Section 01
特色小镇的PPP模式

PPP模式，也称PPP融资或PPP，即公私合营模式，“Public-Private-Partnership”的字母缩写。其起源于英国的“公共私营合作”的融资机制，是指政府与私人组织或者企业之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。

根据《住房和城乡建设部 国家发展改革委 财政部关于开展特色小镇培育工作的通知》，到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。目前，地方政府也在积极推出各种各样的特色小镇，但是政府处于两难的境地，一方面特色小镇必须以产业为主体，另一方面地方政府的债务压力大，持续的财政输出显然不太可能。要实现特色小镇建设投资主体的多元化，建立以政府引导、社会资本广泛参与的融资模式，发挥财政资金的“杠杆”作用，才能够以较少的财政资金撬动庞大的社会资金。因此，以政府和社会资本合作为基本特征的PPP小镇融资模式，能够有效地综合使用财政资金和社会资本，弥补特色小镇资金缺口，丰富资金来源。因此，在特色小镇建设过程中各级探索引入PPP模式，一方面能解决特色小镇资金不足的问题，另一方面则能有效缓解政府债务。PPP是适应国家治理现代化、市场起决定性作用、加快转变政府职能、建立现代财政制度和推动城镇化健康发展要求的一次重大体制机制变革。

特色小镇在建设中采用的PPP融资模式是由政府单方或联合银行等大型金融机构出资建立引导基金，而后由社会资本来参与子基金的设立并针对特定领域或特定项目进行投资。

一、应用PPP融资模式的必要性

1．减轻财政压力，开拓融资渠道

根据《住房和城乡建设部 国家发展改革委 财政部关于开展特色小镇培育工作的通知》，以政府和社会资本合作为基本特征的PPP融资模式，能够有效地综合使用财政资金和社会资本，弥补特色小镇资金缺口，丰富资金来源。因此，在特色小镇建设过程中各级探索引入PPP模式，可以解决特色小镇资金不足的问题。

2．降低和分散风险

在特色小镇建设中采用PPP模式，政府和社会资本通过相应的合同，对投资、建设过程中的相关责任进行明确划分，这有利于降低和分散风险，提高特色小镇建设的效率和效益。一方面，政府通过行政手段以公开招标的方式引进综合实力较强的企业参与特色小镇的建设，参与的企业一般具有较强的风险控制能力和雄厚的资金积累，进而提高特色小镇建设的整体风险控制能力；另一方面，PPP模式的初衷是在项目的开始阶段就引入社会资本，这样社会资本可以以自身先进的技术和管理经验，对项目本身的相关风险进行甄选和识别，进而通过行之有效的手段管控风险。另外，在特色小镇建设的开始阶段，政府可以承担较多的项目风险，而社会资本则参与风险的管控。当特色小镇的项目完工，社会资本参与特色小镇的经营，承担相应风险。这样政府和社会资本可以发挥自身优势在项目的不同阶段管控相应风险，降低和分散风险，提高特色小镇建设的效率。

3．扩大社会资本的投资领域

在特色小镇建设中引入PPP模式，不仅有利于缓解政府财政压力，对民营企业的发展和完善也有利，具体可以从三个方面来体现：第一，PPP模式可以作为特色小镇建设的一种稳定的投资渠道，获得经济利益。特色小镇建立的初衷就是为了打造一个产业平台，未来像美国的硅谷一样形成一个产业集群，这样社会资本可以获得较高的预期收益。第二，在PPP模式下，社会资本通过投资特色小镇，除了可以获得直接的经济利益，还能获得其他衍生利益。例如，参与特色小镇的商业设施和公共服务设施的日常经营和管理，获得较为合理的经营性收入。第三，在PPP模式下，社会资本参与特色小镇建设，可以提高特色小镇的建设效率与政府资本的投资效率，拉动区域的经济发展和投资需求，有助于提升整个社会的资本投资回报率，还有吸引更多的人才参与到区域的经济建设中去。

二、应用PPP融资模式的可行性

1．良好的运作基础

PPP模式的核心在于政府和社会资本的优势合作，实现双方“共赢”的合作目标。PPP模式在中国经过多年发展，积累了许多宝贵的经验。从20世纪90年代至今，PPP模式的在各个领域得到了广泛运用。自发改委和财政部搭建PPP项目的推介平台以来，中国的PPP项目规模已达13.77亿元。在地方政府的持续财政压力驱动下，PPP项目的融资功能对于缓解地方的债务压力比较明显，深得各级政府的推崇。

2．有利的政策导向

特色小镇作为一个按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，融合产业、文化、旅游、社区功能于一体的产业平台，中央和各级政府都不遗余力的给予政策支持。

● 住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部（简称“三部委”）联合发出《关于开展特色小城镇培育工作的通知》[2016]147号，提出即日起在全国范围内开展特色小镇培育工作。

● 浙江省政府出台《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》（浙政发〔2015〕8号），明确了特色小镇规划建设的总体要求、创建程序、政策措施、组织领导等内容。

