第9章 政策与制度问题研讨(8)

四、实践考察

贪污贿赂犯罪作为一种特殊的职务犯罪，其社会危害性，尤其是对良好社会风气、对国家政权的危害都甚于一般刑事犯罪。中国自古以来对贪污贿赂等腐败犯罪持严厉打击的态度，特别是改革开放以后，反腐败的刑事政策与立法更趋严厉，罪名不断增加，刑罚居高不下，死刑也经常适用。[2]但这一刑事政策的施行效果似乎不佳，值得认真具体地分析。

据统计，1998年全国检察机关全年共立案侦查贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件35084件，1999年共立案侦查贪污贿赂、渎职犯罪案件38382件，2000年共立案侦查贪污贿赂、渎职犯罪案件45113件，2001年共立案侦查贪污贿赂、渎职案件共45266件（其中贪污贿赂案件为36447件）。[3]根据曹建明检察长在2011年3月向十一届全国人大四次会议提交的《最高人民检察院工作报告》，2010年，全国检察系统依法严肃查办贪污贿赂等职务犯罪，全年共立案侦查各类职务犯罪案件32909件44085人，同比分别增加1.4%和6.1%。其中，立案侦查贪污贿赂大案18224件，同比增加0.2%；查办涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2723人（含厅局级188人、省部级6人），同比增加2%。加大查办行贿犯罪力度，立案侦查行贿犯罪嫌疑人3969人，同比增加24.3%。健全境内外追逃追赃机制，会同有关部门抓获在逃职务犯罪嫌疑人1282人，追缴赃款赃物计74亿元。又据最高人民法院信息，2008—2010年，全国法院共审结国家工作人员职务犯罪案件79560件，生效判决人数80883人。其中，贪污贿赂案件67494件，生效判决人数69038人；渎职案件12066件，生效判决人数11845人。2010年，全国法院共审结国家工作人员职务犯罪案件27751件，生效判决人数28708人，其中判处五年以上有期徒刑刑罚5906人。[4]

贪污贿赂等腐败案件长期高居不下甚至逐年攀升，在彰显反腐败工作力度和决心的同时，也让人们对从严惩治腐败犯罪的实际效果产生质疑。一方面，反腐败工作力度在不断加大，一批又一批腐败分子被绳之以法，受到应有的惩罚；但另一方面，腐败现象并没有从根本上得到解决，仍然存在大量的腐败犯罪的黑数，而且在一些地区、一些领域腐败犯罪还在不断加剧和蔓延，腐败犯罪的死亡率似乎要低于其出生率，存在“打不胜打”的现象。这不得不让我们理性地思考问题的关键，反思我们现有的反腐败政策措施的利弊得失。

五、若干反思

一是反腐败的立法理念落后。表现为将贪污贿赂犯罪视为财产犯罪和数额犯，在立法上对其犯罪数额予以明确规定；设置过高的犯罪门槛，导致人们对于贪污贿赂行为性质的严重误解；将其犯罪对象严格地限定为财物而排斥其他载体；在行为方式上强调“权钱交易”的特征，重视惩处腐败犯罪的既遂而忽视“提议、允诺也应治罪”的国际通例；在构成要件上强调“为他人谋取利益”或“谋取不正当利益”；对行贿与受贿、公职贿赂与商业贿赂、国内贿赂与国际贿赂在立法上实施差别待遇。由于反腐败的立法思路不清，导致反腐败的法网不够严密。

二是司法实践中的打击不力。由于反腐败的法网不严，因此实践中“选择性司法”现象日趋严重。尽管现有的统计数据表明，在全国范围内受到查处的腐败犯罪数量在不断增长，但深入研究后会发现，现在的反腐败工作困难多多、阻力重重，一些地方不仅查处腐败犯罪的案件数量在下降，甚至出现了“只打苍蝇，不打老虎”的局面，即被查处的商业贿赂案件多而公职腐败案件少；被查处的国有企业事业单位（如教学科研机构）犯罪多而公务员犯罪少；被查处的国家工作人员多而国家机关工作人员少；被查处的公务员本人少而身边人或“关系密切的人”多；而在被查处的国家机关工作人员中，二线或闲杂的机关人员多而一线的强力机关（如党务部门、公检法机关、财政税收等）人员少，低层级的官员多而高层级的官员少。此外，在进入刑事司法程序以后，对于职务犯罪的打击同样不力，其中主要的表现是缓刑适用广泛、自首认定率较高、减轻处罚情节适用标准不统一等。据最高人民检察院公诉厅相关负责人介绍，2009年6月至2010年1月，最高检组织开展的全国检察机关刑事审判法律监督专项检查发现，2005年至2009年6月，全国被判决有罪的职务犯罪被告人中，判处免刑和缓刑的共占69.7%，而同期检察机关对职务犯罪案件的抗诉数却仅占职务犯罪已被判决总数的2.68%。[5]而媒体常常披露的腐败官员在服刑期间的种种离奇“待遇”，进一步反映了打击腐败犯罪的司法实况。

