围绕核心需求加快农业转移人口融入城镇进程——广东省中山市促进人口城镇化的探索和实践

张顺喜 王昕朋

农业转移人口市民化，是推进新型城镇化的重大任务。近年来，广东省中山市从人在城镇化进程中的核心需求出发，积极促进农业转移人口的“劳动、身份、生活、心理”进城，有效推动了本地农民就地城镇化和外来农民工的市民化，为加快人口城镇化进程和提高城镇化质量提供了有益借鉴。

一、推动产城互动，加快“劳动进城”“劳动进城”是人口城镇化的起点和基础。为加快“劳动进城”，中山市牢牢扭住推动经济转型升级和提质增效这个经济发展的牛鼻子，积极优化产业结构和城镇布局，大力促进产城互动、人产共融。主要举措有：

一是大力发展镇域特色经济，为本地农村劳动力和外来农民工提供大量就业创业机会。在非农产业上，以培育产业集群为重点，推动企业向园区集聚，产业向城镇集中。全市每个镇区都至少拥有一个工业园，初步形成了产业集聚度高、行业影响力大、市场竞争力强的专业镇经济。目前，已建成34个国家级产业基地和15个省级专业镇，专业镇生产总值占全市59%,80%以上的本地农村从业人员在本镇范围内从事二、三产业。在农业产业化经营上，以建设现代农业园区为抓手，大力推进农业适度规模经营。全市已拥有6个现代农业示范区和19个农业标准化示范区，农业平均每亩每年产出达到1.6万元，位居广东省前列。

二是围绕提高土地生产率和劳动生产率推进产业升级，为实现劳动增收奠定基础。组织实施“三个一百”产业转型升级战略，即重点推动100家外商投资企业或来料加工企业就地转型升级，支持100家内资企业做大做强，引进100家优质企业。目前，中山市已有年产值100亿元的企业8家，超过100亿元的产业集群9个，境内外上市公司23家，第二产业一业独大的局面也明显改观。2013年，全市92%以上的从业人员在非农产业就业，城镇居民人均可支配收入水平达到3.4万元，农村居民人均纯收入达到2.2万元。

三是统筹规划全市发展布局，为促进产城互动、人产融合创造条件。坚持“全域中山”的发展理念，以规划为先导、市场为导向、产业为基础，推动扩容提质、优化发展。将全市所有国土纳入整体规划“一张图”，城乡基础设施实行“一盘棋”部署，农村纳入城乡建设“一揽子”管理。整合毗邻镇区的土地资源和产业优势，开拓镇村合作、镇区合作发展模式，建立经济协作区，推动行政区经济向经济区经济转变。完善简政强镇事权改革，推动管理权力下放、重心下移，扩大镇级管理权限，增强镇区发展活力。

二、推动管理创新，加快“身份进城”

面对日益加剧的城里人和农村人、本地人和外地人的“双重二元结构”，中山市从改革城镇身份制度入手，着力探索制约农业转移人口进城的破解之策，以身份制度的加快融合促进农业转移人口的全面融入。在推进方式上，根据农业转移人口的来源和特点分类对待、综合施策：

对本地农业转移人口的身份进城，既放开“入口”又畅通“出口”。放开出口，就是建立城乡居民户籍统一登记管理制度，推行城乡户籍一体化管理。中山市自2012年7月1日起，取消了城乡户籍划分，所有户籍居民及其新生子女、市外新迁入户人员统一登记为“中山市居民户口”。打通出口，则是创新农村集体资产管理制度，切实消除农民落户的后顾之忧。中山市全面开展农村股份合作制改革，将农村集体资产尤其是土地等资源性资产量化为股权，分配到人，固化股权，按股分红，使农民带着股权放心进城。

