第二节 浙江舟山群岛新区的主要特征

与其他国家级新区相比，浙江舟山群岛新区具有“全域型”“群岛型”“省辖型”“后发型”等主要特征。

一、全国唯一依托地级市建立的“全域型”新区

根据国务院批复文件，舟山群岛新区的范围涵盖舟山市整个行政区域，是全国唯一依托地级市建立的“全域型”新区。与其国家级新区相比，除青岛西海岸新区范围为青岛市黄岛区全域之外（但仅依托市辖区建立），其他国家级新区，无论是上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区等直辖市所属国家级新区，还是其他省属、省会城市、副省级城市所属国家级新区，在其设立之初，新区范围的划定并未完全按照行政区划来，新区的开发管理涉及不同的市、区级政府（见表3-1）。

对于一个依托地级市建立的“全域型”新区来说，在行政管理体制创新方面，首先面临的是对原有行政体制的“全盘”接收，经济发展和社会发展功能职责必须兼顾，没有较大的“缓冲”余地。相比于其他国家级新区而言，“全域型”新区还存在一个特点，即其他国家级新区均是在直辖市、省会城市、副省级城市（计划单列市）的某个特定区域发展新区，因此，对于这些国家级新区而言，其“城市新区”的内涵更足，也就是说这些新区可以在以整个城市为基础的区域内，对新区给予资源、人员统筹安排。而对于舟山群岛新区而言，则是在现有全部行政区内建设新区，其“城市新区”的内涵较为欠缺，更侧重于整个城市的更新、升级，因此，其可以利用的一系列资源相比而言则匮乏许多。同时，在行政体制改革中，面临着庞大的干部队伍的安置，只能“就内解决”，无法对外“疏解”，存在着人员调配的现实困难，而且进一步导致新区干部调整和急需的技术和管理人才引进都面临着很大的压力。

二、全国唯一的“群岛型”新区

舟山群岛新区是全国唯一一个依群岛而设的新区，辖内涵盖1390个岛屿，面积超过500平方米的海岛数量占全国的20%，海域范围达2.08万平方千米，且岛屿分散，陆地面积狭小，共享性差。“群岛型”新区这一区域特征的优势在于：

一是海洋资源极为丰富。突出表现在：第一，深水岸线十分优良。拥有适宜开发建港的深水岸段54处，深水岸线总长280千米，占全国18.4%；尚有160余千米未开发利用，其中水深15米以上岸线198.3千米，理论上可建码头泊位年吞吐量超过10亿吨，是我国建设大型现代化深水港的理想港址。第二，渔业资源丰富。舟山群岛新区海洋生物资源丰富，是我国最大的近海渔场和重要的海洋生物基因库，素有“东海鱼仓”和“中国渔都”之美誉，沈家门渔港为世界三大著名渔港之一。舟山海域内盛产鱼、虾、贝、藻类等海水产品500多种，舟山海水产品年产量在130万吨左右，占全国的1/10。第三，海洋能源丰富。舟山风能、潮汐能、潮流能以及海底油气、海底矿产等资源非常丰富，具有广阔的开发利用前景。经专业机构调查，舟山市近中期可开发风电装机容量为570万千瓦左右。可开发的潮流能规模相当于8个秦山核电站。此外，舟山拥有不可多得的淤涨型滩涂资源，共有5米等深线以上可围垦滩涂面积595平方千米，2020年前可围垦造地200平方千米。

二是海洋产业独具特色。舟山群岛新区海洋产业体系较为完善，海洋渔业发达，水产品加工技术先进；海洋工程装备制造业扎实起步，是全国重要的修造船基地；港航物流发展迅速，辐射带动能力不断增强；海洋药物和生物制品、海水利用、海洋新能源等新兴产业蓬勃兴起，发展潜力巨大。舟山已形成了以港口物流、临港工业、海洋旅游、现代渔业为支柱的现代海洋产业体系。目前，舟山已建成亚洲最大的铁矿砂中转基地、全国最大的商用石油中转基地、全国重要的化工品和粮油中转基地、国家石油战略储备基地、华东地区最大的煤炭中转基地，有力服务了长三角和沿海沿江地区经济发展，提高了国家战略资源安全的保障能力。2014年，以石油、铁矿石、煤炭和粮油等大宗物资为主的港口货物吞吐量达到3.47亿吨。

