分论坛发言17

完善举国体制的再研究

---建立国家体育的新秩序

吉林体育学院院长 宋继新

一、研究目的

举国体制在取得辉煌成绩的同时，其弊端也不断的凸显出来。刘鹏局长强调：竞技体育的举国体制虽然形成于计划经济时代，但随着市场经济体制的基本确立，举国体制也在不断改革和调整……对于举国体制，一要坚持，二要完善。过去，计划经济的国家秩序，将社会的组织锁定在固定的疆域内，将个人铆钉在僵化的组织机体内，人的自主性受到极大限制。国际排联主席魏纪中指出：我们的体育是政治社会体制，由国家管到底；美国体育是公民社会体制，要求自主、自治、自立、自强。将来我们的体育改革方向，就是要弱化政治社会体制，强化公民社会体制。而我们正在努力创建的和谐社会，正是一个尊重差异、多元共赢的社会，这意味着体育在发挥政府的主动作用的同时，又要不排斥社会和市场的作用，实现政府主导、社会自治、市场自主三者之间的协调运转和有机融合。因此，北京奥运会后举国体制完善的龙头是其职能的转变，其重心就是要变革性质单一、功能重叠的垂直分工型组织结构，建立起性质多元、协作共赢的水平分工型组织结构；若组织结构不变，其职能难变，诸多问题也难以解决。研究这一问题对于贯彻十七大提出的加快行政管理体制改革，建设服务型政府的精神，解决国家体育制度安排与公民制度选择的矛盾，促进国家体育的民主化、秩序化和社会化具有重要意义。

二、研究方法

本文采用了文献资料法和专家访谈法等方法；查阅了社会学和管理学等相关文献，与国家体育总局多位官员，以及多名专家座谈，并结合体育管理实践，提出如下完善思路。

三、研究结果

（一）垂直分工型组织结构现状与国际背景

1.现状分析

我国现行举国体制的组织结构是按照等级划分的垂直、多层次分化的结构。这种不平等、效率低下的秩序结构，不利于资源合理开发与人的全面发展。共分三个层次：最高层次是决策领导层；第二层次是管理层，由各运动项目管理中心、社体中心和体彩中心等构成；第三层次是执行层。这种结构是20世纪末为适应国家经济体制转型，推进国家体育社会化而建立的过渡型的组织结构。它在特定时期，为实现国家竞技体育赶超世界水平，推进群众体育和体育产业的快速发展，做出了举世瞩目的贡献，这时任何人也不能否定的，但随着我国经济社会发展，我们必须有勇气敢于在自我否定中求发展，并深刻剖析其问题：一是性质相对单一，这既不符合国内多元化的市场经济体制，也不符合十七大重视社会组织建设和管理的精神；二是国家体育部门增多，行政成本高，代价大；三是层次多，功能重叠，管办难分等。例如，国家体育行政部门直属的项目管理中心等事业单位，既有政府管理职能，又有具体操办的职责。

2.国际背景

自20世纪70年代起，在国际政治民主与法制化的背景下，以英国首相撒切尔夫人和美国总统里根等为首，针对层次多、成本高的科层官僚制，相继提出减政分权、改革体制、引进官民平等竞争机制，以及管得更少，管得更好的思想，并实施了公共部门与私营部门公开竞标国家公共设施建设和公共服务等重大项目。20世纪末，韩国以金永三和金大中为首，先后变革了层次多、费用高的集权政府，提出建立规模小，效益高的民主化政府，恢复了国民对政府的信任。这些改革思路虽然不完全符合中国的国情，但颇有参考价值。

总之，多年来我国举国体制几经变革，但都未从根本上触及政府利益的“神经”，因此，政府部门要割舍局部利益，才能建立官民共赢的组织结构。

（二）建立水平分工型组织结构

社会学中的水平分化，是按照某一标准将人分为不同类型的平等的群体。水平分工型体育管理组织结构要求政府管理部门与社会体育组织之间，建立一种平等协作，和谐有序的民主关系。水平分工型是种公平、正义、竞争的秩序结构，有利于全社会体育资源的合理开发与人的全面发展，对托起国家体育制度文明之希望颇有意义。