三是制度设置上的不合理。1997年中国刑法、刑事诉讼法都进行了修改，将对与国家工作人员、国有单位有关的贿赂犯罪规定在第8章“贪污贿赂罪”中，对非国家工作人员贿赂犯罪规定在第3章“破坏社会主要市场经济秩序罪”第3节“妨害对公司、企业的管理秩序罪”中，前者由检察机关管辖，后者交由公安机关侦查。这样的制度安排值得商榷。对不同主体的贿赂犯罪认为其社会危害性大小不同而予以不同的处罚，这样的观念本身就存在着问题，而且将非国家工作人员贿赂犯罪由公安机关管辖，给国民一种此种犯罪不是贪污腐败的概念，而公安机关的主要职责是维护社会治安。实践证明，中国对商业贿赂打击不力，对于公职腐败犯罪的打击也并不有力。《刑法》第163条和第164条中规定的非国家工作人员贿赂犯罪行为归公安机关立案侦查，而第8章职务犯罪则是归检察院（反贪局或反渎局）来立案调查的。这种检警分家的做法客观上加剧了对贿赂犯罪的打击不力。事实上，非国家工作人员贿赂犯罪和国家工作人员的职务犯罪是息息相关的，在司法资源有限的背景下，警检分开不利于资源的有效配置和利用，因此建议将贿赂犯罪（不论公职领域或商业领域）统一交由同一机关来进行调查。另外，从刑罚来看，非国家工作人员贿赂犯罪的刑罚是比较轻的，而职务犯罪是比较重的。域外的经验表明，不可能有一个腐败的社会，却有一个廉洁的政府，也不可能有一个腐败的政府，却有一个廉洁的社会。社会与政府二者是互相关联的，二者的刑罚也应该是相当的。因此应该把非国家工作人员贿赂犯罪的刑罚提高，以取得威慑作用。[6]

六、结语

中国的反腐败似乎正在进入“瓶颈”：一方面，法网不断趋密，而且严刑峻罚的势头不减；但另一方面，腐败犯罪不但没有得到遏制，反而有愈演愈烈之势，因此需要反思我们的反腐败政策。

依法从严惩治腐败犯罪，无疑是必要的，但却不充分；而且对于从严也应该更多地理解为“严密法网、严格执法”而非严厉打击。与事后的严厉惩处相比，事前的预防和严密的制度建设尤为重要。当前，肯定犯罪原因的多样性、复杂性已经成为社会的共识，基于“最好的社会政策就是最好的刑事政策”之理念，防范、惩治腐败犯罪的刑事政策需要超越“刑事”的范围，而跻身更为宏观的社会政策或公共政策的范畴。2005年中共中央发布了《建立、健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，提出要“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”，“坚持教育、制度、监督并重。教育是基础，制度是保证，监督是关键”。这样的认识无疑是到位的，关键是如何贯彻落实。

纵观世界各国反腐败的经验教训，有效遏制、预防贪污贿赂犯罪并非仅仅依赖严厉刑罚，而是综合性的社会对策。这些措施主要包括：第一，制定公务员法，以法律规范公务员行为，使公务员有所遵循；第二，禁止公务员兼职、经商，防止国家政府工作人员利用职权和工作便利，徇私枉法；第三，建立公务员财产申报制度，公务员在任职期间，必须向政府申报自己的财产及其变化情况；第四，建立公务员回避制度；第五，高薪养廉；第六，设立专门的廉政机构，并授予廉政官员诸多特权，以专司反贪腐。[7]