● 天津市政府办公厅近日发布《天津市特色小镇规划建设工作推动方案》。根据该《方案》，到2020年，天津市将创建10个市级实力小镇、20个市级特色小镇。

● 在2015年年底，江苏提出计划通过“十三五”的努力，打造100个左右特色小镇。目前除了南京已率先进行试点建设，扬州、泰州、宿迁等市也在积极探索中。

● 广州目前已编制了《关于加快特色小镇规划建设的实施意见》，计划先期创建30个市级特色小镇，为其提供用地扶持、资金扶持、产业扶持和人才支持。

● 《福建省人民政府关于开展特色小镇规划建设的指导意见》明确了未来3～5年的培育创建，建成一批产业特色鲜明、体制机制灵活、人文气息浓厚、创业创新活力迸发、生态环境优美、多种功能融合的特色小镇。这一系列的政策为特色小镇建设广泛运用PPP融资模式提供了政策支持。

3．稳定的投资回报

特色小镇的建设能否吸引到民间资本的参与，其中的关键在于特色小镇项目的盈利空间和回报机制的设置，能否匹配社会资本的预期收报率。只有当特色小镇的投资收益大于社会资本的投资成本时，PPP融资模式才能真正落地。事实上，PPP融资模式下，社会资本参与特色小镇的建设还是有利可图的。首先，从特色小镇设立的目的方面来看，特色小镇不同于一般意义上的政府公益性项目，它是一个融合产业、文化、旅游、社区功能于一体的产业平台。因此，定位准确、运作科学、机制合理的特色小镇，在未来产生的价值完全可以满足社会资本的投资回报。其次，政府为了吸引社会资本参与特色小镇的建设，会从多方面落实相关政策、提供优惠条件，包括从多方面，解决好社会资本的投资回报问题。例如，政府从土地、税收、银行信贷及财政政策等方面给予支持。

从现阶段来看，PPP模式是一种非常有效的融资模式。PPP融资模式首先可以解决特色小镇资金不足、不能持续的问题，可以减轻政府的压力，用政府的财政资金撬动社会资本，弥补特色小镇的资金缺口，拓宽小镇建设的资金来源。采用PPP模式建设特色小镇，通过合同对政府和社会资本在投资建设过程中的责任进行明确划分，可降低和分散风险，实现政府和社会利益共享和风险共担，政府通过公开招标引进的企业，一般都具有先进的技术、丰富的管理经验和雄厚的资金，对于小镇建设过程中的风险能够较快地识别和管控。

政府是PPP项目中前期的决策者和规则的执行者。顶层策划、规划能力的不足，社会资本的不当选择都会给特色小镇的发展带来困难。为避免上述问题，政府首先要做好制度设计和规划安排，界定更加清晰、合理的治理边界。政府和社会资本各自的责任和角色明晰划分，有利于促进双方合作机制的顺利运作。其次，可以借鉴国外经验，成立推广应用PPP模式的第三方专门机构，负责协助政府部门宣传推广PPP模式，并参与具体PPP项目的开发和实施。此类机构可以承担政策咨询、技术支持、能力建设、促进或直接投资等重要职能。此外，可以对PPP融资模式在特色小镇发展中的典型性案例进行推广、总结，在实践的基础上探索建立标准化实施流程。

以PPP模式建立的特色小镇，必须在合同中明确社会资本的相关投资回报。由于PPP项目大多属于基础设施与公共事业，必须要在社会资本收益和公共利益之间寻求平衡，因此参与特色小镇建设的社会资本方一开始就要降低收益预期。其次，必须明确项目收益及补偿来源，如特许经营收益和开发建设成本补偿，政府可以通过支付可行性缺口补助或政府付费的方式给予社会资本合理的回报。最后，要明确项目周期；大多数PPP项目都有长达10～30年的运营过程，回报周期较长，要靠后期运营的收益来弥补前期投资。因此，需要社会资本方具有强大的运营能力，政府在公开招标社会资本方时要从长远考虑，做出正确的选择。

目前，国家层面出台的特色小镇金融支持政策仅有中国农业发展银行这一家政策性银行，远远不能跟上我国特色小镇建设的步伐。需要国家层面加强加紧出台更多的金融支持政策，建立符合特色小镇PPP项目的金融体系。比如，扩大商业银行对特色小镇建设贷款力度，对于进行特色小镇建设的社会资本进行贷款贴息，大力在各个金融机构宣传特色小镇PPP项目，直接发行一些特色小镇PPP项目的项目收益债，资产证券化进行特色小镇PPP项目融资等。中国农业发展银行将小城镇建设作为信贷支持的重点领域，以贫困地区小城镇建设作为优先支持对象，统筹调配信贷规模，保障融资需求。

考虑到地方政府的财政能力，全国特色小镇的创建过程中，未来资金约束仍然是最大瓶颈，而引入PPP模式是解决资金问题的最佳选择。通过PPP模式可以广泛吸收社会资本，既可减轻政府负担，还可以拓宽融资渠道，实现政府和社会资本实现利益共享和风险共担。目前，PPP模式在特色小镇建设中尚未得到广泛的应用，要大力发展该类模式在特色小镇中的应用，就需要政府从政策、法律、税收和金融等方面提供更多的支持，才能进一步推动特色小镇的建设。