三是海洋海岛区位优越。舟山扼中国东南沿海航路要冲，历来是古代中国对外交往的主要港口，浙东和长江流域的出海门户，在历史上曾一度兴起成为海外贸易的重要商埠。从环太平洋地区来看，舟山在历史上长期是中国通向日本、韩国、东南亚，以及世界各国的重要通道，为“海上丝绸之路”的中转站。如今，舟山群岛新区地处我国南北航运大通道和长江黄金水道入海口的“T”字形交汇区域，与东北亚和西太平洋一线主力港口香港、高雄、釜山等构成近乎等距离的扇形海运网络，且处于扇轴点。这样的地理区位恰恰是国内物流和国际物流的交汇地，具有明显的区位优势，十分有利于转口贸易、对外贸易的发展。目前，途经中国的7条主要国际海运航线有6条经过舟山海域就是明证。放眼21世纪，西北太平洋地区将影响甚至主导全球发展方向，在“西北太”海域内的俄罗斯远东地区、中国、朝鲜、韩国、日本等国家，以及中国钓鱼岛、中国台湾地区共同形成一个接近规则的五边形，是东北亚通往太平洋从而走向世界的咽喉要道，而舟山群岛新区恰好处于五边形的核心位置，是西太平洋的“核心区”。此外，随着舟山往上海的北向快速通道打通和南向朱家尖—桃花—六横桥隧工程的建设，以及对接宁波梅山的六横跨海大桥贯通，舟山即将成为东部沿海跨海大桥高速带的枢纽，其地理区位优势更加凸显。

四是海洋海岛生态优良。舟山群岛新区海洋海岛风光秀丽、气候宜人、环境优美，佛教文化、海洋文化底蕴深厚，拥有独特、丰富的旅游资源，是我国海洋旅游重点区域和国家旅游综合改革试点城市，拥有普陀山、嵊泗列岛两大国家级风景名胜区，桃花岛、岱山两个省级风景区，具有举世无双的观音文化优势，观音道场普陀山是我国四大佛教名山之一。具有举世少有的海岛生态优势，是我国空气环境质量最好的城市之一，在环保部检测的74个城市中，舟山空气质量稳居全国前三。

但是，“群岛型”这一区域特征也具有一些劣势，尤其是在公共资源共享、公共服务覆盖、土地资源利用、基础设施建设等方面，都面临更多的困难。从行政管理来看，“群岛型”的区域特征给经济功能区的规划布局及其管理体制创新带来困难，限制了乡镇（街道）行政区划调整空间。同时，也给陆海统筹发展带来了更多挑战。虽然2.08万平方千米海域和282千米深水岸线资源优势明显，但在当前我国海洋海岛的综合开发和保护法律保障不足、海上行政执法多头管理、职责交叉、执法效率不高，以及海洋经济要素资源配置市场化程度不高的情况下，创新海洋海岛综合开发保护体制和海洋行政执法体制十分必要，但面临着诸多挑战和限制。

此外，宽广的海域加上众多分散的离岛，给新区管理增加难度，难以精简机构与实现有效地扁平化管理。这带来两大方面的挑战：一是不可能形成像上海浦东、天津滨海、重庆两江等成大片规模的开发导向的经济功能园区；二是众多分散的离岛，会给新区扁平化管理带来挑战，尤其是调整行政区划带来难题。比如，辖内的东极镇、花鸟乡，若论规模，在其他新区早就被撤了，但是作为舟山群岛新区的离岛乡镇，就因各种因素影响很难撤销。