1.建立水平分工型组织结构的依据

（1）理论依据。20世纪末，西方部分发达国家提倡用民主的善治（治理）替代官僚的统治。这是因为人们在社会资源配置中，既看到市场的失效，又看到政府的失控。善治是指公共利益最大化的社会管理过程，其本质是政府与公民对公共生活的合作管理。其特点：一是对环境开放，决策与管理既民主又透明；二是组织结构一般是扁平化，既有利于政府分权，又有利于政府部门与社会组织保持地位平等，和谐有序。其重心是以顾客满意程度为导向，打破政府机构作为公共物品及服务的惟一提供者的垄断地位。美国学者奥斯本在《改革政府》中，在论述政府治理（善治）中指出“起催化剂作用的政府：掌舵而不是划桨”，“分权的政府：从等级制到参与协作”，他在大量实际调研的基础上，论证了分权机构比集权机构更具有民主性、创新性、责任性和效率性。当今，中国体育管理欲求善治，建立政府部门与社团平等合作的关系，为二者共同管理国家体育创造条件，这是符合十七大提出的扩大公民有序地政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业的思想。因此，借鉴国外经验，选择一种政府部门与实体化社团协作型的体制，应是我国体育体制创新的一种制度选择。（2）政策依据。国家“九五”计划指出：进一步改革体育管理体制，有条件的运动项目要推行协会制和俱乐部制，形成国家与社会共同兴办体育事业的格局，走社会化、产业化的道路。十七大报告在论述民主政治中指出：推进政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。加大机构整合力度，探索实行职能统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。并将加强社会管理和基层群众自治制度首次纳入中国特色的政治制度中。这些都为国家积极支持社会兴办体育社团，加强政府与社会共同管理国家体育提供了思路。

2.建立水平分工型组织结构的基本思路

依据国情，完善举国体制，要按照十六大提出的决策、执行、监督行政三分制，要坚持稳步进行，逐步实施的原则，对其机构进行两次调整。

第一次调整是分权，建立国家与社会结合型的体育管理机构。这是在国家体育总局直接领导下，将管理竞技、群体和产业的资源，实体性地分别授权给中国奥委会、中华全国体育总会和体育综合委员会，并使其三者真正成为具有独立法人地位的、实体性的体育社团，进而融合国家和社会资源发展国家体育事业和体育产业。这实质是决策与执行的分离（见图1）。它既符合十七大提出的政事分开、最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业的思想，又有利于在制度上促进国家竞技、群体及产业协调有序地发展。

第二次调整是整合，建立国家与社会协作型的体育管理组织结构。这是在国家民主、法制和市场等机制日渐完善的条件下，国家体育总局下属的中国奥委会、中华体育总会、体育科学学会、体育基金会等相关体育组织，形成地位平等、性质多元、协作共赢的机构，其性质是多元共赢（国办、民营和中外合资等），以实现国家体育投资主体多元化（图1）。同时，伴随政府机构的改革，国家体育有关监管部门将独立存在于各种权力部门之外工作，防过去体制内的“失监”与“虚监”，以实现政府与社会共同管理国家体育的整合效应。因此，国家体育机构第二次分化与调整的实质是决策、执行、监督的三分离。

在以上两次的分化与调整中，国家要逐步确立政府与中国奥委会、中华全国体育总会、体育科学学会以及体育基金会的功能与地位。具体如下：

第一，明确体育行政职能。建立官民协作型体育组织，政府工作的重点是要制定国家体育大政方针与行业法规，加强公共管理；其次是利用制度培育体育社团和体育市场，并加大对之监管力度。这尤为重要，因为体育社团的成熟和体育市场的完善，急需政府营造良好的组织环境和社会环境，但以往政府在此严重缺位。美国政府特聘教授哈佛大学的桑德尔曾指出：美国社会的进步很大程度上取决于政府积极培育公民的社会自治和政治参与的能力。国内学者蔡东进也指出：非盈利组织的发展程度是衡量社会发展的重要指标。相比之下，国内没有给欲求自我发展的体育个体创造良好的条件，这与十七大提出的加强基层群众自治制度的民主政治思想是不相符的。

