、制度层面加大转变力度，还要注重制度和实践的创新发展，所以这个过程是长期的。而且，随着人们物质文化生活需要的不断发展，均等化的标准和目标也要不断调整提高。由此可见，均等化是一个长期的动态的递进过程。第三，均等化是一个相对的概念。没有绝对只有相对是均等化的应有之义。均等化是对过程和结果共同考量的价值目标。过程的均等体现在一定阶段社会大多数人对政策实施、策略运行等的大致认同，而结果的均等当然应该有数据支撑，但更多的是人们的认同过程，尤其是社会弱势群体或亟须某项服务供给的人的认同过程，这种心理的认同是社会和谐的基础。当然过程的均等是为最终的结果均等服务的。

四 公共就业服务均等化

现代政府是为广大民众服务的服务型政府，公平和效率是其两大价值选择。公共就业服务是以政府为主导服务大众的行为，理应与其他政府行为一样注重服务的公平和效率。公平与效率之间既对立又统一。一方面，两者是对立冲突的价值选择。效率价值追求的是物质效益，要求政府努力改善服务质量，降低服务成本，优化公共就业服务结构，谋求就业率的最大化；公平价值追求的是社会价值。要求政府努力避免排斥性政策和就业歧视，最大化享受公共就业服务相同质量和数量的人群的范围。另一方面，两者又是统一联系的价值选择。公平是以一定的效率为前提的，试想如果没有一定的效率作保障，公共就业服务始终在低效率区间徘徊，它的广泛性、普及性就不能实现，只有少数人受益何来公平？同时公平性的不断扩展，对效率的进一步提高也有促进作用。公平和效率是在对立统一中相互作用的，实现两者的平衡是公共就业服务的目标追求。无论是在理论层面还是在制度和实践层面，各国都在寻求公平与效率之间的平衡点。但应该认识到，这个平衡点因各国国情不同、发展阶段不同、社会主要矛盾不同具有国别性。当前中国公共就业服务的现实状况，决定了中国政府当前在公共就业服务领域谋求的公平与效率的平衡点是公共就业服务均等化的实现。

均等是定量和定性双重标准，以定性为基础。均等化是过程均等的实现，而这一过程是以平等为遵循原则的。平等原则是道德领域应该如何的原则，只能是社会法则而非自然法则，而作为社会法则的平等之实质是权利的平等，而且是整个过程的权利的平等。为此，笔者认为，公共就业服务均等化的内涵基本理解维度是就业权利和就业公平。更进一步说，均等化是一个渐进的过程化的轨迹。在这一过程轨迹中，权利和平等内化为公共资源享有的平等、就业机会的平等和获取的结果的相对平等。

公共就业服务均等化的实现程度要从供需双方的角度来衡量。供给一方指的是国家和政府，在多元供给模式中还指社会组织、私营机构等，当然他们是受国家和政府委托、授权行使公共就业服务职责的。而需求一方主要指的是劳动者和用人单位。从供给方角度看，公共就业服务均等化就是要通过制度的制定、完善，将公共就业服务的实际运行纳入制度的有效管理中来，“来确保公共就业服务从资源到服务产品到最终利益的公平分配”；从需求方角度看，公共就业服务均等化的意蕴就是劳动者和用人单位均等享有资源、获得均等机会、享受均等收益。从理论上讲，可以从政府提供给不同群体的服务与不同群体成员获得的服务均等程度来衡量一个社会的公共就业服务均等化水平。理想的公式应该是：

其中，M1=R1×N1, M2=R2×N2, …, Mn=Rn×Nn

式2—1中，M代表社会提供的公共就业服务总额，M1、M2、…、Mn分别代表提供给不同群体的公共就业服务额度，R1、R2、…、Rn代表不同群体的受众，N1、N2、…、Nn代表不同群体内的人数。这里有个假设前提，那就是每个群体中的个体获得的公共就业服务量是相同的。由此也可以得出结论，公共就业服务均等化的实现，是以同一层次的社会成员获得均等的服务资源、就业机会和同等收益为最终评价标准的。

据此，笔者将公共就业服务均等化界定为：在一定历史阶段，政府为使劳动者公平就业的权利得到保障，使社会和谐稳定，不断规范调整公共就业服务制度体系，在考虑不同社会群体就业需求的特殊性的前提下，在全社会进行公共就业服务资源的合理配置，以保证需求方平等享受就业资源、公平获得就业收益，实现就业愿景的过程。其实质就是通过政府主导的政策驱动、实际运行，克服单纯劳动力市场难以解决的由城乡差异、群体差异和市场制度差异带来的就业的不平等，消除就业歧视，形成公平、有序、开放的就业环境。