三、全国第一个“省辖型”新区

舟山群岛新区是全国第一个在省辖地级市层面设立的国家级新区。“省辖型”新区最大的特征在于其行政管理体制为完整的三级架构，即“市——县（区）——乡镇（街道）”。这样的特征决定了以下几方面的问题：第一，舟山群岛新区行政体制改革，必须面对原有完善的行政架构的一些体制弊端，比如机构臃肿、结构不合理等问题。具体来说，各县（区）有相对独立的财政和规划体制，市级层面统一规划、统一协调、统筹发展约束力还不够强，缺少以共同发展为纽带、错位互补的辖内跨区域联合协作机制，容易导致产业发展同构、项目招引无序竞争、基础设施建设自成一体、“小而全”等情况。行政机构较为臃肿，部门权力交叉重叠，行政体制在机构设置上过细，部门职权交叉重叠现象比较突出，协调配合难度较大。受“条块结合、双重领导”的影响，县（区）行政部门同时面对上级条条指示和本级政府管理，在实施、执行政策时难以把握。第二，必须面对辖内完整的成建制县（区）层级管理体制问题。若留，则必须妥善处理现有的县（区）、乡镇（街道）与新设经济功能区的关系，以及干部安置问题；若不留，则必须考虑县（区）建制宝贵的行政资源、法治资源和人力资源流失所带来的诸多后果。第三，与其他国家级新区相比而言，作为首个在省辖地级市层面设立的新区，舟山群岛新区还面临着省级经济管理权限如何真正落实到位的问题。

四、全国第一个以海洋经济为主题的“后发型”新区

舟山群岛新区是全国第一个以海洋经济为主题的新区。舟山是全国海洋经济占GDP比重最高的城市。2014年，舟山全市地区生产总值1021.66亿元，按可比价计算，比上年增长10.2%。2014年舟山市实现海洋经济总产出2435亿元，按可比价计算，增长15.1%；海洋经济增加值713亿元，增长12.8%，总产出及增加值分别比上年提高3%和2.8%，海洋经济发展提速明显。其中，海洋经济增加值占全市GDP的比重为69.8%，比上年提高0.7%。海洋经济增加值高于全市GDP增速2.6%，对GDP增长的贡献率为87.9%。

虽然海洋经济所占比例在各国家级新区中名列第一，但从主要经济数据来看，相比于国家战略使命的要求，舟山是一个典型的“后发型”新区，“小马拉大车”的压力十分明显。

与上海浦东、天津滨海、重庆两江相比，舟山群岛新区的“后发型”特点十分明显。从主要经济指标来看，2013年，上海浦东、天津滨海、重庆两江地区生产总值分别为6448.7、8020.4、1650.0亿元，而浙江舟山群岛新区仅为930.9亿元，未超过1000亿元（见表3-2）。从新区成立以来的经济年均增速看，天津滨海新区增长速度最快，在2010年正式成立行政区后的3年时间内，GDP年均增长21.6%。重庆两江新区次之，增长20.5%。上海浦东新区作为成立最早的国家级新区，经过20多年的发展，保持了年均16.3%的高经济增长速度。而舟山群岛新区设立后年平均经济增长速度相对靠后，仅为9.3%。与前三个国家级新区相比而言，舟山群岛新区存在经济总量小、增速不高、基础不厚等问题。

同时，在国家级新区内的国家级经济技术开发区、海关特殊监管区域方面，舟山群岛新区与前三个新区相比也存在明显差距（见表3-3）。舟山群岛新区辖内只有一个综合保税区（舟山港综合保税区），且是2012年才刚设立，舟山港综合保税区本岛片区于2014年1月才得以封关运行，衢山片区预计2016年才能封关运行，存在起步晚、基础弱、周边同质竞争激烈等困难，作为舟山群岛新区建设初期的“一号工程”，其带动作用还有待进一步发挥。

可见，作为我国第一个以海洋经济为主题的“后发型”国家级新区，舟山群岛新区迫切需要破除要素资源制约、打破区域行政壁垒，通过创新行政体制来进行破题。一方面可以在对以前几个国家级新区在行政管理体制上的变革进行深入研究的基础上，借鉴其成功经验，少走弯路，充分发挥后发优势。另一方面，舟山群岛新区是首个以海洋经济为主题的国家级新区，没有现成的管理模式，行政管理体制创新的阻力和风险更大，但也正因此有了更广阔的发展空间。