第二，明确体育社团地位。水平分化后，中国奥委会在国家体育总局宏观指导下，独立与国际奥委会工作，这是适应国际体育通则的文明之举。水平分化初期，体总对下属的社团，要“扶上马，送一程”，待他们成熟后，支持其独立工作。以上水平分工型的组织结构是一种协作结构，有利于促进国家群体、竞技和产业的协调发展，从而推进国家体育社会化。第三，政府要支持中国体育基金会和体育科学学会独立工作。

3.建立水平分工型组织结构的优点

（1）能主动适应国内经济社会环境。伴随国家体育产业和体育市场的完善，以及体育社团自治能力的增强，国家体育组织的国有成分要逐渐减少，民营成分应逐步增多，以适应国退民进和小政府，大社会的经济社会环境。国外经验表明，社会组织越多、越完善，这个国家的民主化和社会化程度越高。国内知名学者刘青和林显鹏在第八届全国体育科学大会分别论述了政府与社会结合型的管理体制是国际体育管理的发展趋势。林显鹏说：目前发达国家综合性体育社团在组织结构设计方面，包括直线式组织结构和扁平化组织结构，扁平化组织结构是未来组织结构设计的基本趋势。

（2）能促进要国家体育管理集约化和秩序化。因水平分化的组织结构层次少，能使管理成本降低，推进国家体育管理集约化。国家体育组织水平分化后，主要任务是确定大政方针，以制度协调和监督管理等方式宏观调控。这既能减少腐败，又能提高公信力，促进国家体育组织要素之间的和谐有序。美国政治学者亨廷顿的著名政治公式：社会参与的程度越高，参与的意愿就越强，参与的制度化程度越低，则政治越不稳定。所以，政府重点要制定规则与社会共同管理国家体育以保证国家体育秩序化。据学者蔡东进介绍，美国政府很重视培育社会非盈利组织，并在政策、经费和设施等方面无偿帮助，值得借鉴。

（3）尊重个体自主选择。国家体育实现投资主体多元化后，既有利于改变政府过去独家向社会提供体育公共服务的垄断地位，更有利于尊重个体自主选择的权力，以真正实现国家体育以人为本。著名社会学者郑杭生指出：当人由封闭的个体化到开放的个性化，再到自由发展的个人化阶段，人自主选择的欲望日渐增强。他还论证了个人的本性在于追求自主权益，社会的职责则是提供权力规范。这就是说，政府与社团的公共管理的重要职责是：规范人的自主选择的权力范围，以及提供公共服务和公共物品（如制度、公正、安全、信任等）。这恰恰是国内体育行政管理的“软肋”。过去，国家若能重视其职能，那么就可避免2004年中国足球“十月风暴”给国家体育秩序带来的混乱。当前，国内体育管理确实存在着个体的自主选择与国家制度安排的矛盾。例如，2007年国内媒体不断升温的国家部分队员的个体培养模式等矛盾冲突都涉及这个问题。新型举国体制若能建立性质多元的组织结构，国内体育个体就能在法规的限定内（契约和规则等），自主选择不同性质的体育组织去竞技和经营，他们也能为国争光，还能减轻国家负担。这是国家体育管理从过去由政府“配餐”，到未来公民自主“点菜”的文明之举。

（4）实现体育的民主化和社会化。体育民主化是国家与社会共同管理体育，即体育的公共管理。体育社会化是国家与社会共同为公民提供体育产品（公私皆有），这是国家体育制度文明的象征。水平分工型体育组织结构是政府与社会共同协作管理国家体育机构，它将有助于推进国家体育社会化。首先，国家体育的权力将由政府独揽转向分权协作，即官民共同治理---善治，以促进国家体育民主化。其次，国家体育资源要将政府垄断变为制度分配，这将有利于官民平等竞争，实现共赢。再次，国家体育制度法规，将由政府独自制定，变为官民共同制定，共同管理，把人民应有的权力归还于民。第四，国家体育公共服务将由政府独家提供，转向政府与社会共同运营，以促进国家体育社会化。以上四点，也将有助于缓解国家体育制度安排与公民制度选择之间的矛盾，以求维护国家体育秩序，促进社会和谐，真正实现国家体育以人为本，这是一种体育的善治，见下列公式：