对外来农业转移人口的身份进城，实行“三步走”。第一步，从2010年开始在全国率先实施外来务工人员积分制管理制度，让外来务工人员看到了有序进城的希望。从积分制管理制度实施到2013年底，全市已有36000多个外来务工人员子女通过积分就读公办中小学校，有11000多个家庭取得了入户指标。第二步，从2011年到2012年，探索在外来务工人员集中的村（居）安排外来务工人员担任基层党组织和自治组织有关职务，参与公共事务和重大民主决策，使外来务工人员有机会成为社会管理的决策者和参与者。第三步，从2013年开始出台新措施，降低积分门槛、扩大入户规模，增加公办学位、拓展免费义务教育范围，并将住房保障等更多基本公共服务纳入积分制管理。2013年，全市非户籍学生通过多种形式途径就读公办学校的人数达到9.4万人，占非户籍学生总数的40%。

三、推动共创共享，加快“生活进城”

让农业转移人口真正享受城镇化的生活方式，是人口城镇化的重要内容，也是促进社会公平正义的必然要求。为推动发展成果更多更公平地惠及全体农业转移人口，中山市将城乡一体化和公共服务均等化紧密结合，建立健全全民共创共享机制，加快农业转移人口全面融入城镇生活。

首先，推进社会保障制度一体化。按照“同缴费、同待遇、同管理、同服务”的原则，将外来务工人员纳入城镇职工社会保障参保范围，由用人单位（含个体工商户）为其申报并缴纳社会保险费，参保险种与城镇企业职工基本一致。将统筹就业范围从下岗失业人员扩展到所有城乡居民，实行城乡就业服务全覆盖，确保每个有就业愿望的劳动力都有工作。

其次，推进公共服务均等化。将市财政的7成、新增财力的9成投入城乡公共服务，并向农村和外来务工人员集中的地区倾斜。在增加义务教育经费投入的同时，加强城乡学校教研互动，组织公办学校结对帮扶农民工子女学校，让农业转移人口子女不仅“能上学”，而且尽可能“上好学”。建立健全公共卫生服务网络，“面积达标、四室分离、设备齐全”的标准化村（居）卫生站实现覆盖。整合多方资源，在巩固“一保五助”等弱势群体帮扶体系的同时，积极探索将帮扶措施向外来人口延伸的政策和制度。

第三，推进安居保障居民化。创新住房保障管理方式，加大保障房筹建力度，在全省率先实行廉租房与公租房并轨，并将符合条件的优秀农业转移人口纳入住房保障政策范围。同时，积极拓宽住房供给渠道，加快改善出租屋安全设施和公共卫生环境，努力让农业转移人口住有所居、住有宜居。目前，全市已累计投入13.6亿元用于安居保障，筹建保障性住房17000多套，许多外来务工人员因此而告别“蜗居”、圆了“安居生活梦”。

四、推动精神融合，加快“心理进城”

心理进城是农业转移人口融入城镇的“最后一公里”，是检验人口城镇化的重要标志。为促进农业转移人口融入城镇文明，中山市寓教于行，以有力的文化引领、全面的参与治理激发农业转移人口的现代市民意识和主人翁精神。

在文化引领方面，大力开展全民修身行动。自2011年开始，连续开展公民意识培育、城市精神光大等十大全民修身活动，以社会主义主流价值观的感染力、影响力和带动力，改变农业转移人口的小农思想，强化现代市民意识。广泛举办修身学堂，引导群众开展修身教育，以身边的人和身边的事，宣扬社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德，引导农业转移人口向上向善、自我完善。积极开展不分本土外乡的“慈善万人行”活动，大力弘扬新时期中山人精神，形成“同是中山建设者”的认同感和归属感。

在参与带动方面，大力推行社会多元共治。支持符合条件并经村（居）民代表会议同意的外来务工人员登记为参选居民，通过选举成为村（居）委会特别委员乃至担任党代表、人大代表、政协委员等，提升农业转移人口的政治民主参与度。创新基层社区管理模式，着力推进社区服务中心实体化建设，不断完善环卫、农技、文体、治安等各项服务功能，促进农业转移人口对社区管理服务的参与和接受。以团委、妇联、工会等群团组织为主导，加快培养吸纳农业转移人口加入的枢纽型社会组织，团结和带领农业转移人口参与城镇社会建设和管理，激发他们的城镇主人翁精神。

2014年6月27日