基于此，笔者认为，针对腐败犯罪的刑事政策，应当是在公私分明的制度基础上，建立公职人员不能为、不敢为、不愿为、不必为腐败犯罪的机制，通过制度创新，重视和完善相关制度建设，合理规范权力，做到权力之间的相互制约，同时保证权利能够有效地监督权力，避免权力的异化、失控与滥用，从源头上预防和控制腐败现象。如此，才能达到“标本兼治、打防并举、治本为主”的效果。

[1]北京师范大学刑事法律科学研究院常务副院长、教授、博士生导师、法国法学博士。中国刑法学研究会副会长，国际犯罪学会理事，国际刑法学协会执行委员、副秘书长暨中国分会常务副主席。

[2]2011年7月19日，原杭州市副市长许迈永和原苏州市副市长姜人杰被核准执行死刑，两位原在“人间天堂”苏杭为官的副市长因为腐败而一同上了“天堂”。

[3]转引自柳晞春：《预防职务犯罪：反腐败的理性选择》，北京，法律出版社，2003，第2～3页。

[4]孙军工：《当前职务犯罪呈现四特点》，参见www.people.com.cn/h/2011/0719/c25408-1-33，访问时间2011-07-19。

[5]转引自张军、赵秉志主编：《宽严相济刑事政策司法解读》，北京，中国法制出版社，2011，第79～80页。

[6]香港律政司副首席检察官沈仲平在中国人民大学讲座：“香港反商业贿赂及其惩治”，http：//www.law121.cn/infor_show.aspid=411。

[7]谢瑞智：《犯罪与刑事政策》，增订版，台北，文笙书局，1996，第508～509页。

新形势下反贪污贿赂犯罪的对策反思

张远煌[1]

对于以政治权力和金钱利益相结合为载体的贪污贿赂犯罪，因严重践踏了社会公平与诚信原则，并从根基上危及了执政党的执政基础，国人不可谓不愤怒，政府惩治贪污贿赂犯罪的态度不可谓不坚决。但在高压态势之下，虽然贪污贿赂犯罪的多发势头有所遏制，但其危害的严重程度却仍然处于发展之中（如涉案金额日趋巨大、涉案范围日益扩大、作案的隐蔽性日益加剧以及涉案官员的范围与级别仍有增加等）。由此，在与贪污贿赂犯罪作斗争的现实层面上，我们不得不面临两个基本的困惑。

其一，从微观角度看，为什么我国对贪污贿赂犯罪动用了包括死刑在内的刑罚处罚，但贪官的规模和层次却依然在世界主要国家中名列前茅？

其二，从宏观角度看，在反贪污贿赂犯罪已经成为执政党明确无误地提高自己的执政能力和保持自己先进性的重大举措的政治背景下，为什么贪官们仍然还敢于并动辄贪污受贿数百万、数千万甚至上亿的资金？

立足于中国所特有的社会文化背景，反思与贪污贿赂作斗争的实践，在探讨防治贪污贿赂犯罪的对策时，除了研讨和改进相关的操作性对策外，一个必须予以高度重视的前提性问题是：转变和更新反贪污贿赂犯罪的观念，走出现行的各种对策设计和实施的观念误区，努力将反贪污贿赂犯罪的斗争逐步引向文化环境营造和核心制度建设的深水区。唯有如此，才能真正构筑起预防和打击腐败犯罪的坚实防线，最大限度地减少贪污贿赂犯罪发生的概率和切实减轻其实际危害。

从整体上，当前反贪污贿赂犯罪尚处于事前预防乏力、事后查处效率低下和执法不严的被动状态。鉴于此，有必要超越刑事规范层面，从反贪污贿赂的对策观念的高度进行认真总结和反思。在此，仅谈谈个人的几点看法。

一、重形式上的制度建设，轻根基性的文化环境营造

任何制度形式，都只是特定文化的载体和相应文化环境的外在表现形式。“文化规定了人类的思维和活动方式，构成了一切实践活动的大舞台。”[2]因此，制度设计的科学性与运行的有效性，必以其所依附的文化元素为根基。又由于制度的功能在于：通过它组织起必要的社会活动，以满足社会的某些需要。[3]由此决定了，在反贪污贿赂犯罪的对策构想方面，如果只注重制度本身的设计和实施，而不注重全力推动所对应的文化环境的营造，就会滋生出对这类犯罪的较高社会容忍度。而在这种文化心态下，再好的反腐制度设计也难以摆脱沦为只是好看的摆设的命运。