国家体育公共管理=市场无形手+政府有形手+社团第三只手

（5）创建有特色的普世性的体制。十七大倡导的以人为本的科学发展观、建设公平正义的和谐社会，都是具有普世性的价值观。过去，我们研究国家体育体制完善关注特殊性，忽视普遍性，这是不妥的。尤其在经济全球化，政治国际化的背景下，创建具有普世性文明的体育体制是时代发展的需要。水平分化型组织结构的举国体制是一种具有普世性的平等分化，它已在一些发达国家有所体现。如德国和美国等一些国家的体育管理体制有两点值得参考：一是国家宏观管理体育，以社会体育组织兴办体育为主，国家调节社会体育组织之间的矛盾，主要靠法律和经济手段；二是社会体育组织之间地位平等，无等级差异。再者，水平分化后的中国奥委会是实体的独立法人单位，更便于按国际通则与国际奥委会对口工作。在我国，为适应市场经济体制建设的需要，国家体育虽不能完全照搬国外模式，但至少应借鉴其先进经验，探索建立具有中国特色和普世性文明的体育体制，以适应国际社会发展需要。

4.建立水平分工型组织结构的途径

未来，若求国家体育组织结构向水平多元分化的方向发展，建立政府与社会协作型的管理体制，国家体育管理观念与工作方法的变革是重要的条件。

管理观念由“官本位”向“民本位”转变。实践证明，好的管理思想可兴邦利民，反之则祸国殃民。同样，当前阻碍国家发展体育事业的桎梏也是思想保守，是我们缺少对体育制度文化深层次的研究。实践证明，欧盟的崛起绝不是打出来的，而是先有经济利益联盟与共赢，后是文化认同（思想和制度认同）。同样，当前中华崛起也不仅是GDP的增量，而是文化的全面复兴。同理，国家体育的再发展，也不仅是金牌的增多，更是其文化的全面繁荣，中国体育要“武事文取”，即国家体育管理要靠增加教育、科技和制度等文化含量。所以，举国体制的完善，首先要变革“官本位”思想，建立“民本位”的理念，以此促进国内体育的私德与公德的协调发展。体育的私德是反映个体合法的利益增进，其公德是反映其公共利益的增加。当今和谐社会，尊重私德，积极发展民营体育，是为了积累公德奠定基础，因为私德得不到满足，公德就不可能持续形成，以往中国社会及体育类似的教训深刻。

工作职能和方法要由管制型向服务型转变。首先，要承认民营体育组织是责、权、利相对独立的法人单位。国家要依靠制度，有秩序地管理有关体育活动，而不是单纯靠行政手段干预。这样，国家体育管理才能真正从管制型向服务型转变，即由善治替代统治，实现小政府，大社会的管理方式。实现这一转变，关键在于国家要用制度去维护国内体育秩序。正如吉林大学周光辉教授强调的：人们对文明的政治渴望，也正是对合理的公共秩序的期待，人们对政治文明的理想寻求，也就是对合理的公共秩序的追求。这是很有道理的。

其次，国家要逐渐变单纯体育的行政管理为公共管理，并要强化政府的社会体育管理和公共服务的职能。传统的体育行政管理热衷于统治，未来体育公共管理追求的是服务（善治），二者的特点见表1。

表1 国家体育行政管理与公共管理的区别

四、研究结论

第一，举国体制的完善，其重心是要改革性质单一、功能重叠的垂直分工型组织结构，建立其适应国际环境、性质多元、地位平等的水平分工型的组织结构。这是促进其观念、职能转变，实现国家体育管理民主化和秩序化、运行社会化、成本集约化的重要途径。

第二，国家体育管理体制的观念由“官本位”向“民本位”转变，其工作职能与方法由管制型向服务型转变，这是其组织结构得以创新的基本途径，也是国家体育管理由民主的治理替代集权的统治，即向善治转变的表现。

第三，建立性质多元的水平分工型组织结构，是从国家体育管理的思想观念、组织结构到工作方式的不断自我否定、自我创新的过程。这对于缓解国家体育制度安排与公民自主选择之间的矛盾，维护国家体育秩序，促进社会和谐，建立具有普世性文明的国家体育体制具有重要意义。